文丨於一洋（方塘智庫區域戰略研究中心研究員）
早在1982年，《北京市城市建設總體規劃方案》就首次提出北京“首都圈”的概念，2014年提出了京津冀協同發展重大國家戰略，2015年，中共中央政治局會議審議通過、國務院印發《京津冀協同發展規劃綱要》，這標誌著京津冀區域有了最高規格和標準的頂層設計文本。五年來，這一區域內各個城市之間複雜多變的功能定位與產業聯動關係一直處在中國區域重塑與產業變革的核心位置，對其研究與爭論也從未斷絕。
《京津冀協同發展規劃綱要》對京津冀區域的整體定位是“以首都為核心的世界級城市群、區域整體協同發展改革引領區、全國創新驅動經濟增長新引擎、生態修復環境改善示範區”。其核心就是以有序疏解北京非首都功能為“牛鼻子”，調整產業結構和空間結構，重點推動京津冀產業升級轉移一體化、交通一體化和生態環境保護一體化。
在2019年《國家發改委關於培育發展現代化都市圈的指導意見》的政策文本中，對於都市圈的界定是“城市群內部以超大特大城市或輻射帶動功能強的大城市為中心、以1小時通勤圈為基本範圍的城鎮化空間形態。”
京津冀在做城市群頂層設計的同時要注重都市圈的建設
很顯然，都市圈和城市群是兩個不完全相同卻緊密相關得概念，在空間尺度上，城市群包含都市圈，但在區域協調發展中的資源配置效率上，都市圈明顯高於城市群。換句話說，都市圈是城市群的組成單元，沒有都市圈的發展，就沒有城市群的整體性崛起。所以，現如今，京津冀協同發展在做好城市群頂層設計的同時，更要注重都市圈的建設。
縱觀全球各大世界級大都市，無不都是以成熟的都市圈形態屹立於世界城市之林，那麼作為中國政治文化中心和三大城市群之一的京津冀區域，要想在未來世界區域競爭中覓得自身地位，都市圈建設將成為影響京津冀協同發展戰略的關鍵變量。
1、都市圈建設對於京津冀協同發展戰略意義重大
都市圈的發展體現了區域從初級城市化到高級城市化、從單個城市到城市群發展遞進的客觀規律。作為中國三大城市群之一的京津冀地區一直是中國改革開放和城鎮化進程的代表，京津冀都市圈的建設也將成為中國都市圈興起的典型。理論上的都市圈，包含一個或多箇中心城市，若干次中心城市，以及更外圍分佈許多中小城鎮和衛星城。在這個空間組織體系中，城市功能互補，產業分工合理，資源、要素和人口是自由流動的，各個城市之間是不存在難以逾越的行政壁壘與政策壁壘的，且聯席共治。
京津冀的都市圈在城市基礎和空間分佈上將主要體現為以首都北京和直轄市天津為中心的京津都市圈和以河北省會石家莊為中心城市的石家莊都市圈為主。其中，京津都市圈將是以北京和天津為中心，大體包括雄安新區、保定、廊坊、唐山等北京周邊1小時可達的城市。
“京津冀半小時通勤圈”
京津冀都市圈建設的核心依然是有序疏解北京非首都功能這個“牛鼻子”。隨著通州副中心和千年雄城雄安新區的設立，北京的功能疏解有了最合適的主要承載地。不僅如此，隨著都市圈內立體交通體系和公共基礎設施建設的不斷完善，便捷的交通運輸能力、完善的公共服務能力使得資源和人口在都市圈內的流動自由度將得到進一步提升，在統一協同的政策指引及行政治理下，區域資源配置效率將顯著提高。在這些變量的共同作用下，北京市的空間結構、產業結構和人口結構或將將得到優化。比如在北京、天津兩地城鎮化率早已突破80%並多年保持穩定的同時，使河北的城鎮化率在56.4%的基礎上加快實現進一步增長。
京津冀協同發展重在產業協同。數據顯示，2018年京津冀三地GDP合計8.5萬億元，其中北京地區GDP30320億元，比上年增長6.6%；天津地區GDP18809.6億元，比上年增長3.6%；河北地區GDP36010.3億元，比上年增長6.6%。其中三地合計三次產業構成比為4.3∶34.4∶61.3，第三產業比重比上年提高1.2個百分點。北京第三產業佔總體比為81%，天津為58.6%，河北為46.2%。值得關注的是河北第三產業佔比首次超過第二產業，對河北經濟增長的貢獻度達到65.5%。產業轉移和產業協同均取得一定積極成效。
但在京津冀如此龐大的城市群體系內，想要完全使得每個城鎮的功能定位和產業定位都不同是基本不可能完成的任務，小區域空間尺度層面的產業協同更加具備可操作性。所以，以超過單一城市的都市圈為空間單位，以超過單一產業的產業集群為產業單位，進行二者之間的合理匹配，構建起“齒合型”縱橫交錯的產業網絡，形成緊密聯繫在一起的空間經濟組織體系，使京津冀區域內部在產業分工和功能定位時能最大限度避免同質化競爭。
於國家而言，京津冀都市圈將成為中國經濟增長新引擎，高質量發展的新高地，以全新動力發揮經濟增長極作用。這是因為，在都市圈建設過程中所必備的空間優化、產業調整和人口布局能極大釋放區域發展潛力和資源配置效率，這個過程中還包括對創新驅動和新技術的高度重視、對全新體制機制的改革和嘗試，符合中國經濟從高速增長向高質量發展轉變的時代需求。
京津冀都市圈將成為中國經濟增長新引擎
尤其是京津冀地區，這裡的都市圈建設將成為中國區域協同發展改革引領區和國家區域治理現代化的標杆。在中國新型城鎮化進入新時代的關鍵檔口，需要的是發展方式的根本轉變。所謂不謀萬世者，不足謀一時；不謀全局者，不足謀一域，中國的區域發展需要地方改變以自身利益為核心的“單打獨鬥”模式，進入以都市圈甚至城市群為單位的集團競爭模式。京津冀都市圈將成為中國參與全球區域競爭，並在全球產業鏈和價值鏈重塑中謀得更上游地位的競爭主體。
從世界範圍來看，同樣作為首都和國內首屈一指超大城市的東京都市圈發展歷程有很好的啟示意義。狹義上的東京都市圈包括東京都和周邊三縣，佔地僅為日本國土面積的3.6%，GDP卻佔日本32%，人口更是佔日本總人口的28.3%，是世界上經濟總量和人口規模最大的都市圈之一，同時也是世界都市圈發展最成熟、最合理的典範之一。
在東京都市圈的形成過程中，有一個理念貫穿始終，那就是法制層面上的統一規劃與治理，以市場化手段統一佈局城市功能和產業分工，對於土地和人口的調配也是成效明顯，且保證了要素資源的合理自由流動，在保持東京的先導發展地位的同時帶動周邊地區經濟和文化發展，一都三縣和諧共生才是根本。
東京都市圈網絡化功能佈局圖
在我們看來，具有全球影響力和競爭力的都市圈的出現，這對於中國和京津冀區域追求高質量發展、進一步推進新型城鎮化，都是必然選擇。
2、不但要疏解，還要考慮再集聚的問題
回顧過往，京津冀協同發展道路堪稱曲折；展望未來，京津冀都市圈建設依然任重道遠，仍然存在一些亟待解決的真問題。
都市圈是一種“大集聚、小分散”的空間組織形態，也就是說，都市圈對於資源、要素、人口的強大吸引力將長期保持，以此帶來產業集聚在這裡發生。京津冀都市圈尤其是京津地區亦是如此。
從資源、要素、人口的流動角度來看，京津冀三地依然存在要素流動壁壘以及背後的體制機制問題。尤其是北京，其作為首都和北方首屈一指的集聚中心，設立了非常嚴格的產業、人口准入門檻。雖然北京因過往幾十年的極速城鎮化帶來了相當嚴重的“大城市病”，但其病因並不是要素和人口的過度集聚，而是在這個集聚的過程中輻射效應和疏解效果不明顯。北京就像一座圍城，“外面的進不去，裡面的出不來”，使得京津冀三地形成要素流動壁壘，進而導致區域經濟的發展質量受到限制。
對北京而言要有與疏解同時發生的在集聚
顯然，無論是北京還是國家層面，已經意識到這一系列的問題，且正在加大力度疏解出一些非首都功能的產業與行業，但在我們看來，這些還不夠，對於北京而言，不僅是疏解，還有與疏解同時發生的再集聚。
要素自由流動帶來的勞動生產率提高對於都市圈建設具有巨大的積極作用。根據勞動經濟學的解釋，生產要素不斷向市場龐大和產業門類齊全的大城市集中且在該區域可自由流動，則這一過程會不斷提高勞動生產率，同時創造出更多的就業和更高的收入，只要所帶來的收益能夠超過集聚效應伴生的要素價格上漲問題，則生產要素和勞動力會一直向大城市流動。
但這個過程並不是“只進不出”的，也就是說，大城市和都市圈在不斷集聚資源的同時也會發揮強大的輻射帶動作用，會有一些已經不適合在大城市內的產業和功能疏導出來，在大城市或者都市圈外圍佈局，如裝備製造業等等。那麼，隨著產業的疏導與再佈局，人口和勞動力結構也會發生相應的調整，這是個有機動態的過程，其發生的核心基礎是要素、人口和產業無壁壘、無限制的在區域內流動。
所以，對於京津冀都市圈而言，應進一步放寬對於城市和人口規模的限制，改為通過都市圈區域產業和功能再佈局來調整人口結構；加快戶籍制度改革，在全面放寬戶籍限制的時機還不成熟的當下，應減少與戶籍制度相關的社會保障體系分割和公共服務不均等，以此來促進勞動力和人才的流動，釋放勞動生產率。
通過都市圈區域產業和功能再佈局來調整人口結構
正如著名學者陸銘教授在其著作《大國大城》中的觀點一樣，中國大城市的社會問題宜疏不宜堵，對於“大城市病”的治理不能以限制包括勞動力在內的生產要素的流動為代價。政府的功能不是與市場博弈，而是在市場失語的地方，以長遠眼光，佈局科學的基礎設施、提供公共服務供給。只有在聚集中經濟發展才能走向均衡，地理的因素不容忽視，只有以追求人均GDP的均衡取代追求區域GDP的均衡，才能充分發揮出大國的國家競爭力，最終提升全體人民的公共利益。
在京津冀都市圈建設過程中，另一個核心是產業分工和再佈局，北京非首都功能及產業的疏解。但從這幾年的實踐來看，一個較為嚴峻的問題是，被疏解對象的動力不足以及疏解承接地吸引力、承載力均不足的問題。
在我們看來，主要原因就在於都市圈內基礎設施、軌道交通、公共服務體系的供給不平衡，阻礙了京津地區對周邊的輻射帶動作用。誠然，京津地區尤其是北京的交通運輸體系和公共服務供給已經相對完善，但作為都市圈重要組成部分的外圍城鎮和縣域，其基礎設施建設還亟待升級。雖然有像固安一樣優秀的縣域崛起範本，但更多的還是相對落後的地區。
所以，應進一步加快加強“一核兩翼”的協同發展，提升整個首都都市圈乃至京津冀都市圈的區域承載力。河北雄安新區和通州副中心作為首都北京的“兩翼”，一直是非首都功能的主要疏解承載地，其建設速度的快慢，建設水準的高低直接決定北京疏解對象的動力是否充足、對於更多外部資源的吸引力是否充足。現如今，通州副中心已初具規模，雄安新區建設也已以最高標準啟動。但在這個過程中，更值得注重的是城市公共服務設施供給的完備性、生態環境的優越程度以及相應的產業和就業政策的制定，這將決定未來人們是否會將這裡當作一生的生活目的地。
對京津冀都市圈而言，縣域和鄉村的崛起振興也刻不容緩
而且，在我們看來，對於縣域和鄉村的重視也應提到更高的戰略維度。對於首都都市圈乃至整個京津冀都市圈而言，僅有北京、天津、雄安新區、保定、石家莊、廊坊等中心，次中心城市是遠遠不夠的，散佈在都市圈各個位置的中小城鎮、縣域、鄉村才是決定一個都市圈活力和發展潛力的根本所在。所以，在做好雄安新區與通州副中心高標準建設的同時，縣域的崛起和鄉村的振興也是刻不容緩，無論是產業新城也還，還是特色小鎮也罷，都是對於縣域和鄉村從基礎設施到產業導入的全方位的解決方案供給，目的都是打造縣域和鄉村的地區承載力和吸引力，釋放區域活力。
五年而始，其命維新，期待京津冀協同發展的下一個五年。