土地管理涉及的法律、法規、政策較多，同一個問題的相關規定往往散見於不同的法規和政策文件中。現在，田園綜合體、特色小鎮、在我國已然成為萬億元級別的產業新風口，伴隨的風險也不小。其中一項很大的風險是落地。無論是哪種類型的小鎮，都不可能飄在空中，最終得落到土地上。

按照現行政策，有10種用地解決方案可供特色小鎮、田園綜合體使用。

方案一

使用存量國有建設用地

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批准使用：市政道路、公園、綠地、廣場等屬於公共用地，辦理批准使用手續，即批准用於建設市政道路等，可以發建設用地批准書，但不用發劃撥決定書或出讓合同等。這些用地在土地登記時也是隻登記不發證。需要注意區分建設單位、管理單位與土地使用權人的不同。

國有土地劃撥，即行政方式。

國有土地使用權出讓。

國有土地租賃。

國有土地使用權作價出資或入股。

除批准使用和劃撥外，其他三種方式屬於有償使用。其中，出讓和國有土地租賃的具體配置方式包括協議、招標、拍賣和掛牌四種，作價出資或入股因有明確的使用者，只能通過協議方式配置。

方案二

圈內農用地辦理轉用、徵收手續後依法提供給具體項目

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土地利用總體規劃所確定的城市村鎮建設用地，被稱為“圈內用地”。為實施規劃，需要佔用圈內用地，涉及農用地的，應當辦理農用地轉用審批手續；涉及集體所有土地的，應當辦理土地徵收審批手續。在已批准的農用地轉用範圍內，具體建設項目用地由市、縣人民政府批准，由市、縣國土資源部門依法供應。

方案三

圈外單獨選址建設項目用地

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能源、交通、水利、礦山、軍事設施等建設項目確需使用土地利用總體規劃確定的城鎮村莊建設用地範圍外土地的，經批准可以在圈外單獨選址建設。涉及農用地的，應當辦理農用地轉用審批手續；涉及集體所有土地的，應當辦理土地徵收審批手續；土地供應方案在辦理農用地轉用和土地徵收時一併批准。

方案四

使用國有農用地

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建設需要使用國有農用地的，應當在辦理農用地轉用審批手續轉為國有建設用地後，依法辦理供應手續，不用辦理徵收手續。

方案五

直接使用集體建設用地

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有六種情形可使用集體建設用地：

鄉鎮村公益事業、公共設施用地。

村民住宅。

集體經濟組織興辦企業或者與其他單位、個人以土地使用權入股、聯營等形式共同舉辦企業的。

以集體經濟組織為主體開發建設公租房、鄉村休閒旅遊養老等產業，或者以集體建設用地使用權作價出資入股、聯營與其他企業合作開發此類產業的。

在33個農村“三塊地”改革試點，集體建設用地使用權可以出讓、租賃、作價出資或入股，用於商品住宅以外的經營性項目。

返鄉下鄉創業人員，可依託自有和閒置農房院落髮展農家樂；也可通過租賃農房或與擁有合法宅基地、農房的當地農戶合作改建自住房。

方案六

使用國有未利用地

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建設項目可以使用土地利用總體規劃確定的國有未利用地，不需修改規劃，也不用辦理轉用和徵收手續，直接批准用地。

方案七

使用集體未利用地

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可以參照方案五，直接作為集體建設用地使用。而國家建設項目使用集體未利用地的，應當辦理土地徵收審批手續後依法供地；不需要辦理農用地轉用手續，不需要用地計劃指標，不繳納新增費和耕地開墾費。

方案八

使用設施農用地

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設施農用地是指設施農業項目區域內直接用於經營性養殖的畜禽舍、工廠化作物栽培或水產養殖的生產設施用地、附屬設施用地和配套設施用地，農村宅基地以外的晾晒場等農業設施用地。

設施農業項目不同於一般的建設項目，其用地也不同於一般建設項目用地，符合要求的設施農用地不屬於建設用地，按農用地進行管理，不需辦理農用地轉用審批手續，不作為新增建設用地管理。附屬設施和配套設施用地有一定比例限制。

設施農用地不包括以下用地：

經營性糧食存儲、加工和農機農資存放、維修場所；

以農業為依託的休閒觀光度假場所、各類莊園、酒莊、農家樂；

以及各類農業園區中涉及建設永久性餐飲、住宿、會議、大型停車場、工廠化農產品加工、展銷等用地。

方案九

結合土地整治、村莊整治安排用地

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土地整治是對項目區內田、水、路、林、村等的綜合整治和統一安排，必然涉及到項目區內各業用地的重新佈局、安排和產權調整。土地整治規劃方案中包含了整治後的土地產權調整和各類項目用地調整（地類調整和供地安排）。

土地整治實施規劃經批准後，應當依據經批准的實施規劃，相應調整項目區內各類用地產權和地類，直接為項目區內原用地單位整治後的用地辦理相應用地手續，不再辦理農用地轉用審批手續，也不佔用土地利用年度計劃指標。安排原用地者用地後的剩餘部分，應當依法辦理供地手續。

方案十

使用增減掛鉤項目建新區用地的，視同建設用地

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農業項目使用國有農用地，有承包經營、承包經營權流轉、由農場職工按要求耕種等方式；

農業項目使用集體農用地，有承包經營、承包經營權流轉、四荒地（荒山、荒溝、荒丘、荒灘）拍賣、由原農戶按要求種植等方式；

使用四荒地等未利用地的，有承包經營、四荒地拍賣、流轉等方式，使用年限最長50年，使用方向包括開荒造林、治沙改土以及休閒農業、設施農業等，用於非農業建設需要審批；

農村三項建設使用圈內農用地的，應當先行辦理農用地轉用手續，轉為集體建設用地後，再由縣市人民政府批准使用；

符合條件的農村道路用地和農田水利設施用地屬於農用地，不屬於建設用地，不辦理農用地轉用手續，不佔建設用地指標；

地質災害治理工程用地，按照地質災害治理項目辦理項目審批手續，不辦理徵收、轉用手續，不佔用指標，但應當足額安置補償。

此外，還可以通過市場解決項目用地：

以轉讓方式取得土地使用權；

以股權轉讓方式取得目標公司控制權，進而實現開發利用目標土地的目的；

以合作開發方式開發利用目標土地；

原有建設用地地依法改變用途等土地使用條件後,用作發展項目用地；

原有建設用地辦理出讓、租賃等有償用地手續後，用作發展項目用地。

增值內容延伸閱讀：

農村集體用地如何開發？

著鄉村振興戰略的出臺，農村農業開發走到了市場的聚光燈下，各路社會資本紛紛以“城市包圍農村”之勢進場。一般農田除了農業生產還可以做旅遊開發？森林裡可以建設大型建築物？開發低丘緩坡不會影響生態？農村建設用地可以同等入市？

首先必須要知道，農村土地屬於集體用地，分為集體農用地、集體建設用地、未利用地三大類，關於農村集體用地開發的門道，本文將為大家解讀三類六種用地的利用開發方式。

1/ 集體農用地開發

總體而言，農用地可以用作休閒農業和鄉村旅遊投資開發，一般農田、基本農田、生態公益林等農用地，都存在開發利用的空間。

1.耕地——嚴格控制佔用，可以從事旅遊相關的生產。

耕地主要以從事農業生產為主，保障糧食生產安全，在旅遊開發方面，農田原則上不允許使用，特別是基本農田作為耕地紅線，強烈建議不要去碰，但我們可以利用政策紅利獲得少量經營用地。

例如政策鼓勵社會資本投資興建高標準農田（基本農田），建設連片面積達到一定規模的，允許在符合土地管理法律法規和土地利用總體規劃的前提下，利用一定比例的土地（重慶政策規定不超過5畝）開展觀光和休閒度假旅遊、加工流通等經營活動。

同時，項目對環境影響不大，遵循當地的發展規劃，對當地的經濟發展有一定促進作用的，對於其他農田的利用，當地政府一般是持支持的態度。社會資本可依法通過承包經營流轉的方式，使用農用地從事與旅遊相關的種植業、林業、畜牧業和漁業生產。

這意味著可以在不改變土地性質的情況下，建設一些開敞的、不具備遮蔽功能的構築物，例如無錫田園東方，利用農用地建設農樂園、戶外課堂等休閒農業項目，為人們提供體驗‘三農’的新型產業經營形態。

休閒農業項目在符合土地利用規劃，確有必要佔用耕地時，可以採用城鄉建設用地增減掛鉤的方法解決，即先行在異地墾地，數量和質量驗收合格後，再用作建設用地。異地可以是本鄉鎮、本區縣，經國家相關主管部門批准也可跨省區實施。這既能保證18億畝耕地只增不減，又能保證必要的建設用地供應。

2.林地——近林不進林，靈活開發

林地是森林的載體，起到生態涵養、防風固沙、林業生產等功能，最具開發價值的是那些森林茂密、生態優美，富含高濃度空氣負離子，可以提供自然體驗機會和促進公眾健康的林區。

對森林旅遊來說，林業用地突破的路徑在哪兒？

森林體驗和森林養生是當下最熱的兩個方向，國家鼓勵發揮森林多種功能，建設森林體驗基地和森林養生基地試點。從市場發展情況來看，截止2016年7月，全國各類森林體驗和森林養生基地建設項目多達500餘個，其中超過50%的項目位於森林公園、國有林場、溼地公園等範圍內，試點工作將在“十三五”期間逐年開展。

在用地方面，可以建設森林體驗（館）中心、森林養生（館）中心、森林浴場、解說步道、健身步道等基礎設施，但不能在基地範圍內建設醫院、療養院、養老院等大型醫療、養老設施。

森林體驗與森林養生產品支持發展方向

3.低丘緩坡地——點狀供地，垂直開發

我國南方地區的廣大低山丘陵區擁有大面積的低丘緩坡地，這些土地的利用現狀主要是林地、園地、草地及零星的耕地（基本農田），各自所佔比例不同。按照利用方式可把它分為宜農類、宜林（園）類、宜建類三大類，開發為建設用地是低丘緩坡開發利用的主要方式之一。

以浙江德清莫干山裸心堡為例，該項目採取“點狀供地、垂直開發”的方式，將項目用地分為永久性建設用地和生態保留用地，其中永久性建設用地建多少供多少，剩餘部分可以只徵不轉，以租賃、劃撥、託管等方式供項目業主使用。裸心堡僅新增建設用地12畝，其餘八成的建築是租用當地農房改造而成，園區內的200多畝山林，從村民手中流轉，保持原貌，大大節約了用地指標。

總結：在現行土地法律制度下，存在兩種農用地利用方式：

（1）不改變土地性質

土地承包經營權可以通過轉讓、轉包、出租、互換、入股和抵押的方式進行流轉。由於轉包和互換範圍限於同一集體經濟組織內，因此，社會資本僅可通過轉讓、出租、入股和抵押的方式進行土地承包經營權的流轉。

（2）改變土地性質

建設旅遊項目確需佔用農用地的，可採取重點項目清單制度，把需要建設用地指標的重大旅遊項目納入建設用地協調清單，與土地利用總體規劃、土地利用年度計劃進行對接與協調，通過土地利用規劃的調整，實現農轉用和土地徵收。

2/ 集體建設用地開發

在現有政策下，集體建設用地是發展休閒農業和鄉村旅遊項目的重要用地形式，其中，集體經營性建設用地，在整個集體建設用地當中佔比不超過10%，在試點地區可以直接入市；宅基地是農村集體建設用地的大頭，也是農村文旅產業發展的新空間。統計顯示，中國約有19萬平方公里的農村集體建設用地，其中宅基地約佔13萬平方公里。

4.集體經營性建設用地——量小可直接入市

2014年底，國家開始“三塊地”改革的試點工作，在符合規劃和用途管制的前提下，農村集體經營性建設用地可以出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。目前全國已有33個縣市區試點集體經營性建設用地入市實踐，成都郫都區、北京大興區、浙江德清市等作為最早參與試點的城市，都積累了較為成熟的入市實踐經驗。

以成都市郫都區為例，該區對集體經營性建設用地進行了用途管制，明確農村集體經營性建設用地不能用於房地產開發，只能用於旅遊、商業、工業等。2015年9月，四川邁高旅遊公司競得郫縣戰旗村一宗集體經營性建設用地，面積13.447畝，每畝價格52.5萬元，該公司獲得這塊土地40年的使用權，規劃打造集美食體驗、農業觀光、休閒度假於一體的鄉村旅遊綜合體項目。

目前，集體經營性建設用地入市僅限於在33個試點地區展開，隨著“三塊地”改革試點期限即將到期（2018年12月31日），集體經營性建設用地入市在全國範圍內放開指日可期。

5.宅基地——量大可做文章多

目前，在許多欠發達地區的鄉村，因為進城務工人員增多，大量宅基地便被長期閒置。如何盤活和利用這些宅基地資源，國家層面給出了指引，即探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”，適度放活宅基地和農民房屋使用權。

閒置宅基地或宅基地整理結餘的建設用地可直接開發利用，發展休閒農業和鄉村旅遊等多種業態，目前主要存在4種宅基地利用方式：

1、建設租賃住房，助力租購併舉

為增加租賃住房供應，緩解住房供需矛盾，國家在包括北京、上海、佛山等城市在內的13個地區開展利用集體土地建設租賃住房的試點，村鎮集體經濟組織可以選擇自行開發運營，或者通過聯營、入股等方式建設運營集體租賃住房。

以佛山市南海區為例，該區在全市範圍內率先印發操作性政策文件，規定符合規劃、權屬清晰、用地面積超15畝、容積率大於1.5的農村集體建設用地，可建設租賃住房，建成後只租不售，這將在一定程度上規範集體租賃住房的開發建設及運營行為。按照計劃，2018年南海將建設7800套租賃住房，其中約2400套將利用集體用地建設。

佛山市南海區集體建設用地建設租賃住房操作規範

2、提供一房一院一地，城裡人的莊園夢之旅

國家發佈政策允許包括北京在內的13個城市試點集體土地建設租賃住房，也催生了共享農莊這一新業態。

宅基地所有權仍歸農民所有，將農村閒置住房進行個性化改造，形成一房一院一地，並根據需求改造為市民田園生活、度假養生、文化創意產業等多種模式，通過互聯網、物聯網技術平臺，與城市租賃住房需求對接，政府、集體經濟組織、農戶以及城市消費者實現“四贏”。

以北京為例，截止2018年一季度，北京已有2000多套農莊加入到了“共享農莊”之中，分佈在包括房山、密雲在內的11個近遠郊區，其中60%位於北京一小時經濟圈內。“共享農莊”提倡因地制宜，在統一規劃下小規模、創新性發展農莊經濟，避免了過度城鎮化對農業生產環境的侵害。

3、盤活農村閒置房屋，探索養老產業新模式

與傳統的關注解決城裡老人如何在城區、機構養老不同，“鄉居式養老”主張盤活鄉村存量傳統民居，吸引城區老人到鄉村養老，以求迴歸他們嚮往已久的田園生活。老年人常住郊區，家人、親友常來探訪，並在宅基園地體驗農事，走訪農村鄰里，這將帶動鄉村旅遊的常年運行，緩解鄉村旅遊的季節落差，實現從鄉村觀光、鄉村度假到鄉村養老時代的過渡。

以北京國奧鄉居為例，北京懷柔區田仙峪村委會把擁有閒置宅院的農戶組成專業合作社，流轉30處農民院落的經營權，租讓給國奧集團，後者把農家宅院改建成各具特色的休閒養老院出租給市民。農民取得房屋租金，並參與保姆、保潔、餐飲等養老服務，合作社每年獲得經營利潤給社員分紅，農民可獲得宅院租金、勞務薪酬與合作社分紅三重收入。

4、感受鄉村民宿溫度，打造鄉村振興載體

我國宅基地是集體所有，且“一戶一宅”，在宅基地使用權放活的背景下，整合部分相鄰農戶的宅基地，可開發為小型的民宿集群。村民將閒置農房、宅基地等集體資產集中在村集體或合作社手中，後者引入社會資本進行民宿項目的開發。

以寧波市象山縣為例，2018年初，安可鄉建團隊與象山縣小百丈村簽訂協議，由村集體出面向村民租賃閒置農房、宅基地等，然後再統一租給安可團隊進行開發，安可團隊計劃投資約7000萬元建設精品民宿和環保主題營地。隨後，象山縣分別向小百丈村村民和安可鄉建團隊發放農村宅基地資格權人證和使用權人證，為社會資本合理開發利用宅基地免去後顧之憂。

安可鄉建利用宅基地情況

總結：受限於法律規定，社會資本參與休閒農業和鄉村旅遊開發過程中，如果涉及集體建設用地使用權流轉，目前存在兩種途徑：

（1）社會資本通過出讓、轉讓或出租的方式獲得集體建設用地的流轉（“三塊地”改革規定的33個試點地區）；

（2）社會資本與擁有建設用地使用權的農村集體經濟組織通過共同舉辦鄉鎮企業或契約的方式進行合作。

3/ 集體未利用地開發

6. 未利用地

我國存在大量的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等（以下簡稱“四荒地”），這些土地的面積廣，開發潛力大。對於以“四荒地”發展休閒農業和鄉村旅遊的，相關文件多持鼓勵和支持的態度。

以山西左權縣營疙道村為例，該村位於山西省和河北省交界處，原本是一個偏僻落後、交通極不便利的山莊窩鋪，2004年整村搬遷後成了一個“空殼村”，村裡原有的房屋、水、電、耕地、“四荒地”等資源自然破敗、消失。

該村在外發展的村民抓住機遇，憑藉營疙道村地處黃土高原和華北平原天然界限和分水嶺的獨特的地緣優勢，利用800畝荒地開發建設日月星生態莊園。經過近10年持續投入和精心打造，如今的日月星生態莊園已經成為一個集旅遊、林果生產、特色養殖、農產品加工等為一體的國家3A級景區，平均年接待遊客20萬人，被評為“山西最佳避暑勝地”，實現了由原始農業向一、二、三產融合發展的根本轉變。

總結：四荒地開發和利用需要取得開發範圍內的土地使用權，東灘顧問認為，有關主體可以通過以下兩種途徑取得土地使用權。

（1）集體經濟組織成員可以通過家庭承包的方式取得土地承包經營權；

（2）集體經濟組織以外的單位或個人，經集體經濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或村民代表的同意，並報鄉（鎮）人民政府批准的，可以採取招標、拍賣、公開協商等方式取得土地承包經營權。