集體建設用地改革事關農村改革的全局。對於促進鄉村振興，推動農業現代化，鼓勵城市資本下鄉具有十分重要的意義。

文/李鐵

2019年5月5日，中共中央、國務院頒發《關於建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》（下稱《意見》），引起了社會廣泛關注。文件在強調進一步深化戶籍管理制度改革，健全農業轉移人口市民化機制的同時，在推進集體土地管理制度改革方面，也提出較為明確的要求。可以說，改革的力度之大，將對中國的城鎮化進程產生深遠影響。

土地管理制度改革，一直是農村改革的難點。其實十八屆三中全會就已經對集體土地入市提出了明確的戰略性要求，但是在實際的操作過程中，進展步履維艱。原因在於動“土”事關農業的發展和農民的切身利益，多是從穩定的角度出發，防止影響農村發展的大局。

但是，僅僅從保護農民利益的角度出發，不願意解決農村土地的制度性問題，實際會對農民的利益帶來巨大損害。

例如，低價徵用土地，把更多的土地增值收益轉化為城市的基礎設施建設資金，轉換為對城市建設的投入，而更廣大的農民的切身利益卻難以得到保證。因為閒置土地無法按照市場化規則，納入城鎮化進程。而且一次性補償的形式，使得農民和農村集體經濟組織無法把自己的土地和地上所有物的資產價值，通過與城市資本的合作，轉化為長期收益。

對於亟待進城落戶的農民來說，家鄉的土地和房屋不能按照市場的價格變現，也直接影響到進城落戶定居以及長期就業的啟動資金。對於城市未來的發展來說，目前徵地制度的成本過高，嚴重影響到招商引資的補償成本和居民住房的成本，也迫切需要開啟新的制度變革，降低城市產業的發展成本。從城鄉兩頭都需要解決用地和發展的瓶頸。

有望更充分實現土地價值

這次《意見》提出在農村確權的基礎上，實行適度放活宅基地和房屋使用權，並明確了宅基地的資格權和房屋的財產權，與過去相比已經有了較大的突破。資格權實際上是一種可有償轉讓的權利，而房屋財產權則是更加明確了未來可流轉和抵押的前提，為未來搞活農村集體建設用地和宅基地，按照市場化的方式流轉奠定了政策依據。

允許縣級政府優化村莊用地佈局，打破了土地只能在集體經濟組織內部流轉的範疇，為宅基地和集體建設用地的流轉擴大了空間，可以更高地實現土地利用價值。

過去，宅基地的轉讓只能在農村集體經濟組織內部進行，無論是宅基地還是房屋都無法實現市場價值最大化，也不能參與城鎮建設開發。除非在城市的開發範疇之內，通過政府徵地才有可能獲得更多的補償。

現在的政策提出，在符合規劃、用途管制和尊重農民意願的前提下，實現鄉村零星分散的存量建設用地的有效利用。也就是說，只要通過申請批准，符合規劃用途，可以在縣一級層面上，盤活分散的宅基地等零散的集體建設用地，並按照市場化方式進行流轉，至少對於農民來講，比以往等待批量開發的城鄉建設用地增減掛鉤，又前進了一步。

對於地方經濟的發展來說，盤活閒置的土地資源，可以深入到村莊，可以不用進行整村的拆遷，也減少各種矛盾的激化。

值得注意的是，這次《意見》提出，以省為單位確定統一的宅基地面積標準，是在規範宅基地資格權的基礎上，提倡節約建設用地，促進流轉，做了進一步規範的界定。也就是說，既然宅基地是國家保障農民最基本的利益，通過集體土地所有者，也就是集體經濟組織分配給農民的一塊基本權益。在標準確定之後，也就意味著這塊權益未來是可以通過有償的方式進行轉讓的。

從省一級層面來確定統一標準，對於農村土地確權來說進一步規範了農民獲取宅基地的資格，也防止了以往出現的標準不一、利用權力多佔地的現象，在一定程度上有利於農村集體建設用地資源合理公平的分配。

推進集體建設用地入市，《意見》給予了明確的要求，並特別說明可以就地入市和異地入市。

從文件本身看，至少在土地價值可以實現最大化的基礎上，並沒有明確提出是否允許村集體經濟組織選擇級差地租較高的地方參與城市建設的開發，還是由政府主導的異地入市。

從另外一個層面上看，似乎在戶籍管理制度配套改革中的人地掛鉤政策，給經濟發達地區因人口流入導致公共服務資源供給短缺，而長期不能解決農業轉移人口落戶的城市開了一個口子。有利於通過集體建設用地異地入市，解決人口流入地區的土地資源稀缺的問題。

希望改革步伐能夠大一些

在完善鄉村金融服務體系方面，《意見》明確提出，可以實現對農村集體建設用地以及房屋等擔保融資，並實現入市集體建設用地與國有土地在資本市場上同地同權。也就是說，允許農村集體建設用地作為抵押擔保，為農村經濟的發展，解決農村金融資產缺位問題，提供了土地資產化的途徑。

集體經濟組織如果尋求開展農業以及非農經濟的多種經營模式，可以通過抵押土地獲取融資，大大拓寬集體經濟組織資金來源的渠道，促進了農村經濟發展的活力。只是，在農民是否可以利用自己的房屋和集體建設用地的資格權作為貸款的抵押物的問題上，《意見》沒有進一步的明確。

很多人關注這次文件是否涉及小產權房的問題，以及城市居民是否可以到農村購買住房等問題。其實從最近各地採取的一系列政策來看，例如拆大棚，嚴格禁止城市居民利用農業經營活動在農村私自亂蓋住宅和經營性場所等，已經給出明確的信號。

一方面，要逐步放開農村集體建設用地市場，實現農村集體建設用地價值的最大化，讓農民和農村集體經濟組織在城鎮化進程中獲取最大收益。另一方面，強化監管，限制城市居民私自下鄉購買農村集體建設用地和農業用地。

兩個措施同步進行，就是防止造成政策誤導，導致在集體建設用地進入市場過程中，出現“一放就亂”的情況，進而影響到改革的統一部署。

集體建設用地改革事關農村改革的全局。對於促進鄉村振興，推動農業現代化，鼓勵城市資本下鄉具有十分重要的意義。但是，從穩定農村的大局出發，從穩步推進城鎮化進程出發，從如何有效利用農村集體建設用地的閒置資源的角度出發，推進農村集體建設用地的改革不宜太快。

畢竟我們有巨量的城市資產，對於農村集體建設用地的開發如果一哄而上，可能不僅沒有有效利用閒置資源，反而會造成更大面積的資源浪費，會出現更多的短期逐利行為。

中國農村的發展，需要城鄉融合同步發展，也需要繼續深入農村改革的探索。如何更有效地利用好閒置的農村資源，確實需要從經濟發展的全局來考慮。

雖然這次《意見》的頒發在已經提出的改革目標中前行了一步，但是還需要繼續深化探索。

其中，如何利用好改革契機，更好讓市場化因素激活城鄉資源，降低發展的成本？如何讓更廣泛的城市資本通過更為靈活的方式參與農村的開發，並不侷限在農業開發領域？如何更好實現農民的宅基地和地上的房屋的價值，成為農民帶資進城的資本，成為農民進城的助推力是僅靠政府，還是發揮政府和市場的多種作用來參與城鄉融合發展，還需要更為深入的探索。

當然，最值得關注的是，各地如何貫徹這次的城鄉融合發展文件的精神。文件提出了改革的方向，各地是否可以根據自己的實際進行探索，繼續進行改革的實踐？還是把所有的改革繼續停留在試點，或是城鄉融合發展的試驗區內？

我們希望改革的步伐能夠更大一些，各地在貫徹文件精神過程中，是否可以根據自己發展中存在的具體情況，尤其是針對經濟發展出現的各種制約因素，本著對農民有利，對鄉村振興有利，對破解當前各類矛盾有利的前提，開展豐富多樣的實踐，為下一步改革政策的出臺提供更好的經驗，值得觀望和期待。

作者為中國城市和小城鎮改革發展中心首席經濟學家，編輯：朱弢