雖然歐盟強調在對華問題上要保持整體性，這一口號在實際層面上並不具備操作可能。

中歐班列實現中國與歐洲互聯互通。圖/視覺中國

《財經》記者 王曉楓 實習生 張文驍 | 文 郝洲 | 編輯

歷時四天的歐洲議會選舉在5月26日落下帷幕，此次選舉投票率創20年來新高，超過50％的高投票率折射出歐洲人對於這個原本並不被關注的選舉寄予非比尋常的意義。

投票結果顯示，在法國等多個國家，右翼民粹、綠黨和自由派等反建制政黨在歐洲議會中異軍突起，這讓歐盟在制定內政、外交政策時將面臨更多分歧與不確定性。

此次選舉被認為是歐盟議會過去40年來最具重要意義的選舉。在此之前歐洲議會一直由中右的歐洲人民黨和中左的歐洲社會黨兩大主流政黨主宰，這一格局如今被打破，主流政黨失去聯合多數席位。儘管非主流政黨尚未獲得議會多數，但卻足以打亂歐盟議會的政治平衡。

正如民粹主義政客、意大利副總理兼內政部長馬特奧·薩爾維尼（Matteo Salvini）所言，這種發生在政治空氣中的變化將“改變歐洲的一切”。

“雖然歐洲議會選舉對於歐洲政治格局並不具有決定性影響，但其所帶來的風向標效應不可小覷，會對成員國的內政外交政策，特別是選舉，帶來影響。”中國社科院歐洲研究所副所長田德文對《財經》記者表示。

中國定位的轉變

作為中國重要的戰略合作伙伴，歐洲議會選舉帶來的政治力量洗牌對未來中歐關係重要性不言而喻。過去20多年間，歐盟對華政策經歷多次關鍵性轉變。1995年，歐盟首次發佈對華政策整體性文件，將中國定義為“積極接觸對象”。2016年，這種認知轉變為“合作與競爭中帶有防範”。2019年3月，歐盟委員會發布的《歐盟-中國：戰略展望》重新詮釋歐盟對華政策，強調戰略性合作的同時，提出中歐之間“機遇與挑戰的平衡已發生偏移”，將中國列為“系統性競爭對手”和“經濟競爭對手”。

這一凸顯競爭的表述非比尋常，值此微妙時刻，反全球化和自由貿易的民粹等反建制政黨影響力的擴大是否會為中歐關係帶來更多競爭？

田德文認為，影響是兩方面的。一方面，中國在歐洲被民粹主義勢力貼上“經濟全球化受益者”的標籤，民眾因此對中國產生誤解和情緒性判斷。另一方面，民粹政黨可能會有利於中國，這些政黨上臺後會急於兌現競選承諾，在經濟上做出成績，取悅選民，這為中歐關係發展帶來推動力。例如，意大利與中國簽署協定支持“一帶一路”倡議就是民粹主義執政黨之一“五星運動黨”推動的。

近年來，中國通過經貿合作與投資在歐盟成員國中間不斷擴大朋友圈，然而在這個過程中，歐盟對中國的認知也在逐漸發生轉變，意大利與中國簽署“一帶一路”合作協議引發的爭議就是這種轉變的縮影，即一方面享受中國崛起帶來的經濟紅利，另一方面則擔憂中國崛起帶來的影響力的擴大。

對於歐盟方面這種矛盾心態，英國著名智庫皇家國際事務研究所亞洲項目高級顧問研究員夏添恩（Tim Summers）對《財經》記者解釋說，歐洲內部就對華政策存在很多分歧與爭論。因此，當某個國家政府經過選舉更迭後進行對華政策調整，這在最近幾年很常見。近年來，這些爭論有所增加源於多方面原因，他們感覺中國經濟沒有按照他們所希望的方式進行改革，擔心中國日益增長的經濟影響力和政治經濟體系對歐洲企業帶來艱難挑戰。另外，對中國政治制度的懷疑在歐洲仍然普遍存在。

共同行動的悖論

過去30年間，中國經濟力量逐步超過歐盟所有核心國家，成為與歐盟對等的世界第二大經濟體。中歐經貿關係不斷加強，歐洲成為中國的重要戰略合作伙伴，連續15年穩居中國最大貿易伙伴，中歐雙邊貿易額平均每天超過10億歐元。根據中國海關數據，今年前四個月，中歐貿易總值1.5萬億元，增長11.8％，佔中國外貿總值的15.7％。

在投資方面，中國商務部數據顯示，截至今年2月，中國累計對歐盟直接投資952億美元。墨卡託中國研究中心和榮鼎公司的聯合研究報告指出，這些投資遍佈歐洲國家，乃至像愛沙尼亞和立陶宛這樣的小國也沒有遺漏。在歐洲，英國是中國最大的投資目的地，從2000年至2018年，共計469億歐元；德、法緊隨其後，分別為222億歐元和143億歐元。中國投資涉及領域非常廣泛，從基礎設施到電子通訊，再到金融、能源、製造業等等，基礎設施佔據重要比例，僅2017年就高達139億歐元。

這些中國投資在歐洲經濟發展中發揮日益重大作用，2008年金融危機後，希臘和葡萄牙等南歐國家遭受重創普遍陷入債務危機，中國恰在那時開始大舉投資歐洲國家，中國先是在葡萄牙收購併購電網運營企業、銀行和國債等，同年在希臘則投資比雷埃夫斯港，經過五年建設獲得成功，受到希臘方面認可。之後，中歐班列又相繼開通，海運與鐵路將中國與西歐、南歐，甚至英國直接互聯互通。《財經》記者三年前曾在波蘭到訪中歐班列，當地官員表示，在歐亞鐵路貨運剛開通時，一些人抱怨中國廉價產品將藉此傾銷到歐洲，但後來歐洲趕了上來，歐洲向亞洲的銷售在增加。

在北歐，中國投資也在帶動當地經濟發展，芬蘭計劃打造連接中國與歐洲的“北極走廊”，意在建成亞洲和歐洲之間最短、最直接貨運路線，這是歐盟迄今為止最大的基礎設施建設項目。芬蘭到愛沙尼亞的海底隧道是這一線路重要環節，但所需資金規模讓規劃者倍感困難，中國公司適時與芬蘭方面簽署隧道建設融資150億歐元的諒解備忘錄。對於中國投資，愛沙尼亞資深媒體人豪格·羅尼瑪（Holger Roonemaa）對《財經》記者表示，當地人對中國投資確實有些擔憂，因為愛沙尼亞從未有過如此鉅額投資項目，但不可否認的是，如果隧道建成，芬蘭灣沿岸國家將成為波羅的海乃至全歐洲的經濟新增長點。

中國投資帶來的成果讓25個歐洲國家（17個歐盟成員國，4個候選成員國）陸續與中國簽署支持“一帶一路”倡議協議，正如瑞士聯邦主席毛雷爾在解釋為何加入“一帶一路”時所說，“我們的行為是根據自己的判斷進行的，我們認為對就做。”不僅是“一帶一路”，2012年成立的“中國—中東歐16+1合作機制”也蓬勃發展，並在今年迎來擴容，希臘正式加入將“16+1”升級為“17+1”。

然而，中國在歐洲的朋友圈不斷擴大的同時，對中國日益增長的經濟實力的懷疑與擔憂卻並未因此消弭，法德等歐盟大國甚至擔心中國利用歐盟的中東歐成員影響歐盟的政治與戰略。“中國在歐洲實行17+1，對於德法等歐盟大國來說很難接受，在他們看來這導致其在歐盟影響力下降且影響歐盟內部一致性，這是他們不滿的根源。中國與歐洲國家談判‘一帶一路’協議主要是在雙邊層面上，這讓歐盟很尷尬，但又無法阻止成員國與中國簽署協議，如果成員國與中國分別談判會制約歐盟要價權，歐盟不希望看到這種局面出現。”田德文說。

今年4月，德國聯邦經濟部長阿爾特邁爾來華參加“一帶一路”國際合作高峰論壇時就表達了這種情緒——歐盟不想讓任何成員國單獨簽署任何雙邊備忘錄，而要以集體形式與中國簽約。雖然德國駐華大使葛策認為媒體對阿爾特邁爾言論存在報道偏差，但他在回答《財經》記者提問時也強調，在所有經貿領域，歐盟都會作為一個整體和中方商談。歐盟也有自己的互聯互通戰略，可以考慮與中方的“一帶一路”倡議對接。“一帶一路”倡議是為了沿線國家經濟發展與社會穩定，這非常重要。德國在考慮如何共同履行這些共同目標，在這方面的合作我們有自己的條件和標準，包括環保標準和可持續融資等。

雖然歐盟強調在對華問題上要保持整體性，然而這一口號在實際層面上並不具備操作可能。歐盟作為“超國家”實體和“國家間”組織的雙重特性使其在很多問題上達成共識較為遲緩，且從決策到行動緩慢而低效，這造成其推行的很多政策不僅難獲認同，還造成各成員國之間“東西矛盾”和“南北對立”，歐盟各國在難民和債務議題上的分歧就是很好的例證。

“鑑於政策分歧，歐洲內部很難實現團結性，這需要妥協，但一些成員國不願意妥協。”夏添恩坦言。

田德文也認為，對中國來說，與歐盟總體談判“一帶一路”合作協議從操作層面來說沒有可行性，歐盟決策效率非常低，且很多國家已經和中國簽署協議，歐盟也不知該如何處理這種局面。

美國槓桿

除了內部分歧，歐洲在對華問題上還要應對來自外部的挑戰，那就是特朗普上臺後為美歐關係以及中歐美三邊關係帶來的不確定性。首先，特朗普視歐盟為搭便車者，通過施加關稅逼迫歐盟在美歐貿易談判上讓步；其次，特朗普警告歐洲盟友在建設5G網絡時遠離華為產品和技術，此外還要抵制“一帶一路”倡議，這讓歐洲國家面臨兩難境地。

面臨特朗普施壓被迫調整對華政策的同時，歐盟也在試圖利用中美歐三角關係聯動效應從中獲益，增加自己在對華關係中的要價權。著名政治風險諮詢公司歐亞集團（Eurasia Group）附屬機構Gzero研究顯示，若中美髮生貿易戰，歐盟會是短期內贏家之一，可能借助貿易戰分流的貿易額獲益710億美元。

“美國這一外因是中歐關係中最複雜的一個環節，在對華利益訴求和政策議題上，歐美並無實質性差別。區別在於美國奉行單邊主義，歐洲則採取相對溫和且務實手段。歐洲一直對中國保持兩面態度，雖然美歐在特朗普上臺後出現一定分歧，紐帶有所鬆動，但歐洲仍試圖藉助中美貿易摩擦與中國進行博弈，在美國對中國實施強大壓力的情況下，歐盟希望在中歐關係中獲取更多好處。”田德文表示。

然而在中美之間找到舒適的平衡點並非易事。鑑於特朗普對歐洲步步緊逼，特別是在今年4月對價值110億美元歐盟產品施加關稅，歐盟試圖利用中美歐三角關係進行博弈的空間並不大。夏添恩解釋說，歐洲不會在這個三角關係中扮演多大角色，即便它應該如此。作為一個與中國和美國均有重要貿易關係的大經濟體，歐盟應該更積極遊說中美以便在與兩者談判中獲得符合自己的利益。但在許多貿易問題上，美國對歐洲也有所敵視，並沒有非常重視歐洲的利益。

特朗普不肯妥協的單邊主義態度讓中國和歐盟之間有了攜手的可能性，中歐可能會因為美國的共同壓力而在一些問題上達成共識。在國際戰略研究所前所長弗朗索瓦·埃斯堡（Fran鏾is Heisbourg）看來，“中國用蜂蜜，美國卻用醋，美國正在把歐洲推到中國一邊。”不同於特朗普的單邊主義，歐洲人傾向於出臺升級版的多邊主義規則，即 “WTO+”框架。與之形成鮮明對比的是，特朗普政府優先考慮雙邊協定。其次，在氣候變化和伊朗核協議問題上，中歐之間也更有共同語言。鑑於中歐在自由貿易、全球化和多邊主義等問題上的共同立場，再加上歐盟在同中國打交道時更青睞對話與合作，這讓中歐更容易實現突破達成一致，今年4月發表的中歐聯合聲明就是一個這樣的突破。

中歐峰會期間，經過10天50多個小時精心談判，北京與布魯塞爾在最後時刻達成協議，簽訂七頁聯合聲明，雙方一致同意打造公平競爭的營商環境，歐洲理事會主席圖斯克盛讚中歐簽署聯合聲明是一個突破，這是中國首次同意就關鍵的世貿組織改革同歐盟進行合作 。“談判很困難，但最終取得了豐碩的成果。”圖斯克說，“我們設法達成了一項聯合聲明”，該聲明為“基於互惠的夥伴關係確定了方向”。

對歐盟來說，與中國舉行具有建設性的峰會，就改革世貿組織進行合作以及反對單邊主義發表明確聲明，是對美國很好的制約。不僅是歐盟，田德文指出，中國也要在反對貿易單邊主義和貿易霸凌問題上做出姿態，即上述方式不可能實現的共識會通過平等協商方式獲得，歐盟因此獲益，而美國不能。

中美歐三邊關係的聯動性讓中歐在貿易或投資議題上的任何進展都會給美國帶來壓力。目前，中歐已同意嘗試2020年達成高水平投資協定。中歐投資協定的談判始於2014年，內容包括准入前國民待遇、負面清單管理、國有企業競爭中立、高端服務業開放等，中歐雙方已交換清單出價，並就不少投資自由化和投資保護方面的重要條款達成一致，但仍面臨市場準入等硬骨頭。若明年能達成協定，將使歐盟投資者更容易收購中國企業股份，歐盟方面認為該協定將是改善中國市場準入的主要途徑。

對於投資協定談判前景，夏添恩認為，中國實施的經濟改革能否應對歐洲關切是關鍵，否則將很難實現突破。但田德文則認為，投資貿易協定關乎國家利益，中國不會無原則讓步，談判要彼此都有改變，而不是中國單方面迎合歐洲，雙方要同時進行調整適應貿易新局面。中國積極迴應歐洲的同時，也需要歐洲方面迴應中方訴求。歐盟應該在5G市場開放性和投資市場對等開放性領域有所讓步。雖然前景樂觀，但田德文也提醒，歐洲的任何讓步都可能會遭到來自美國的壓力，美國不希望中歐之間有實質性進展。另外，歐洲人在談判中也是難啃的骨頭，再加上歐洲國家在對華問題上沒有共識，各有各的利益訴求，會對集體行動帶來掣肘，這些問題都不容忽視。

（本文首刊於2019年6月3日出版的《財經》雜誌）