摘要：改革開放四十年來，伴隨著中國金融體系的變革與發展，金融監管體制也經歷了多次重要的調整，並對中國的金融運行產生了深遠的影響。因此，有必要回顧改革開放以來中國金融監管體制的變革路徑，結合金融危機前後國際監管模式改革經驗，並針對當前中國金融結構的發展階段，分析中國金融市場所特有的風險結構特徵和監管目標，從而有針對性地選擇適合的監管模式和變革方向。
文/巴曙鬆，吳麗利（中國科學技術大學管理學院）
一、 中國金融監管體制改革的歷史和現狀
金融監管制度和格局的轉變是經濟增長髮展和金融市場深化等因素綜合作用的結果，具體到中國金融監管的演進過程，在不同發展階段的金融市場實際需求推動下，可以將中國金融改革歸結為由“統一”走向“裂變”，由“裂變”走向“協同的過程。大致經歷了三段歷程：
第一階段以1985年為分水嶺。改革開放以來，伴隨著中國金融體制改革，國有銀行、保險公司陸續恢復，金融監管制度也初步探索。1985年，中國人民銀行正式履行監管職能，對金融業務進行集中統一監管。
第二階段為1993年到2017年。隨著國內金融秩序出現階段性的混亂，金融體系出現嚴重風險。1993年12月，國務院發佈《關於金融體制改革的決定》提出對保險業、證券業、銀行業、信託業實行分業經營分業管理。1997年，針對中國金融體系在亞洲金融危機中暴露出的問題，第一次全國金融工作會議指出對金融業實行分業監管，成立證監會、保監會，分別負責證券業和保險業的監管，人民銀行專司對銀行業、信託業的監管，分業監管初現雛形。2003年，正式組建銀監會，接管人民銀行的銀行監管職能。由此中國“一行三會”的分業監管體系正式形成。相比過去統一監管體制，分業監管體制在防範金融風險、提升金融效率和推進金融業改革開放等方面發揮了積極作用，金融監管專業性得以顯著提升。
第三階段從2017年至今。近年來，行業壁壘逐漸被打破，在大資管的推動下，金融市場業務呈現跨市場關聯、跨行業聯動的特徵，而分業監管協調卻一直處於“鐵路警察，各管一段”的狀態，這就造成了監管重複與監管空白，分業監管弊端逐漸暴露。2017年11月8日正式成立了國務院金融穩定發展委員會（下稱“金穩會”），作為國務院統籌協調金融穩定和改革發展重要問題的議事機構，旨在強化宏觀審慎管理和系統性風險防範職責及強化金融監管部門監管職責，以確保金融安全和穩定發展。為進一步防範和化解金融風險，深化金融體制改革，解決現行體制存在的監管職責不清晰、監管空白和交叉監管等問題，2018年3月，中共中央印發《深化黨和國家機構改革》，將中國銀行業監督管理委員會和中國保險監督管理委員會職責整合，組建中國銀行保險監督管理委員會，作為國務院直屬事業單位，主要職責是依照法律法規統一監管銀行業和保險業，保護金融消費者合法權益，維護銀行業和保險業合法穩健運行，防範和化解金融風險，維護金融穩定等。至此，歷經15個春秋的“一行三會”金融監管架構迎來了變革，“一委”統籌和“一行兩會”的矩陣式的金融監管架構就此形成，金穩會與“一行兩會”共同履行監管職能，重點關注影子銀行、資產管理行業、互聯網金融、金融控股公司等問題。新的監管架構體現了宏觀審慎管理和微觀審慎相結合、機構監管和功能監管相結合的監管理念，是結合目前中國金融結構和風險結構的一次及時調整。
圖1 1985-2018.11金融監管框架分階段調整
來源: 作者根據公開資料整理
二、金融監管框架變革的國際探索
2008年爆發的全球金融危機後，不少國家都在重新評估過往基於“微觀審慎”的金融監管體系，提出並進行了不同程度的改革方案。重點有三個方面：一是強化宏觀審慎監管；二是倡導功能監管和行為監管；三是加強跨部門協同和信息共享。
1. 建立宏觀審慎監管框架，防範系統性風險
全球金融危機之前，國際上主導微觀審慎監管。微觀審慎監管是以獨立性假設為前提，即微觀審慎監管相信自身資本充足，金融機構都是相互獨立的，所以可以隔斷其他金融機構的破產帶來的風險。但隨著放松管制和金融創新的推進，金融機構間、金融行業和實體經濟間、國家間的聯繫日益緊密。這種相互聯接性突破了獨立性前提的假設，單一的微觀審慎監管已經不能保障整個金融體系的穩定。因此，危機後各主要發達國家都在監管體系中突出了宏觀審慎監管的地位和作用。在具體做法上，各國均成立不同形式的宏觀審慎監管機構，並賦予央行在宏觀金融監管體系中統籌、協調的核心地位,重點加強風險隔離和系統性風險防控要求。根據《多德-弗蘭克華爾街改革和消費者保護法案》，美國於2010年設立金融穩定監管委員會（FSOC），
有權認定某些非銀行金融機構或金融基礎設施具有“系統重要性”，向有關監管機構推薦使用更嚴厲的監管標準。同時，在《多德-弗蘭克法案》中，美聯儲在保留傳統的最後貸款人職能外被賦予更多的金融監管職能，其中包括全面監管銀行、保險、按揭中介機構及證券公司等系統重要性金融機構。英國在金融危機後撤銷金融服務局（FSA），將大部分監管職能納入英格蘭銀行，並以獨立於英格蘭銀行的英國金融行為監管局（FCA）作為補充。德國出臺《金融穩定法》，成立金融穩定委員會，加強金融機構系統性風險監管。
2. 倡導功能監管和行為監管
從各國監管實踐來看，金融危機後金融監管主要表現為兩種不同的模式。一是“功能監管”模式，即按照某項金融產品或者業務的法律關係實質來實施監管，不拘泥於機構性質，強調跨行業和跨市場監管，較分業監管更有助於金融風險防範和化解。美國金融監管屬於多頭功能監管模式，典型案例是P2P在美國出現後，美國證監會（SEC）依據其功能特徵認為P2P交易為債券發行，需要遵循聯邦證券法，要在SEC註冊，有效地解決了金融創新產品的監管權責歸屬問題，有利於金融風險防範和化解。二是“雙峰監管”模式，即將金融監管機構職能分成維護金融體系穩定和保護消費者合法權益，即“審慎監管 + 行為監管”的“雙峰”。重在強調保護金融消費者的合法權益，建立並行於審慎監管的行為監管體系。澳大利亞自1998年便開始實行雙峰監管，其重視審慎監管和行為監管職能的實施，充分保障了市場的公平公正。澳大利亞也因完善的監管制度安然度過2008年的金融危機，其在危機中的優秀表現，成為英國、南非等國家重視雙峰監管的重要原因之一。危機後澳大利亞開展金融賠償計劃，監管框架保持不變，其中，審慎監管局和證券投資委員會分別執行審慎監管和行為監管職能。危機後的英國將金融服務管理局（FSA）分拆為審慎監管局（PRA）和金融行為管理局（FCA），其中，PRA負責對具有審慎重要性的機構進行前瞻性的主動監管，主要包括對大型銀行、保險機構、投資公司、中央對手方等的審慎管理。而FCA負責對PRA管轄範圍之外的金融機構的日常監管，維護消費者權益和市場秩序。（如圖2）南非是發展中國家中對行為監管嘗試較早的國家，2011年，南非以政策文件形式提出建議南非採取“準雙峰監管”模式。2017年6月22日，議會通過《金融部門監管法案》，提出在南非儲備銀行中設審慎監管局，設立金融行業行為管理局。
圖2：英國“雙峰監管”模式
來源：作者根據公開資料整理
3. 注重監管協調，加強跨部門協同與信息共享
金融危機過後，主要國家的監管體制改革均體現出監管協調合作，加強跨部門協同與信息共享的特點。充分的信息是金融監管有效性的前提，打破部門壁壘的統一信息收集和共享機制至關重要。英國建立多層次監管協調機制，PRA、FCA和FPC之間建立定期溝通機制。同時，英國金融監管機制中非常注重人員的交叉任職，以此來提高監管的效率。德國金融穩定委員會由來自德國央行、財政部和聯邦金融監管局的官員共同構成，有助於信息交流、加強跨部門協同和提高監管效率。南非在改革中設立金融穩定監督委員會，統籌協調信貸監管局、南非儲蓄銀行、金融服務局和金融行業行為管理局，定期審查金融行為監管的邊界和範圍。
三、 對中國金融監管模式的啟示和借鑑
從全球金融監管制度的演進過程可以看出，隨著金融市場的不斷深化整合，注重以系統性金融風險防範為監管導向，以規則的協調性、公平性和一致性為原則的功能性監管、行為監管成為全球各主要經濟體制定金融監管制度的關注點，危機後金融監管的改革也為全球主要經濟體金融市場的穩健運行和經濟層面的穩定復甦提供了較為合理的監管支持，這為中國重塑監管體制帶來一定的啟示和借鑑。另一方面，要客觀的認識到，在統一的監管理念下，各國金融監管改革方案不盡相同，在保留原金融監管框架的基礎上，不同程度地進行監管機制的調整和修正，這反映出不同國家金融市場基礎的差異。改革金融模式不是簡單的機構撤併，而是結合改革過程中的金融結構及風險結構，通過監管框架重塑，從機制和規則上提升監管能力，達成監管目標。
根據《“十三五”規劃綱要》，中國金融監管框架的改革目標主要有三個：一是加強統一監管、宏觀審慎監管；二是強化功能監管；三是建立切實保護金融消費者合法權益的行為監管框架。這些改革理念與上文分析的國際金融監管改革的方向是一致的。
圖3：中國金融監管體系基本框架
來源：作者根據公開資料整理
回顧歷史，中國金融監管從央行統一監管逐漸演變成扁平化的“一行三會”分業監管模式，再調整為現在矩陣式的“一行一委兩會”協調監管模式，從時間維度上，中國金融監管改革是順應金融市場的動態變化的演進，具有“漸進式”特徵。在金融監管的實踐中，各國金融監管模式往往在金融危機爆發後不斷調整，而又不斷面臨金融創新和金融發展的挑戰；當金融危機再度來臨時，又再次不斷完善金融監管規則。金融本身就是風險的遊戲，而風險即未來結果的不確定性，所以在實踐中很難做到真正的前瞻性監管。因此，一國的金融監管需要按照其歷史沿革、金融結構、風險結構和金融監管目標進行分階段設計，並在金融發展和運行中不斷調整，借鑑和總結經驗，守住不發生系統性風險的底線，降低大規模危機和不確定性發生的概率。
文/巴曙鬆，吳麗利（中國科學技術大學管理學院）（本文觀點僅代表作者作為一位研究員個人的看法，不代表任何機構的意見和看法。）
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