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經濟觀察報 記者 田進 王彤月 發端於優先發展重工業的計劃經濟時代的戶籍制度，再次迎來令人期待的一次改革風向。
4月8日國家發改委發佈的《2019年新型城鎮化建設重點任務》（以下簡稱《任務》），為未來加大戶籍制度改革，以及解決農業轉移人口的民生問題，開啟了一扇新的窗。
對於沿革多年的戶籍制度改革來說，政策意圖的落地，繞不開中國新一輪社會保障制度的求索，這既關乎普通公眾“遷移權”的新呼喚，更關乎頂層配套措施的多重考驗，包括市場反應，包括統籌瓶頸，包括財政難題，還包括身處其中的小微企業員工、城市常住人口等等正面臨的焦慮和期待。
一些地方已經敏銳嗅到了即將到來的改革紅利的氣息，石家莊市人社局一名工作人員對經濟觀察報表示，現在石家莊市基本實現了零門檻落戶，市民只需憑居民身份證、戶口簿就可向石家莊市派出所申請戶口遷入市區、縣（市）城區和建制鎮。
石家莊市只是開始，更寬闊、更深遠的改革帷幕還在不停拉開。時至今日，歷史的車輪持續向前，一場關乎社會保障體系改革的大考已經不可避免地來臨。
市場考驗
當戶口已經不再是撬動人口從農村向城市流動的槓桿，什麼因素還能發揮作用？“最終取決於市場”，中國社科院人口與勞動經濟研究所研究院王廣州給出了自己的答案。他表示，城市想通過放開戶口來聚集和吸納人口，從而形成更具活力或更大的市場，可是如果城市創造就業能力很差，最終人才還是要離開。因此，更多還是需要著眼於城市的基礎設施建設和健全社會保障體系。
除了推行城鎮化對勞動力流動的影響，中國社會科學院經濟研究所副所長朱恆鵬也向經濟觀察報表達了自己的擔憂。
朱恆鵬表示，在城市常住人口中，有正式工作單位且已繳納社保的，對當地社會保障體系影響不大。但在常住人口中，很大一部分人群是靈活就業者或者小微企業員工，此前並沒有參加城鎮職工養老保險和城鎮職工醫療保險，他們落戶後，會對當地的社保財政補貼構成一定的壓力。
朱恆鵬介紹，當前城鎮居民醫保是主要由財政補貼的，且補貼的比重較高——財政補貼佔醫保交費的70%左右。財政補貼資金一部分由中央政府承擔，一部分由省、市縣政府承擔。不同地區承擔比例不一樣。上訴人群較大規模落戶後，這部分財政補貼負擔就落在地方政府上。
為此，此次任務指出，要深化“人地錢掛鉤”等配套政策。深化落實支持農業轉移人口市民化的財政政策，在安排中央和省級財政轉移支付時更多考慮農業轉移人口落戶數量，2019年繼續安排中央財政獎勵資金支持落戶較多地區。
不過，“單從城鎮化和社保制度的可持續性來講，此次出臺的文件是有著積極意義的”，中國社科院世界社保研究中心主任鄭秉文如是評價《2019年新型城鎮化建設重點任務》。
當前，中國城鎮職工基本養老保險採取現收現付制度，如果養老保險費率不變，勞動力越多，社保收入越多。在待遇水平替代率不變的情況下，就意味著養老保險可支付月數越多，養老保險制度可持續性越長。
在鄭秉文看來，取消落戶限制、放寬落戶條件等措施在一定程度上有利於促進本地區勞動力的爭奪大戰，勞動力就業作為社保制度可持續性的關鍵，此舉間接加強了社保制度的可持續性。“當然，推動城鎮化對社保制度可持續的有利影響還是很有限，因為推動城鎮化對勞動力的流動影響有限”，鄭秉文表示，同時他也從兩方面向記者舉證。
首先，當前勞動力的流動和增加，跟戶口基本脫節，戶口只在一些公共服務提供、市民待遇（如孩子上學、高考）上有一些障礙。從此方面來看，勞動力流動、空間的分佈與放開落戶關係不大。
其次，《任務》如果在2019年能夠比較圓滿地實現，那麼各個地區將會加入搶人大戰。一方面，對於特大城市來說，放開的特定人口占比很小，吸引的勞動力很有限，另一方面，對於三百萬以下人口城市，如果城市從改革開放以來已經經歷過充分發展，那麼當地的勞動力數量已經趨於穩定、充分。文件真正影響的是一些新興城市，其人口少且戶口具有吸引力，放開戶口實現人口的湧入對於城市的多方面發展作用非常大。
配套措施待推
在新型城鎮化影響著城市社會保障體系的同時，系列配套措施出臺與落實成為了民眾新的期待。
鄭秉文表示，為吸引人才落戶並在當地發展，當前最主要還是發展公共服務，公共服務如果沒有實現均等化的水平，即使城市放開落戶限制，如果沒有好的醫療、教育等社會基礎設施，也沒有人願意在此落戶。
以石家莊市為例，在2019年3月18日，石家莊市公安局便出臺了《關於全面放開我市城鎮落戶限制的實施意見》，提出在石家莊市全面放開城區、城鎮落戶。石家莊市人社局一名工作人員對經濟觀察報表示，現在石家莊市基本實現了零門檻落戶，市民只需憑居民身份證、戶口簿就可向石家莊市派出所申請戶口遷入市區、縣（市）城區和建制鎮。
在放開落戶讓人才進來的同時，石家莊此前亦出臺了系列吸引人才留下的舉措。
2018年4月，石家莊出臺一系列人才引進政策，提出租房買房有補貼，首套房不限購，且分別給予博士15萬元、碩士10萬元、學士5萬元的一次性購房補貼；對符合條件的普通高校畢業生創業提供一次性創業補助。
在北京大學國家發展研究院趙耀輝眼裡，發展新型城鎮化對於養老金的統籌層次提出了更高的要求。“發展新型城鎮化，不光促進了農村人口落戶城鎮，同時加大了人口跨市和跨省的流動，養老保險的地域分割特點便會就此產生很多麻煩。”趙耀輝表示。
趙耀輝向記者介紹，因為養老金未能實現全國統籌，當勞動力跨省流動時，其中便牽扯到養老保險轉移政策。
廣東省人社廳養老保險處處長楊健海向記者介紹了養老保險轉移政策，他表示，養老保險關係轉移是一項複雜政策。具體是：參保人在省際之間轉移時(也叫跨省轉移)，可以轉走在本人個人帳戶中的全部個人的歷年繳費的本金和利息(稱儲存額)，還有單位為你每月繳費中的12個百分點 (比如，深圳的單位繳費比例為13%，如果你的月工資是10000元，那麼單位就要按10000元的工資基數為你繳費，就是1300元，全年是15600元，其中12個百分點可以轉走，就是14400元)，另外，你的個人賬戶中本金是800x12=9600元，因此，你可以轉走24000元及個人賬戶中一年的利息，只留下單位繳費中的1個百分點即1200元。如果是繳費2年或更長一些，可以累加在一起轉走。
趙耀輝表示，該養老保險轉移對於人口流動很不利，因為這對於養老保險接納方是不太情願的，是虧的。所以雖然有大量的人口跨省流動，但是社保關係轉移的案例比例實際上非常小。儘快實現養老金社會統籌便可以避免此問題，也將利於社會公平，促進人才流動。
面對自己提出的新型城鎮化可能增加地方財政負擔，朱恆鵬給出了自己的解決辦法——提高兩個統籌層次。他表示，對於100萬人到300萬人的城市而言，一般是地級市，為應對新型城鎮化，在養老保險方面，要力爭做實省級統籌；醫保要做實地市級統籌，向省級統籌探索。提高統籌層次以後，在財政補貼的方面，省級政府可以承擔更大的責任。“就提高兩個統籌層次而言，地級市政府面臨的挑戰不是很大，此前也一直在推進過程中”。