祁連山生態的破壞，與地方政府將經濟發展置於生態保護之上的執政思路有關。要解決生態問題，就要改變原有的發展思路。
本文首發於總第815期《中國新聞週刊》
本刊記者/周群峰
經過長期過度開發和破壞後，被喻為“中國西部天然生態屏障”的祁連山，變得遍體鱗傷。
7月20日，多名甘肅官員因祁連山生態問題，“扎堆”上了被問責的名單。
這一天，中辦、國辦對外公佈《甘肅祁連山國家級自然保護區生態環境問題的通報》（下稱“通報”），直指祁連山存在違法違規開礦、水電設施違建、偷排偷放、整改不力等行為。
通報在點評當地官員時措辭嚴厲，比如“落實黨中央決策部署不堅決不徹底”，“在立法層面為破壞生態行為放水”，“不作為、亂作為，監管層層失守”，“不擔當、不碰硬，整改落實不力”等。
楊子興、李榮燦、羅笑虎等三名甘肅省時任（曾任）副省長，同時被點名問責。此外，15名相關責任單位的負責人被嚴肅問責，其中負有主要領導責任的省林業廳廳長石衛東、甘肅祁連山國家級自然保護區管理局局長李進軍、甘肅省國土資源廳廳長蒲志強、甘肅省國土資源廳原副廳長郭玉虎4人被撤職。
新華社稱，截至目前，已有上百人因祁連山生態破壞問題被問責。
今年年初，蘭州大學資源環境學院教授、博士生導師丁文廣，向甘肅省政府提交了《關於構建祁連山國家級自然保護區新型管理機制的建議》，得到了時任省長（現任省委書記）林鐸的批示和副省長李斌的回信。此建議也成為甘肅省正在制定的祁連山自然保護區工作方案的重要參考。
7月30日，丁文廣在接受《中國新聞週刊》採訪時直言，如果祁連山自然保護區繼續破壞下去，河西走廊的生命水將斷流，“一帶一路”的戰略通道將在甘肅受阻。
亂象由來已久
祁連山國家級自然保護區面積廣大。2014年，最新規劃調整後的自然保護區面積198.7萬公頃，加上劃定的66.6萬公頃外圍保護地帶，總面積265.3萬公頃，接近北京、天津兩市面積之和。在甘肅境內涉及張掖、武威、金昌3市8縣區及山丹馬場。祁連山東西長800公里。
祁連山已有近半個世紀的“破壞史”。
2017年1月，一篇《兩位生態學博導四問祁連山生態保護》的文章被廣泛轉載。該文作者為中科院西北生態環境資源研究院副院長馮起與甘肅省祁連山水源涵養林研究院院長劉賢德。
兩位生態專家在文中稱，祁連山的生態破壞開始於20世紀60年代末70年代初，初期以森林砍伐、盜伐為主，當年有“吃得苦中苦，為了兩萬五（每年要完成2.5萬立方米的森林採伐任務）”的說法；20世紀80年代以礦山開採為主；90年代後以小水電開發為主。
甘肅省相關政府部門提供的資料顯示，在20世紀90年代到本世紀初，祁連山保護區範圍內僅肅南縣就有532家大小礦山企業，在張掖境內的干支流上先後建成了46座水電站。
2017年2月12日至3月3日，由中共中央、國務院有關部門組成中央督察組就此開展專項督察。
通報稱，通過調查核實，甘肅祁連山國家級自然保護區生態環境破壞問題突出。一是違法違規開發礦產資源問題嚴重。保護區設置的144宗探礦權、採礦權中，有14宗是在2014年10月國務院明確保護區劃界後違法違規審批延續的，涉及保護區核心區3宗、緩衝區4宗。長期大規模的探礦、採礦活動，造成保護區局部植被破壞、水土流失、地表塌陷。
二是部分水電設施違法建設、違規運行。當地在祁連山區域黑河、石羊河、疏勒河等流域高強度開發水電項目，共建有水電站150餘座，其中42座位於保護區內，存在違規審批、未批先建、手續不全等問題。由於在設計、建設、運行中對生態流量考慮不足，導致下游河段出現減水甚至斷流現象，水生態系統遭到嚴重破壞。
三是周邊企業偷排偷放問題突出。部分企業環保投入嚴重不足，汙染治理設施缺乏，偷排偷放現象屢禁不止。巨龍鐵合金公司毗鄰保護區，大氣汙染物排放長期無法穩定達標，當地環保部門多次對其執法，但均未得到執行。石廟二級水電站將廢機油、汙泥等汙染物傾倒河道，造成河道水環境汙染。
四是生態環境突出問題整改不力。2015年9月，環境保護部會同國家林業局就保護區生態環境問題，對甘肅省林業廳、張掖市政府進行公開約談。甘肅省沒有引起足夠重視，約談整治方案瞞報、漏報31個探採礦項目，生態修復和整治工作進展緩慢，截至2016年底，仍有72處生產設施未按要求清理到位。
多位受訪者告訴《中國新聞週刊》，過度開發旅遊資源和超載放牧，也對祁連山的生態造成了破壞。
2013年，徐柏林等祁連山國家級自然保護區工作人員寫了一篇《生態旅遊對祁連山國家級自然保護區景區植被的影響》的論文，其中寫道：祁連山保護區生態旅遊景區各類旅遊設施佔地2萬多平方米，近3萬平方米的植被遭到破壞。
該文認為，旅遊對祁連山保護區植被的影響方式主要有兩類：遊客在景區有踐踏、刻劃、採摘和損傷等行為。此外，旅遊設施建設對植被也會造成影響，住宿、餐飲、娛樂設施的建設都要佔用景區土地，對植被造成大面積集中破壞。
2017年7月21日，據《甘肅日報》的報道，省旅發委通過調查摸底，發現祁連山保護區內共有旅遊項目25項，其中，武威市14項，張掖市（包括山丹軍馬場）11項。這些旅遊項目在祁連山保護區界址明晰和範圍調整過程中，陸續進入保護區，部分存在違規進入的問題，對祁連山生態環境造成了一定影響。
該報道稱，這25個旅遊項目已全部進行了整改，其中涉及核心區、緩衝區的5個項目全部完成整改、恢復生態；實驗區的20個項目，已整改完成9個。
超載放牧也對祁連山生態造成了破壞。上述兩位生態專家稱，祁連山經歷了近40年的大規模開發，加之氣候等大環境變化，歷史性破壞和現實威脅依然突出。
因為礦山開採、水電開發造成的破壞仍未完全恢復，急需進行平整、覆土、種草為主的生態修復，但草原過度放牧仍然比較普遍，僅張掖市在保護區內就有各類牲畜106萬羊單位，超載20.62萬羊單位，部分區域生態退化的威脅依然存在。
國家“千人計劃”特聘教授、蘭州大學資源環境學院原院長張廷軍告訴《中國新聞週刊》，從2011年開始，該學院就在3500米以上的祁連山區域做多年凍土（連續凍結兩年以上的土層或岩石）、積雪、生態及碳循環等方面的研究。張廷軍團隊試圖研究在沒有放牧等情況下，自然生態、植被對地表下土壤溫度及多年凍土的影響到底是什麼關係。
“但是至今，我們找不到一塊淨土進行科研。可以說，只要有草的地方，就存在放牧現象。甚至我們在科研區域內圍的欄，經常出現被破壞掉的情景。”張廷軍說。
違法違規開發礦產資源，在這次兩辦通報中點名的突出問題中，排在第一位。有多名礦企老闆向《中國新聞週刊》反映，甘肅國土廳存在違規發放“採礦證”問題。
甘肅賽拓礦業公司一位負責人稱，2000年該公司與他人聯合投資數百萬元在甘肅隴南市探測到礦源後，依照程序，向省國土廳提出申請辦理採礦許可證。由於有一家官方背景的企業介入，甘肅國土廳不予發放採礦證，還默許將該礦源低價轉與上述企業開發，賽拓礦業為此進行了長達十幾年的上訪和實名舉報。
為進一步瞭解甘肅國土部門近年來在祁連山礦產資源管理方面所做的工作，《中國新聞週刊》多次聯繫自2013年起分管建設用地、礦產開發的甘肅省國土廳副廳長。7月28日，這名副廳長在回覆《中國新聞週刊》的短信中，以其“已退下來”為由，婉拒採訪。
連鎖後果
匈奴語稱“天”為“祁連”，祁連山即 “天之山”。
位於甘青兩省交界處的祁連山，孕育、維繫了河西走廊的黑河、疏勒河、石羊河，是三大水系56條內陸河的主要水源涵養地和集水區，也是絲綢之路的關鍵區段。
張廷軍告訴《中國新聞週刊》，祁連山是海拔大約3500米以上的高寒地區，很大一部分屬於多年凍土。這個區域的植被，對凍土會起到保護作用，不至於讓多年凍土溫度升高及融化。
張廷軍說，高寒地區一般來講植被應該生長得更好、更旺盛，植被生長可以使大氣中的二氧化碳貯存到土壤中，減緩大氣中二氧化碳含量，進而減小其對氣候變暖的影響。“我們在美國阿拉斯加北部的工作，就證明了這一點”。
張廷軍說，在祁連山高寒地區，由於礦產開發及過度放牧，導致植被嚴重退化。這些植被嚴重退化甚至消失後，就會導致地表溫度及土壤溫度升高，進而會使多年凍土退化，活動層及多年凍土中含有的有機碳也會被分解成二氧化碳和甲烷釋放到大氣中，增加大氣的碳含量，進一步導致氣溫升高、全球變暖。
同時，多年凍土的退化，還會引發地表沉陷、熱融滑塌、融凍泥流等一系列現象，對區域生態系統、水資源以及民用和工程建築設施等都會造成破壞。
張廷軍稱，礦產開發對祁連山生態的破壞，除了造成凍土的退化外，開礦產生的灰塵還會降低雪和冰的反射率，反射率下降後，太陽輻射能量被雪層和冰川吸收，加速消融。另外，礦產資源的開發還會破壞生物多樣性，打破原有的生物鏈條。
“無序的人類開發活動，將使一些動物遠離該區域，沒有了天敵之後，食物鏈底層的生物將對草場構成嚴重威脅。”
張廷軍說，超載放牧對於草地的破壞更為直接，也更快。“如果減少或適當放牧，祁連山高寒地區的植被會恢復較快，在短短几年就可以見效。在祁連山的中海拔和下游領域，特別是乾旱地區，如果植被破壞了，幾十年都難以恢復。”
蘭州大學資源環境學院講師牟翠翠告訴《中國新聞週刊》，通過實地科研考察發現，近30年左右，由於祁連山多年凍土退化，祁連山多年凍土區出現了熱融滑塌現象，導致地表土壤碳氮含量損失高達10％~30％。
“這就意味著祁連山多年凍土滑塌區地表土壤養分減少，影響植被生長狀態，牧區受到破壞，生態可能進一步惡化。”
熱融滑塌是指由於斜坡厚層地下冰融化，土體在重力作用下，沿地下冰頂面發生的向上牽引或向下坍塌沉陷式的位移過程。
2015年10月，《西部商報》曾援引甘肅永昌縣西大河水庫水文管理所辦公室主任謝玉喜的觀點稱，祁連山蘊含著河西走廊80％的水量，僅全球變暖的因素，就可以導致祁連山大多數的小型冰川在2050年前消融殆盡。
謝玉喜說，人類活動將加速凍土退化，屆時，河西走廊及下游地區的500多萬人口將失去水源補給。
地方“放水”
中央對祁連山生態問題的重視由來已久。近年來，相關部委也多次公開約談甘肅相關單位負責人，但問題並沒有得到解決。
2015年，環保部通過衛星遙感監測對祁連山進行檢查，影像資料顯示，在祁連山國家級自然保護區內，違法違規開發礦產資源等活動頻繁。
環境保護部自然生態保護司保護區處處長房志曾對央視說：“2015年，我們對100個國家級自然保護區用相對高新的衛星進行了專項遙感，發現了12個問題比較嚴重的保護區，公開約談其中6家，其中甘肅祁連山國家級自然保護區就是第一家我們約談的。”
中辦和國辦的通報稱，2015年9月，環境保護部會同國家林業局，就保護區生態問題對甘肅省林業廳、張掖市政府進行公開約談，甘肅省沒有引起足夠重視，約談整治方案瞞報、漏報31個探採礦項目，生態修復和整治工作進展緩慢。
截至2016年底，仍有72處生產設施未按要求清理到位。約談過後，甘肅省政府著手開始整改，雖然做了一些工作，但情況並沒有明顯改善，約談時提到的問題，很多沒有落實，有些違規的項目依然在運行。
通報稱，甘肅省委和省政府沒有站在政治和全局的高度，深刻認識祁連山生態環境保護的極端重要性，在工作中沒有做到真抓真管、一抓到底。
2016年5月，甘肅省曾經組織對祁連山生態環境問題整治情況開展督察，但未查處典型違法違規項目，形成督察報告後就不了了之。
通報還稱，甘肅有關省直部門和市縣在貫徹落實黨中央決策部署上作選擇、搞變通、打折扣，省安全監管局在省政府明確將位於保護區的馬營溝煤礦下泉溝礦井列入關閉退出名單的情況下，仍然批覆核定生產能力並同意復工。張掖市委認為祁連山生態環境保護整改落實工作不屬於市委常委會研究的重大問題，市委常委會沒有進行專題研究部署，並在明知有的項目位於保護區、違反保護區管理要求的情況下，仍多次要求有關縣加快辦理項目手續。
尤其引人注意的是，通報點名批評甘肅在立法層面為破壞生態行為“放水”。
通報稱，《甘肅祁連山國家級自然保護區管理條例》歷經三次修正，部分規定始終與《中華人民共和國自然保護區條例》不一致，將國家規定“禁止在自然保護區內進行砍伐、放牧、狩獵、捕撈、採藥、開墾、燒荒、開礦、採石、挖沙”等10類活動，縮減為“禁止進行狩獵、墾荒、燒荒”等3類活動。
中央環保督察組甘肅組成員馬國林指出：“3種（活動）恰恰是這幾年很少發生的行為，而放水的7種行為恰恰是這幾年多的，比如開礦這些行為，以法規的形式予以保留。”
針對這種現象，蘭州大學資源環境學院教授丁文廣告訴《中國新聞週刊》，中國長期以來只重視環境政策的制定，而忽視了環境政策的其他必要環節，包括環境政策的執行、環境政策的評估、環境政策監控問責及公眾參與等。
“下位法違反上位法，說明環境政策在執行過程中缺乏獨立的第三方評估、缺乏監控和問責，導致政策執行出現偏差，進而達不到政策目標。這也從另一個層面反映了‘體制和機制’在環境政策執行過程中至關重要。”丁文廣說。
不僅如此，通報還指2013年5月修訂的《甘肅省礦產資源勘查開採審批管理辦法》，違法允許在國家級自然保護區實驗區進行礦產開採。《甘肅省煤炭行業化解過剩產能實現脫困發展實施方案》違規將保護區內11處煤礦予以保留。
此外，張掖市在設定全市黨政領導幹部績效考核時，把2015年和2016年環境資源類指標分值分別設為9分和8分，低於2013年和2014年11分的水平。
7月20日，甘肅省國土資源廳時任副廳長（現任廳長）王忠民對央視說：“我們自己違反了國家的規定，在實驗區、緩衝區設置了探礦、採礦，甚至在核心區也設置了探礦和採礦權。最為關鍵的問題是我們把國家的禁止改為了限制。”
2016年11月30日至12月30日，中央第七環保督察組對甘肅省開展了督察，發現祁連山生態破壞問題依然嚴重。
“一個問題，就是保護區裡面違規開發礦產資源的活動；第二個問題，是部分水電設施的違規建設和違規運行，對生態造成的破壞問題；第三個問題，就是祁連山保護區的周邊企業，還有一些偷排、偷放汙染物，違規運行、違法運行的問題。”中央環保督察組甘肅組成員馬國林說。
中辦和國辦的通報稱，雖然有體制、機制、政策等方面的原因，但根子上還是甘肅省及有關市縣思想認識有偏差，不作為、不擔當、不碰硬。對黨中央決策部署沒有真正抓好落實。
通報指出，甘肅省國土資源廳在2014年10月國務院批覆甘肅祁連山國家級自然保護區劃界後，仍違法違規延續、變更或審批14宗礦權，性質惡劣。
省發改委在項目核准和驗收工作中，以國土、環保、林業等部門前置審批作為“擋箭牌”，違法違規核准、驗收保護區內非法建設項目。
省環境保護廳不僅沒有加強對有關部門工作的指導、監督，反而在保護區劃界確定後，仍違法違規審批或驗收項目。
省政府法制辦等部門在修正《甘肅祁連山國家級自然保護區管理條例》過程中，明知相關規定不符合中央要求和國家法律，但沒有從嚴把關，致使該條例一路綠燈予以通過。
從2013年至2016年，甘肅省對祁連山生態環境保護不作為、亂作為問題基本沒有問過責。承擔整改任務較重的林業、國土、環保、水利等部門，雖然開了會議、發了文件，但抓落實不夠。
通報指出，甘肅省林業廳及甘肅祁連山國家級自然保護區管理局不僅對保護區內大量違法違規建設項目監督不力，對大量生態破壞行為查處不力，反而違規許可多個建設項目。
張掖市在約談整改中避重就輕，有31個生態破壞項目沒有納入排查整治範圍；52個違法違規探礦項目中，有31個採取簡單凍結辦法，沒有制定有效退出機制和保障措施等。
通報對多名相關單位和責任人點名問責。引人注意的是有楊子興、李榮燦、羅笑虎三名省部級官員赫然在列。
保生態與求生計
祁連山國家級自然保護區總面積為198.72萬公頃，其中張掖段151.91萬公頃，佔保護區總面積的76.4％，是祁連山生態環境保護與修復治理的主戰場。
張掖市曾因祁連山生態問題頻頻成為輿論焦點。
2017年4月，時任市委書記毛生武在接受中新社記者專訪時自嘲“被打得鼻青臉腫，搞得灰頭土臉，現在都還沒從‘陰影裡’走出來”。他說，“祁連山保護區遭長期開發和破壞，主要是人為造成的。”
甘肅省人民政府副祕書長王向晨說：“我們甘肅省是一個欠發達的省份，經濟增長對礦產、水電等資源的開發依賴程度比較高。生態環境保護，有向經濟發展讓路的傾向。”
甘肅省一位廳級官員告訴《中國新聞週刊》，在祁連山保護區，靠山吃山的傳統對生態的破壞性顯而易見。牧民對草原的依賴性過強，為了經濟，存在“掠奪性放牧”現象。
2015年，張掖市肅南縣環境保護和林業局副局長彭吉廷接受《西部商報》採訪時說，肅南縣礦產資源開發收入，一度達到全縣財政收入的80％以上。受到生態保護的制約，開發體量在近兩年明顯減小，但2014年依舊佔據該縣小口徑財政收入的半壁江山。
上述報道還稱，在上世紀90年代，肅南縣的礦產企業多達300家以上，清理整合之後剩下60多家，其中一半以上在緩衝區，其餘在實驗區和新劃定的外圍地帶。然而，按照《甘肅祁連山國家級自然保護區管理條例》，無論是實驗區和緩衝區，都不允許礦產開發。
多位知情者向《中國新聞週刊》反映，除了對開發礦產的依賴，超載放牧也是當地居民“求生計”的重要手段。祁連山一些單位因為具有“國字號背景”等，地方上對其沒有管理權限。其中，山丹軍馬場就是一個例子。
山丹軍馬場位於河西走廊中部、祁連山冷龍嶺北麓的大馬營草原，地跨甘青兩省，總面積329 .54萬畝，是目前世界上最大的軍馬場。
2013年7月，山丹軍馬場作為中國農業發展集團二級企業，由集團直接管理。
上述知情者稱，有“國字號”背景的山丹軍馬場，職工以從事農牧業生產為主，很多職工退休前，草場被分給個人，為提高經濟收入，超載放牧的情況比較普遍。
山丹軍馬場退休幹部李洪福曾跟媒體介紹，過去馬場歸屬部隊時，對放牧有明確要求，1000畝草場內養140只至150只羊或者60頭至70頭牛，而如今1000畝的草場，往往就有300只至400只羊或者150頭至160頭牛。“掠奪式的放牧”讓草場生態遭受重創。
資料顯示，祁連山國家級自然保護區內有35個鄉鎮共14.2萬人，其核心區內目前還生活著大量的農牧民。
《經濟參考報》曾報道稱，世代生活在此的牧民，由於國家草原獎補政策傾向於草地毀壞嚴重的地塊，所以過度放牧地區反倒成為政策資金重點扶持的對象。
“在部分地方，只要每平方米有4棵草就能認定為草場，享受草原獎補政策，這無疑讓保護草原的牧民感覺不公平。”蘭州大學資源環境學院人文地理所教授陳興鵬說。
而在生計的名義下長期超載放牧，讓草原生態遭遇了重大破壞。
甘肅省肅南裕固族自治縣的全國人大代表常海霞，在祁連山中的康樂草原長大。在她的記憶中，“兒時記憶中灌木和草叢能湮沒一頭犛牛，如今已經看不到了”。
“我們裕固族已經在祁連山裡生活了上千年。要生活好點就得多養牛羊，可是養多了就會破壞草場，這是一個要破解的難題。” 常海霞說。
為了發展當地經濟，國家對牧民實行草原承包到戶、草原補獎政策，在帶動牧民收入的同時，卻從一個側面加速了草原退化。
7月21日的央視《新聞1+1》稱，從上世紀80年代實行草原承包到戶，牛羊養的越來越多，導致牲畜超載，草原退化嚴重。在常海霞生活的甘肅省張掖市境內，去年這裡的草原超載率約為24％。
從2011年開始，國家實行牧民草原補獎政策，進行禁牧減畜，對禁牧實行補助，對草畜平衡給予獎勵。
上述報道稱，目前，張掖有3200萬畝草原實行禁牧和草畜平衡，向牧民發放補助2.1億多元，第二輪發放標準還要提高。在首輪禁牧的5年後，牧草平均長高了約4指，平均覆蓋度約提高了7％。
但協調生態保護和百姓生活之間的矛盾，並不容易。甘肅紀實作家張弓告訴《中國新聞週刊》，前不久他在內蒙古採風時，奈曼旗一村書記用“種一坡、收一車、打一籮、煮一鍋”這個順口溜，來反映牧民變成農民後的不適應。
“因為自然原因，也因為他們不會種植農作物等原因，他們種了一個山坡的農作物，最終卻只化為一鍋食物。”
張廷軍也告訴《中國新聞週刊》，國家在青藏高原地區，曾通過為牧民蓋房子等扶持政策，試圖讓他們搬出牧區，種植糧食。但是，對有數千年放牧習慣的牧民而言，他們一方面認為放牧經濟效益更大，同時也不擅長種植農作物。“現在祁連山也面臨這樣的問題。”
整改
7月21日，甘肅省委書記林鐸主持召開了專門的會議，部署祁連山自然保護區的整改工作。甘肅省明確，2017年，全面停止祁連山保護區核心區、緩衝區內所有探採礦、水電建設、旅遊資源開發等生產和經營活動；2018年底前，所有探採礦活動全面清理退出；2020年前，全面消除自然保護區內礦山地質環境問題。
甘肅省還對祁連山區域範圍內159座水電建設項目進行全面排查。對在祁連山核心區和緩衝區內違法開展的水電開發等活動，立即予以關閉關停，限期拆除，並實施生態恢復。將中央和省級財政下達的山水林田湖建設、天然林保護等項目即有專項投資和轉移支付資金，優先向祁連山自然保護區傾斜。
《甘肅省祁連山國家級自然保護區管理條例（修訂草案）》，已於日前正式提請甘肅省十二屆人大常委會第三十四次會議審議。
甘肅省林業廳廳長宋尚有介紹，該《條例（修訂草案）》嚴格按照上位法規定的內容，增加了禁止開礦、採石、挖沙等規定，使規定的禁止性活動與上位法的規定完全一致。
丁文廣稱，甘肅是一個自然保護區豐富的省份，只要省委省政府做好頂層設計，動員社會各界參與，以祁連山國家級自然保護區為切入點，一定能夠創造出自然保護的“甘肅模式”，成為全國乃至全球自然保護區借鑑的成功模式。