一、基層幹部工資待遇問題的重要性與當前存在的突出問題
基層幹部在我國幹部隊伍中具有特殊的重要地位。我國國土面積大、地區差異顯著，同時又正處於經濟和社會發展轉型的重要時期，各種社會矛盾比較突出，因此，基層社會的穩定和發展對於整個國家的健康發展和長治久安具有重大意義。由於基層社會的治理水平在相當大程度上取決於廣大基層幹部的工作狀態及其產生的工作成果，因此，基層幹部隊伍的穩定性及其整體工作能力和工作積極性就成為檢驗我國基層社會治理成效的重要因素之一。
為了穩定基層幹部隊伍以及強化他們的工作能力和工作動力，政府可以採取很多措施，比如，選拔對基層群眾有感情的、具有崇高責任感和使命感的基層幹部，強化對基層幹部的政治素養以及工作知識和能力的培訓，上級領導和上級組織對基層幹部的工作給予更多的認可或充分的表彰，為基層幹部提供更多的晉升機會、更為充分的工作資源和工作條件等。但不可否認，無論其他措施多麼重要，為基層幹部提供必要且合理的待遇都是其中最為基本的一項要求。總體而言，這裡所講的待遇主體上還是工資待遇。
工資對於勞動者的作用主要體現在保障功能、激勵功能以及信號功能三大方面。首先是經濟保障功能。從經濟學的角度來說，工資實際上是勞動力這種生產要素的價格，其作用就在於通過使市場將勞動力尤其是具有一定的知識、技能和經驗的稀缺人力資源配置到各種不同的用途上去。在市場經濟條件下，工資是絕大多數勞動者的主要收入來源，對於勞動者及其家庭的生活起到重要的保障作用，它不僅能夠保障勞動者及其家庭的衣食住行等基本生存需要，還能滿足他們在娛樂、教育、自我開發等方面的發展需要。因此，工資水平的高低對於員工及其家庭的生存狀態和生活方式有著重要影響。其次是激勵功能。從管理學和心理學的角度來說，工資是個人和組織之間的一種心理契約，這種契約通過勞動者對於工資公平性及其導向所產生的感知來影響他們的工作行為、態度以及績效，從而產生激勵作用。最後是社會信號功能。從社會學的角度來說，在現代社會中，工資水平實際上可以向外界傳遞一種社會信號，即人們可以根據這種信號來判斷一位勞動者的社會地位及其生活狀況等。而在一個組織內部，勞動者的相對工資水平高低往往也代表了個人在組織內的地位和所處層次，從而成為對勞動者的個人價值和成功程度加以識別的一種信號。
上述關於工資功能的分析同樣適用於我們的基層幹部，合理、恰當的工資水平及其支付方式不僅有助於滿足基層幹部自己及其家庭的基本生活需要和發展需要，而且有助於激勵基層幹部積極主動地完成本職工作以及黨和政府交辦的其他各項任務，同時也有利於基層幹部得到足夠的社會尊重和認可，從而產生職業認同感甚至職業自豪感。相反，如果合理的工資期望得不到滿足，基層幹部更容易感受到工作壓力和工作倦怠感，出現工作效率下降傾向，產生離職動機甚至產生離職行為。
然而，基層幹部的待遇問題在現實中卻不容樂觀，很多基層幹部本來就常年身處一線，工作條件相對艱苦甚至惡劣，工作任務繁雜，工作負擔較重，很多人還面臨家庭和工作地點的分離狀態，常年兩地奔波，再加上近些年來，隨著中央對基層工作的要求不斷提高，扶貧攻堅等工作難度大、時間緊，這導致基層幹部隊伍面臨的壓力越來越大，很多人不得不經常加班加點地工作，甚至節假日也得不到休息。但與此同時，人、財、物等相應的資源和待遇等卻並沒有真正做到向基層傾斜，活多、人少、待遇差成了基層幹部的普遍反映。
基層幹部待遇低的問題已經在現實中帶來了很多不利影響，一是基層幹部的招考難。一個突出的現象是，在公務員招考中，與在大城市工作的大量公務員崗位報名者相比，一些基層職位的報考人數寥寥，甚至無人問津，這種狀況就導致基層公務員的整體素質很難得到有效改善，對於基層工作的開展及其水平提高帶來很大的制約。二是即使一些年輕人來到基層，但隨著最初的工作熱情消退，在工作條件艱苦、發展空間小以及待遇差的三重壓力下，很多人開始想方設法要從基層調走，有些年輕人在調動到城市無望的情況下，甚至直接辭職離開。即使那些因為各種原因不得不留在基層的幹部，也難以全心全意地投入到工作中去，有些人開始工作懈怠，有些人想方設法搞點自己的副業以補充工資收入的不足，還有一些人甚至謀取灰色收入甚至非法收入。儘管上述問題的存在不能簡單地歸咎於基層幹部的待遇較差，但不可迴避的事實是，基層幹部的工資收入水平較低是很多問題產生的重要原因之一。
二、公務員工資的設計和管理缺陷是導致基層幹部待遇較低的重要原因
儘管在我國，基層幹部泛指以公務員、事業單位編制以及其他編制等各種不同身份的基層工作者，但總的來說，基層幹部的工資待遇是以公務員的工資制度作為基本依據的，很多非公務員編制的基層幹部所得到的工資待遇基本上都低於公務員編制的基層幹部。因此，我們在這裡討論基層幹部工資待遇問題時，重點關注基層公務員的工資待遇問題。
我國基層幹部的工資水平之所以較低，在很大程度上是由於公務員工資制度設計不合理造成的。我國實施的是國家公務員制度，從國家領導人到最基層的公務員都被列入公務員序列，雖然我國公務員的工資一共有十二個等級，但真正適用於基層公務員的往往是最底層的四級，即辦事員、科員、鄉科級副職、鄉科級正職，能夠進入縣處級副職和縣處級正職的人數較少。由於基層幹部處於公務員職務等級的最底層，相應地，工資水平也相對較低。同時，由於一部分機關公務員可以享受由政府提供的一定面積的住房以及公務用車等其他方面的福利或服務，在一定程度上彌補了因工資水平相對不高對生活造成的影響，但大部分基層公務員無法享受到這些福利，這樣就使得他們以較低工資水平去承擔較重的生活負擔，從而造成一定程度的“相對剝奪感”。
造成我國基層公務員工資待遇低的原因還有我國公務員工資制度設計的另外兩個不合理之處。一是公務員的工資在相當大程度上直接與公務員的行政級別掛鉤，而並沒有將公務員所在崗位的具體工作條件和工作環境等因素考慮在內，很多基層公務員的工作條件要比大城市的公務員艱苦，需要支付的交通等方面的成本較高，但這些艱苦的工作條件或與工作相伴隨的一些細碎的個人成本卻不能體現在工資中。一些涉及公務員的改革措施也同樣重點考慮了行政級別，而未能考慮基層公務員的實際工作情況。比如，實施車補政策時，經常需要外出、實際需要承擔較多交通成本的基層公務員所得到的車補反而是最低的，如果公務員在城市工作，還可以藉助公共交通解決出行問題，而很多基層幹部由於所負責的工作覆蓋地理範圍較大，同時公共交通也不方便，因此，在交通方面需要承擔的費用實際上反而更高。二是雖然我國早在2007年實施的國家公務員法中就明確提出，要建立公務員和企業相當人員工資水平的調查比較制度，但時至今日，依然未能建立起有效的公務員工資水平跟隨物價水平和企業相當人員的工資水平變動情況靈活、動態調整的機制，公務員的整體工資水平調整經常滯後於社會平均工資的上升速度，這也導致基層公務員的工資收入無法隨著物價水平上漲等因素而及時向上調整。
最後，我國公務員工資制度的設計還有一個區別於企業員工工資的特點，就是企業員工在退休後，通過社會保險能夠領取的養老金與本人在職時的工資水平相比，替代率相對較低，但公務員雖然在職時的工資水平並不比企業相當人員更高甚至明顯要低，但在退休之後享受的養老金與他們在職時的工資收入卻相差並不是十分明顯。換言之，國家實際上是用公務員退休後的較高水平的退休金，來彌補公務員在職時相對較低的工資水平。那麼，即使從在職期間的工資和退休後的養老金兩部分收入之和的角度來說，公務員和企業相當人員之間的總報酬水平相差不大，但從在職期間的工資水平來說，公務員卻很可能會低於企業相當人員。
三、如何提高我國基層幹部工資待遇
提高我國基層幹部工資待遇具體可從以下幾個方面著手。
一是增加基層工作崗位津貼。從理論上來看，工資水平應當是多種報酬要素的綜合反映，其中包括責任大小、知識技能要求、工作難度以及工作條件等。而我國現有基層公務員工資制度儘管已經實行了職務職級並行，在一定程度上弱化了行政級別對公務員工資水平的剛性制約，但基層公務員的職級晉升仍然受到諸多條件限制。有針對性地設立基層工作津貼則可以更為有效地提高基層幹部的工資待遇，強化基層工作崗位對人才的吸引和保留。當然，這種津貼的設置必須有嚴格的條件限制和崗位要求，綜合考慮基層幹部任職的地理位置、工作性質、服務年限等因素，真正讓那些在基層從事艱苦工作的幹部獲益，而不是不加分別地變成人人有份。
二是增加特殊工作補貼以及專項重點工作補貼。基層幹部尤其是鄉鎮幹部以及駐村幹部，因工作條件所限，在工作中往往還需要個人承擔一些交通和通訊等方面的費用。因此，對基層幹部可考慮根據工作性質增加一些特殊工作補貼，比如交通補貼、通信流量補貼、節假日值班補貼等，以補償基層幹部在工作中必須承擔的一些個人花費。此外，基層幹部除了需要承擔大量的日常性工作之外，往往還成為很多重大專項工作的具體承擔者，比如扶貧、環保、安全、綜治等，這些專項工作往往要求基層幹部在常規工作之外，額外承擔很多非常規職責範圍內的工作，增加了他們的工作難度和工作量，由此，在實施這些專項重點工作時，可考慮適當設立一些專項工作補貼，以彌補基層幹部的額外付出。
三是儘快建立公務員工資與企業相當人員的調查比較機制。如前所述，儘管我國公務員法已經實施了10多年，但在公務員法中強調的公務員工資與企業相當人員的工資水平調查比較機制遲遲未能到位。這導致整個公務員隊伍的工資水平無法實現科學的正常調整，而僅僅依靠職務或職級的晉升來增加工資，事實上，對於基層公務員來說，即使是在職務職級並行之後，希望通過職級晉升獲得工資的較明顯增長依然非常困難，因為職級的晉升同樣存在嚴格的比例限制，比如，縣（市、區、旗）、鄉鎮機關二級調研員不超過機關綜合管理類職位數量的2%；三級、四級調研員不超過機關綜合管理類職位數量的10%；一級至四級主任科員不超過機關綜合管理類職位數量的60%。因此，從根本上來說，確保基層幹部的工資待遇不能完全依賴職務和職級的晉升，解決問題的最根本辦法還是應當回到工資水平的正常調整方面來，從而使基層公務員即使是在職務和職級都沒有晉升的情況下，仍然能夠隨著物價水平的上升以及企業相當人員工資水平的上調而同步增長。
四是可考慮適當調整公務員在職工資待遇和退休待遇之間的比例。如前所述，儘管我國已經為公務員單獨建立了養老金體系，但公務員的在職工資和退休金之間的比例卻與企業員工存在較大的差異，企業員工的退休金要比在職工資水平低很多，而公務員的退休金卻與在職時的工資相差不是太明顯。儘管這種確保公務員退休後的養老待遇的做法，對於穩定公務員隊伍以及確保公務員隊伍的廉潔性非常重要，但這種終身工資支付模式卻導致公務員在工作期間的工資待遇相對較低，這一方面影響了公務員在職工作的積極性，另一方面也引起了社會對企業退休金與公務員退休金之間的對比關係的不滿。因此，政府應當對這種公務員終身待遇支付模式的優缺點進行審慎研究，從而在一定程度上適當降低公務員退休後的待遇，轉而增加公務員的現期工資收入，這樣也可以在一定程度上彌補基層幹部現期工資收入相對較低的不利之處。
最後，必須強調的是，我們提倡提高基層幹部的工資待遇，但同時建議加強對基層幹部隊伍的管理，重點是明確基層幹部的崗位職責，確保基層幹部有合理和足夠的工作量，同時對他們的工作進行以事實和業績為導向的評估，這些是提高基層幹部工資待遇的前提條件。否則，提高基層幹部待遇就有可能會演變成另一種形式的“大鍋飯”。
（作者系中國人民大學公共管理學院教授）
責任編輯：胡秀榮
微信編輯：張宇通
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