'完善我國糧食主產區利益補償的政策建議'

糧食安全是保證經濟發展和社會穩定的基礎，糧食主產區肩負著保障我國糧食安全的重任。建立糧食主產區利益補償機制，是利國利民，調動各級政府發展糧食生產，鼓勵和保護農民種糧積極性，確保國家糧食安全的一項長遠大計。具有保障國家糧食安全戰略實施的重要意義。

一、糧食主產區利益補償機制的定義

1．糧食主產區

糧食主產區是指地理、土壤、氣候、技術等條件適合種植糧食作物，並且有一定經濟優勢的專屬經濟區。糧食主產區的界定不僅取決於糧食總產量，還取決於能否提供較多的商品糧。根據2004年中央文件以及農業部的劃分，我國的糧食主產區包括河北省、河南省、黑龍江省、吉林省、遼寧省、湖北省、湖南省、江蘇省、江西省、內蒙古自治區、山東省、四川省、安徽省13個省。近二十年間，13個糧食主產省區的糧食產量佔全國糧食總產量的比重穩定在75%以上，提供了全國80%以上的商品糧。

2．糧食主產區利益補償機制

糧食主產區利益補償機制，即糧食主產區生產者利益補償機制，也稱國家糧食安全補償機制，是指為保障國家糧食安全，保證糧食主產區不因經濟虧空而減少糧食生產，充分調動農民種糧積極性，加快糧食主產區的水利工程建設、中低產田改造、農田防護林建設以及大型農機具投資力度，保證糧食主產區的糧食生產而對糧食生產者的一種補償制度。糧食生產者利益補償機制的特徵主要表現為長期性、廣泛性和外部性。建立糧食主產區利益補償機制，可以保證糧食主產區不因經濟虧空而減少糧食生產，可以充分調動農民種糧積極性，同時還可以加快糧食主產區的水利工程建設、中低產田改造、農田防護林建設以及大型農機具投入力度，鞏固糧食主產區的地位，確保國家的糧食安全。

自2004年以來，我國糧食生產實現了“九連增”，這與糧食主產區做出的貢獻是密不可分的。但糧食是一種弱勢產業，糧食主產區在為保障國家糧食安全做出貢獻時，同時也做出了許多犧牲。雖然國家出臺了一系列的補貼政策，對提高糧食生產水平、保障國家糧食安全發揮了重大作用，但糧食主產區經濟社會發展水平與發達地區仍呈逐步擴大之勢，農業補貼的經濟效率和社會效率仍然不高。因此，研究糧食主產區的利益補償，探討在合理的生產成本下，使農民獲得與從事其他生產大致相當的平均收益，使主產區能夠獲得與其對糧食安全貢獻相一致的補償，對提高農民和主產區政府從事糧食生產的積極性，保障國家長期糧食安全有重要意義。

二、當前我國糧食主產區利益補償政策存在的突出問題

1．糧食主產區與主銷區區域經濟發展水平和農民收入水平差距逐漸擴大

當前糧食補貼政策的主要目標是促進糧食生產，對保障糧食安全起到了一定的作用。農民增收和主產區區域發展雖然也納入國家糧食補貼政策的目標，但從實踐上看對農民增收效應並不顯著，並且糧食主產區與主銷區收入農民收入絕對差別仍呈逐步擴大趨勢。如河南省2000年農民人均純收入1985.82元，比廣東省3654.48元低1668.66元，2011年河南省農民人均純收入雖上升為6604.03元，但比廣東省同期的9371.73元相差擴大為2767.7元。雖然農作物播種面積有逐漸增加的趨勢，但是提高農作物播種面積對於農民收入增加的作用還是很小。同時，糧食主產區的經濟發展水平與東部發達地區也成逐步擴大趨勢，如河南省2000年人均國內生產總值5450元，比廣東省同期的12736元低7286元，2011年河南省人均國內生產總值上升為28661元，但仍比同期廣東省的50807元低22146元。因此，未來在保障主產區糧食生產的前提下，如何增加農民收入、拓展收入來源、縮小與發達地區的發展水平的差距，是構建糧食安全長效內生機制的基本前提。

2．糧食直補和農資綜合補貼等綜合性收入補貼力度不足

糧食直補和農資綜合補貼是當前直接補貼給農民的綜合性收入補貼政策，直接補貼是解決農民收入增長緩慢的重要手段，對種糧農民來說可看做是普惠制的補貼政策，這兩項補貼政策仍然存在著一些比較突出的問題。一是補貼標準仍然偏小。這兩項補貼在大多數地區補貼額呈逐年上升趨勢，2011年達到90多元，但由於物價水平特別是農資價格上升幅度較大，實際補貼額大打折扣，這與歐美、日本等一些發達國家數百元甚至上千元的畝均補貼相比，我國糧食補貼力度明顯偏低。二是補貼範圍並沒對所有糧食種植耕地進行全覆蓋。不少地區當前按照計稅面積進行的補貼，以前逃避稅費等因素形成的“黑地”，以及僅增加的耕地並沒有享受補貼政策。三是是種糧大戶並沒有獲得應有補貼。糧食補貼仍補給了原土地承包戶,真正種糧的種糧大戶卻沒有得到應有的補貼。

3．農機補貼和良種補貼等專項補貼操作機制不健全

從河南調研情況中來看，自2009年以後，逐漸採用補現金的方式，不少地區良種補貼均是通過農戶的“一卡通”賬戶直接補貼給農戶，無論農戶種植的是何種品種，種子來源無論是自留還是購買，只要種植的作物就給予補貼，這就失去良種補貼的作用和意義。客觀來講，良種補貼對農民增收的貢獻率並不算太明顯，增加的轉移性收入和經營性收入在農民人均純收入中的比例較小。二是配套工作經費缺乏。強力宣傳發動、科學培訓指導、印製補貼清冊、核實上報面積、強化督導檢查等是確保良種補貼工作順利開展的必要前提和保障，這些工作都需要大量的人力，也需要一定的配套經費給予支持。三是項目下達時間晚。良種補貼具有很強的時效性，與農時關係密切，但實際不少地區上級下達實施方案相對農時往往滯後，良種補貼、農機補貼政策實際執行均比較晚，其良種增產的目標便難以達到。

4．產糧大縣獎勵政策沒有打破“產糧大縣、財政窮縣”怪圈

由於糧食比較效益低，“產糧大縣、財政窮縣”現象一直是困擾我國糧食生產和地區發展共贏的難題。當前的產糧大縣獎勵政策可以看作是對產糧大縣政府的補貼，目的是激勵糧食大縣穩定和提高糧食生產、增加財政收入。但從實踐上看，還存在著獎勵幅度偏小、縣級政府對資金的使用缺乏靈活性等問題，起到的作用並不明顯，“產糧大縣、財政窮縣”的局面仍然存在，產糧大縣與工業縣之間的經濟發展和收入差距仍呈擴大趨勢。

三、完善我國糧食主產區利益補償的政策建議

1．瞄準三大政策目標，實現增產、增收、區域發展共贏

糧食安全是我國經濟社會的長期穩定發展的前提基礎。但如果在維持糧食安全的同時犧牲了廣大糧農和糧食主產區政府的應得利益，這樣的糧食安全是不可持續發展的安全。因此，我國未來糧食安全絕對不能建立在以犧牲種糧農民和糧食主產區的利益為代價的基礎上，糧食補貼政策應該瞄準糧食增產、糧農增收及糧食主產區區域發展三大目標，實現三者的共贏發展和均衡發展，構建糧食安全的內生長效機制。應從促進整個主產區發展的角度考慮，根據糧食主產區為保障國家糧食安全的貢獻和付出的成本，增加對糧食主產區的轉移支付和各項支持，促進主產區經濟社會加快發展，確保主產區政府和種糧農民得到合理利益補償。

應重點向糧食核心產區傾斜，要在國家主體功能區劃的基礎上，進一步界定核心產區的範圍，以便各類資源真正向核心區集中，通過支持核心產區發展，以點帶面，從而帶動其他區域發展，最終實現共贏。

2．實現“三大傾斜”政策，提升糧食生產補貼政策效率

根據我們調研中的發現，不同地區、不同農戶的補貼效率存在差異。糧食主產區補貼效率高於主銷區，糧食生產核心區補貼效率高於一般糧食生產區，種糧大戶補貼效率高於一般農戶。因此，糧食補貼政策應實施差異化的補貼政策措施，具體是要實現“三個傾斜”。一是要向糧食主產區傾斜。糧食主產區的農業補貼標準要適當高於主銷區。二是要向糧食主產區的核心區傾斜。特別是產糧大縣資金要向核心區傾斜，重點是搞好核心區的水利設施、道路等基礎建設。三是要向主產區的種糧大戶傾斜。建議地方政府在農地流轉管理中，對種糧農民進行農地流轉用作糧食生產的給予獎勵，另外，中央和地方政府對當地典型的種糧大戶給予一定的精神和物質獎勵，地方政府在安排項目上加大對種糧大戶的扶持投入力度，例如對種糧大戶的水利、道路等農田基礎設施建設加大投入，提高建設標準。

3．健全創新補貼機制，增強糧食主產區抓糧種糧積極性

要按照誰收益誰補償的原則，加快構建以糧食主產區補償基金為核心的利益補償機制。一是針對種糧農民的直接補貼和生產資料綜合補貼等綜合性補貼，應加大補貼力度，改進補貼方式。同時，據物價上漲情況和農資價格上漲情況，動態調整補貼標準，合理彌補種糧農民增加的農業生產資料成本，要對以前計稅時漏報的耕地，以及近年來重新開墾的耕地重新核實，並也給與糧食直接補貼到全部耕地的全覆蓋。二是針對良種補貼和農機補貼等專項補貼，也應進一步改進補貼方式。對於部分糧食作物，建議仍恢復招標制，讓綜合實力強，經營信譽好的大型骨幹種子經營企業為農民直供良種。對於高產創建等項目的糧食基地建設，建議由政府對農戶完全免費供應良種。三是增加對產量大縣財政轉移支付的數量，轉移支付的標準至少能在滿足維持政府正常運轉之外，還有一定的盈餘用於當地的經濟社會建設。從長期來看，對國家糧食安全有重要貢獻的主產區農業基礎設施建設配套經費應予以取消，全部由中央或省級財政支付。

4．設立青年農民種糧專項資金，培育一批新型青年農民種糧大戶

從目前糧食生產經營主體來看，一方面隨著廣大地區農村青年農民外出務工人數的增多，不少地區的農業生產主要依靠50歲以上的老人或者婦女，這對糧食生產和現代農業的發展構成了一定威脅。另一方面，一些地區農地流轉、規模化經營加快，出現了一批種糧大戶、農民專業合作社等新型糧食生產經營主體。從長久發展來看，我國現代農業的發展正是需要一大批有知識、有能力的青年種糧大戶來實現，而這樣的人才目前在我國農村遠遠不夠。因此，建議財政部和各級政府應設立培育一批新型青年農民種糧大戶專項資金，扶持新型青年農民進行創業，形成一批現代化的青年種糧大戶隊伍，促進我國糧食生產的規模化、標準化經營。

5．探索農業政策保險試點，降低三大糧食作物生產經營風險

糧食生產是易受旱澇災害、病蟲危害等多種自然災害威脅的產業，而進行農業生產保險是分散生產風險的良好機制。因此，在主產區應進行三大糧食作物（水稻、玉米、小麥）生產保險的試點，探索建立農業生產保險機制。一是組建政策性保險公司，通過再保險機制，超額賠付部分由政府補貼，最大限度地分散農業風險，減少原保險經營者的風險分攤損失。第二是建立農業風險準備金，用於發生巨災時的大額賠付資金來源可從涉農的國家專項資金中調劑。對農業保險經營主體的盈餘，可在一定期間內減免所得稅，所減的稅收應轉入專項農業保險基金；並允許經營主體從稅前經營盈餘中扣除一定比例的資金作為保險準備金，以增加經營主體的資金實力。

6．加強政策法制管理，完善糧食補貼政策配套機制措施

完善的政策法制是保證糧食生產者利益得到有效補償的前提，糧食補貼政策需要相關配套機制的支持。一是要加強我國糧食補貼政策的法制化管理。要加強農業補貼法制建設，同時需要注意完善我國有關糧食支持的法律體系，在制定和完善法律法規時要特別注意政策的可操作性，做到支持項目化和量化。二是規範農業生產資料市場，完善糧食生產成本的控制機制。政府要採取有效措施規範和穩定生產資料市場，控制農業生產資料價格上漲，要加強對農業生產資料的價格監管，加強農業生產資料質量的監督檢查。三是完善農地流轉機制，促進糧食規模化生產經營。必須加快農村土地承包經營權的流轉、完善農地流轉機制，加強對農地流轉的指導和監管，規範農地流轉市場，鼓勵從事非農經營的農戶轉讓出土地，推進土地適度規模經營，提高糧食產業化水平。