'【探討】構建城鄉統一建設用地市場體系及相關制度研究'
來源：中國自然資源報
黨的十八屆三中全會通過的《關於全面深化改革若干重大問題的決定》提出，“建立城鄉統一的建設用地市場”。2014年底，中辦、國辦聯合印發《關於農村土地徵收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，啟動農村土地三項制度改革試點工作。黨的十九大報告提出，實施鄉村振興戰略，加快完善社會主義市場經濟體制，要求以要素市場化配置為重點，實現產權有效激勵、要素自由流動。2019年5月，中共中央、國務院印發《關於建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》，提出到2022年基本建成城鄉統一建設用地市場；到2035年，城鄉統一建設用地市場全面形成。黨中央、國務院對建立城鄉統一建設用地市場的要求是一貫的，目標是明確的，時限是有要求的。加大探索改革力度，深化相關研究，加快構建城鄉統一的建設用地市場體系，是落實黨中央、國務院決策部署，促進城鄉全面融合發展的重要舉措，也是深化自然資源體制改革，理順與農業農村等部門職能關係的重要舉措。
為落實黨中央、國務院的重大決策部署，在自然資源部和利用司的指導下，自2017年初開始，由自然資源部諮詢研究中心具體組織，與農村土地三項制度改革33個試點縣（市、區）就城鄉統一的建設用地市場體系構建開展同步專題研究。自2018年初開始，部諮詢研究中心課題組圍繞實施方案，開展大量分析研究，形成初步研究成果。在此基礎上，組織多次典型地區調研，分別舉辦試點研討會、專家研討會等聽取各方建議，並結合國家最新改革精神，多次修改完善，最終於2019年8月形成城鄉統一建設用地市場體系研究成果。
本課題主要研究成果包括3個方面：政策建議報告、綜合研究報告和相關專題研究報告。其中，政策建議報告以構建城鄉統一建設用地市場為主要目標，以全面深化改革為方向，以健全權利體系、調查評價、用途管制、市場規則、價格體系、收益分配等“六個統一”為主線，配合組織制度保障，構建了城鄉統一的建設用地市場體系總體框架；綜合研究報告在分析研究我國國有建設用地市場和農村集體經營性建設用地市場的發展與探索基礎上，比較了我國國有與農村建設用地市場異同，探析了構建城鄉統一建設用地市場體系的關鍵點，最後提出了城鄉統一建設用地市場體系構建的改革思路與總體框架。專題研究分別從構建城鄉統一的建設用地市場體系的法理研究、國際比較研究和試點同步研究等方面對綜合研究報告內容進行豐富和支撐，本期重點介紹綜合研究報告的主要內容。
01
當前國有建設用地市場日益完善和成熟
該課題在系統梳理大量國有建設用地市場相關文件和法律法規的基礎上，總結了我國國有建設用地市場的發展階段，分析了國有建設用地市場的基本規律及特點，並展望了下一步國有土地使用制度改革重點。
我國國有建設用地市場歷程與發展。我國建設用地市場是隨著經濟體制改革和土地使用制度改革的不斷深化而逐漸形成和完善的。改革開放以來，我國土地使用制度改革和土地市場建設經歷了萌芽、初步形成、規範完善、全面改革完善四個階段，每一個階段都有其特定的改革目標、任務，以及需要解決的特定問題。
國有建設用地市場的基本規律及特點。以全民所有制為基礎，所有權與使用權分離為原則、實行國有建設用地有償使用制度，是國有建設用地市場的本質特徵。以此為原點，國有建設用地市場形成了較為規範的產權體系、交易主體、交易範圍、交易規則、市場服務、市場監管、收益分配等相關制度。
下一步國有土地使用制度改革重點。按照黨中央、國務院關於自然資源資產管理制度的改革要求，國有土地使用制度改革的重點主要體現在以下方面：完善國有土地產權制度，落實全民所有土地資產所有者職責，深入推進國有農用地使用制度改革，健全建設用地二級市場管理制度及區分所有者權利和管理者權利。
02
集體建設用地市場處於探索創新階段
該課題在系統梳理我國農村集體經營性建設用地市場發展的相關文件和法律法規，分析33個農村土地制度改革試點縣（市、區）同步研究資料的基礎上，總結了農村集體建設用地市場的發展歷程，33個試點縣（市、區）的改革探索情況，及下一步農村土地使用地制度改革重點。
農村集體經營性建設用地市場發展歷程。改革開放以來，在市場經濟的大潮下，農村集體建設用地的市場化以不同形式顯現出來，經歷了自發交易、地方探索和依法推進三個階段。目前，正處於試點階段。
農村集體經營性建設用地入市試點探索總結。根據黨中央、國務院部署，全國人大授權，在原國土資源部、自然資源部和中央相關部門的指導下，試點地區積極研究制定政策文件，規範推進入市改革工作。在借鑑國有土地市場經驗的基礎上，集體建設用地市場在產權體系、交易主體、交易範圍、交易規則、市場服務、市場監管、收益分配等方面探索創新，取得了重大進展。
農村集體建設用地使用制度改革重點。按照黨中央、國務院關於農村土地制度改革和實施鄉村振興戰略的重大部署，農村集體經營性建設用地使用制度改革重點，主要有以下方面：完善產權制度，推進農村集體建設用地與國有土地同權同價，統籌城鄉國土空間開發格局，完善農村土地利用管理政策。
03
國有與集體建設用地市場仍存在較大差異
該課題從權利制度、入市主體、交易範圍和途徑、交易規則、市場調控、市場服務、市場監管和增值收益分配等八個方面對國有建設用地和集體建設用地市場進行了比較。
權利比較。在當前法律制度環境下，國有土地權能相對完善，集體建設用地的權能被嚴格限制。試點後，在權利制度方面，基本實現了“同等入市、同權同價”，探索形成“同責”制度。
主體比較。在當前法律制度環境下，集體建設用地的供應主體不同於國有建設用地，使用主體受到限制。試點後，統一了國有和集體兩個土地市場的使用主體範圍。
交易範圍和途徑比較。在當前法律制度環境下，國有和集體建設用地在符合規劃的前提下均可依法使用存量和增量兩類土地。試點後，將允許入市的集體經營性建設用地限定於存量，並明確了就地入市、調整入市及整治入市三種途徑。
市場規則比較。在當前法律制度環境下，國有建設用地市場規則較為完善，集體建設用地僅在產權、規劃和部分標準上有法律規定。試點後，二者整體上基本一致，但因供應主體不同，在決策機制、目標導向和交易方式上存在差異。
市場調控比較。在當前法律制度環境下，集體建設用地市場的價格調控、稅費調控、金融調控均存在缺失問題。試點後，兩個市場調控體系基本統一，但在稅費調控、計劃調控上略有不同。
市場服務比較。在當前法律制度環境下，國有建設用地市場服務相對成熟，集體建設用地市場服務尚有欠缺。試點後，相關市場服務開始向集體建設用地市場延伸。
市場監管比較。在當前法律制度環境下，國有建設用地市場監管基本完備，集體建設用地的使用監管主要是對規劃條件和違法用地等的監管。試點後，集體建設用地初步建立了合同履約和轉讓行為的監管制度。
收益分配比較。在當前法律制度環境下，國有建設用地一級市場的增值收益全部由國家取得，二級市場的部分增值收益通過納稅由國家取得。集體建設用地產生的土地增值收益，大部分留在了集體經濟組織或其使用者。試點後，國家主要通過增值收益調節金的方式獲得部分增值收益。
04
構建城鄉統一建設用地市場體系必須理清四大關鍵問題
該課題在認真學習中央文件精神、總結試點經驗的基礎上，提出了城鄉統一建設用地市場的內涵和外延，釐清了土地市場運行涉及的幾個重要關係，深入剖析了構建城鄉統一的建設用地市場體系面臨的關鍵問題，並總結了可以借鑑的國際經驗，為統一的市場體系建設奠定理論基礎。
明確城鄉統一建設用地市場的內涵和外延。按照中央要求，結合地方試點，本研究認為，城鄉統一的建設用地市場在內涵上，可界定為：在國有與集體建設用地依法享有同等權利、承擔同等義務的前提下，建設用地產權主體與其他市場主體按照統一的市場規則，平等、自願交換建設用地使用權的市場。在框架上，統一的城鄉建設用地市場體系，至少包含六個方面的基本統一：權利類型和對應權能的統一；土地調查評價制度的統一；國土空間用途管制規則的統一、市場交易規則的統一、價格管理體系的統一；增值收益分配製度的統一。形式上，統一的城鄉建設用地市場體系，並非在現有的國有建設用地市場框架下將農村建設用地市場納入，也非簡單地將兩個市場“1+1”，而是在“統一”的內涵和框架下，把握求同存異的原則，構建統一的建設用地市場體系。
妥善處理幾個重大關係。構建城鄉統一建設用地市場，需要釐清幾大關係：一是土地市場和市場經濟的關係。根據建立現代經濟體系的要求，創新和完善土地市場宏觀調控，加強土地政策與產業、財政、金融等政策協調配合，推進生態文明建設。二是政府與市場的關係。圍繞使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用，在嚴格區分政府國有建設用地所有者權利和監管者權力的基礎上，簡政放權、放管結合。三是國家、集體和農民的關係。正確處理政府與集體關係、土地增值收益分配關係，集體和農民土地增值收益分配關係。四是中央與地方的關係，對中央與地方的關係做出新的適應性調整。五是入市改革與徵地制度改革的關係。明確國家徵地的“公共利益”範疇和途徑，繼續完善徵地補償機制，進一步測算集體土地入市和土地徵收兩種方式下農民所獲得的利益，保證入市與徵收收益的平衡。
把握幾個關鍵問題。在建設城鄉統一建設用地市場體系的過程中，有以下關鍵點需要深入探討，認真把握。一是確立入市主體的法律地位。集體建設用地的入市主體法律地位和組織性質不同，某些主體能否依法履行市場主體職責、承擔入市責任，尚需實踐檢驗。按照自然資源管理改革方向，不同層級政府對自然資源資產行使所有權是民事權利性質還是特殊的政府權力性質還有待明確。二是著力解決同權中的用途限制問題。按照“同權同價”的原則，不應對集體經營性建設用地的用途予以限制。基於商品住宅涉及人數眾多，國有建設用地商品住宅用地到期的法律問題尚未徹底解決，並基於集體與國有建設用地所有權的差異，需在認真研究集體建設用地到期後的商品住宅產權處理及與之相關的法理邏輯和社會穩定的基礎上，做出綜合性的判斷。三是進一步明確入市範圍。《關於建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》將入市範圍同樣限於存量範圍。在下一步改革中，應確立“不徵即入”原則，重點以是否符合國土空間規劃、用途管制和依法取得前提確定入市範圍。四是進一步深化收益分配製度研究。一旦放開對集體建設用地入市的法律限制，將面臨大量的稅務問題。另外，各個試點在徵收調節金的成本核算、徵收比例等關鍵問題尚未達成一致。下一步，應進一步完善城鄉統一建設用地市場背景下的稅收制度建設，統一稅種、稅基、稅率。
充分借鑑國際經驗。世界主要國家都非常重視土地市場的健康發展與改革創新，主要經驗包括構建統一的土地市場體系、構建一系列制度體系支撐保障、加強政府監管和價格管控、公平共享土地市場增值收益、強化現代信息化技術手段、健全中介服務等。
05
明確構建城鄉統一建設用地市場體系指導思想與基本原則
該課題按照黨中央、國務院的重大決策部署，圍繞完善和發展中國特色社會主義制度的總目標和社會主義市場經濟改革方向，以適應自然資源管理體制改革和城鄉融合發展為基本要求，研究提出構建城鄉統一建設用地市場體系的指導思想和基本原則。
指導思想。就構建遵循的總體思路、改革的方向和路徑、完善收益分配機制、實現的建設目標等提出了頂層設計建議。
- 基本原則。為貫徹和體現上述總體思想，構建城鄉統一的建設用地市場體系及相關制度需要遵循以下原則：一是堅持深化改革、創新引領。二是堅持權責明晰、收益共享。三是堅持統籌規劃、高效利用。四是堅持市場配置、政府指導。
06
構建以“六個統一”為主線的城鄉統一建設用地市場體系
該課題以圍繞構建城鄉統一建設用地市場為主要目標，按照建設用地市場準入、調控、監管、服務和分配的過程，提出以健全權利體系、調查評價、用途管制、市場規則、價格體系、收益分配等“六個統一”為主線，強化組織制度保障，構建城鄉統一的建設用地市場體系總體框架。
- 以“六個統一”為主線，構建城鄉統一建設用地市場體系總體框架。一是城鄉統一的建設用地產權體系。二是城鄉統一的調查與評價制度。三是城鄉統一的國土空間用途管制制度。四是城鄉統一的市場交易規則。五是城鄉統一的地價形成機制。六是權責統一的收益分配機制。
- 強化組織制度保障，完善城鄉統一建設用地市場體系總體框架。一是充分發揮政府的作用。二是積極調動社會參與的積極性。三是及時提供法律法規保障。