白智立：推行職務與職級並行制度應避免的誤區

從建構和改革發展我國現代公務員制度而言，2018年末全國人大常委會審議通過的新修訂的《中華人民共和國公務員法》（2019年6月1日施行，以下簡稱新修訂《公務員法》）中關於推行職務與職級並行制度的相關規定，歷經大規模的改革試驗等，成為此次修法的一大亮點和重點。新修訂《公務員法》，繼第一章總則和第二章公務員的條件、義務與權利之後，在第三章公務員的職務、職級與級別中，明確規定“國家實行公務員職務與職級並行制度，根據公務員職位類別和職責設置公務員領導職務、職級序列”。（新修訂《公務員法》第十七條）由此，我國正式建立公務員職務與職級並行制度。

毋庸置疑，推行公務員職務與職級並行制度，對於中國現代公務員制度建設、公務員管理工作以及今後的現代化事業都具有非常重要的意義，值得深入研究和思考。本文結合新修訂《公務員法》以及今年3月出臺、計劃與新修訂《公務員法》同時施行的《公務員職務與職級並行規定》（以下簡稱《並行規定》），具體探討我國建立公務員職務與職級並行制度的改革政策基本邏輯，從而發現在推進職務與職級並行制度過程中可能存在的認識誤區，從而進一步推動我國現代公務員制度的發展與完善。

一、職務與職級並行制度和“職位分類”

思考如何更好地推行公務員職務與職級並行制度，首先應該探討我國為什麼要建立職務與職級並行制度。也就是說，只有準確認識我國建立職務與職級並行制度的目的或公務員制度改革政策目標，才能更好地認識和理解職務與職級並行制度。

回顧中國現代公務員制度的發展歷史不難發現，從《國家公務員暫行條例》（以下簡稱《暫行條例》）到現行《公務員法》以及新修訂《公務員法》，都基本延續了“國家實行公務員職位分類制度”（新修訂《公務員法》第十六條）的規定，如何更好地建立公務員職位分類制度貫穿中國公務員制度史的始終。不過，從公務員制度的改革實踐特別是從《暫行條例》實際推行狀況來看，《暫行條例》雖然“第一次在中國人事管理中舉起‘職位分類’這面旗幟”，但是“出於各方面原因，實際效果不明顯”。（宋世明：《中國公務員法立法之路》，國家行政學院出版社2004年版，第74頁）

具體而言，《國家公務員職位分類工作實施辦法》（1994年1月11日人事部發布）等公務員職位分類相關具體改革政策和實施方案沒有能夠完全實現，職位分類制度的實施在我國遭遇較大困難。因此，2005年頒佈的現行《公務員法》在法律規定上對職位分類制度作了較大調整，將《暫行條例》第三章職位分類，改為現行《公務員法》第三章職務與級別，以及新修訂《公務員法》的第三章職務、職級與級別。同《暫行條例》相比，“職位分類”沒有出現在法律的章標題中，而且現行《公務員法》和新修訂《公務員法》中都刪除了《暫行條例》中作為“職位分類”核心要件的職位說明書等具體規定。

作為現代公務員制度的基礎要件，一些國家在引入具有濃厚美國人事行政色彩的職位分類制度時，確實都不同程度地遭遇挫折而出現制度與現實分離的特殊公務員管理現象，不得不對其加以修正。這也表現在我國建立現代公務員制度的改革實踐中，非常耐人尋味。總之，雖然新修訂《公務員法》在第三章職務、職級與級別中保留了第十六條“國家實行公務員職位分類制度”的規定，但是從此次修法的改革邏輯來看，並非直接向《暫行條例》設想的“職位分類”迴歸。改革政策設計的基本意涵應該在於它提出在職務、職級與級別的總體制度框架之下，通過今後的改革實踐來如何更好地體現“職位分類”管理理念的課題。

因此，在目前的制度條件之下，新修訂《公務員法》規定的國家實行的公務員職位分類制度，我們可以理解為基於職務與職級並行制度，以公務員領導職務序列和職級序列為基本前提和基礎的涵蓋綜合管理類、專業技術類和行政執法類等不同類別公務員的分類管理制度體系。由此，我們關於職務與職級並行制度的思考，有必要進一步聚焦職務與職級並行制度本身，可能這樣才能進一步接近我國建立職務與職級並行制度的基本改革邏輯，從而發現在推進職務與職級並行制度過程中可能存在的認識誤區，以此加深我們對新修訂《公務員法》的理解。

二、建立職務與職級並行制度的改革政策邏輯

新修訂《公務員法》沒有明確提出建立職務與職級並行制度的目的，相關規定具體表述在《並行規定》中。《並行規定》第一章總則的第一條明確指出：“為了深化公務員分類改革，推行公務員職務與職級並行、職級與待遇掛鉤制度，健全公務員激勵保障機制，建設忠誠乾淨擔當的高素質專業化公務員隊伍，根據《中華人民共和國公務員法》等有關法律法規，制定本規定。”其中最為強調的公務員制度改革或建立職務與職級並行制度的基本邏輯，在於“健全公務員激勵保障機制”以及“建設忠誠乾淨擔當的高素質專業化公務員隊伍”。

可見，建立職務與職級並行制度的基本目的，首先主要在於健全和完善中國公務員管理的激勵保障機制，是在進一步強化現行《公務員法》比較而言不夠充分的中國公務員權利保障體系。當然，該制度或改革政策的主要受眾應該是眾多基層公務員群體，通過推行職務與職級並行，暢通職級晉升渠道，再通過職級與待遇對接，改善基層公務員待遇，從而實現公共部門特別是基層的公共部門能夠長期保有人才，以此作為激勵的誘因來保證大多數公務員能夠長時段持續公正公平行使公共權力。

這應該就是通過此次修訂《公務員法》和建立職務與職級並行制度，將“持續激勵”機制引入我國的公務員權利保障體系中，從而補充和豐富了公務員的權利保障和激勵內容，對此應該給予積極的評價。正如新修訂《公務員法》通過後，中組部相關負責人答記者問時回答的那樣，建立職務與職級並行制度的目的是“調動廣大公務員的積極性、主動性和創造性，完善公務員制度機制，推進公務員分類管理，加強專業化建設，拓寬公務員尤其是基層公務員職業發展空間，實現對公務員的持續激勵”。

毋庸諱言，推進旨在實現“持續激勵”的公務員制度改革邏輯，應該說體現了現代公務員制的基本要義，也較為適應當前我國所處的發展階段和宏觀公共政策環境，不僅有利於中國的現代公務員制度建設，而且更適應了現代化發展的需要。這主要是因為，進入21世紀後我國已經開始了從“經濟國家”建設向實施“福利國家”政策的公共政策轉型，而且按照黨的十九大報告的要求，當前和今後一段時期這一中國的宏觀公共政策環境將長期不變。在福利國家政策階段，國家或政府活動的最大特點是平均供給的公共服務出現較大增幅，因此，對公務員特別是對廣大基層公務員的基本要求就是要長期嚴格保持公共權力公平公正行使的常態化。

而《並行規定》所言“建設忠誠乾淨擔當的高素質專業化公務員隊伍”，體現了新修訂《公務員法》第一章總則第一條對公務員的基本要求，更是此次修法的基本目的。建立公務員職務與職級並行制度，正是為實現這一修法目標而推進的改革政策，因而成為此次公務員制度改革的一大核心和重點。因此，建立職務與職級並行制度的基本邏輯，更在於通過對公務員激勵保障機制的改革和完善，形成對公務員全體的持續激勵，進而廣泛調動“廣大公務員的積極性、主動性和創造性”，不僅要實現長期嚴格保持公共權力公正公平行使的常態化，同時還要促進中國公務員專業化職業發展和分類管理的完善，讓公務員群體更加積極作為，為現代化發展作出最大貢獻。

三、推行職務與職級並行制度應避免的三個認識誤區

回顧以上討論，簡要梳理總結推行職務與職級並行制度應避免的可能存在的認識上和執行上的誤區。

第一，避免改革就是對非領導職務簡單替換的認識誤區。建立職務與職級並行制度的改革直觀上看是取消了“非領導職務”的設置，使新修訂《公務員法》第三章職務、職級與級別等中的“職務”純化為“領導職務”，原來的“非領導職務”歸於“職級序列”管理，使現行《公務員法》規定的“職務序列”發生了較大變化。同時，原來“非領導職務”中的巡視員、調研員、主任科員、科員、辦事員等稱謂，除了取消了辦事員之外，都基本“過渡”到了職級序列，從表述上看沒有發生大的變化。由此，容易產生職級序列就是過去的非領導職務的認識誤區。

因此，在推進職務與職級並行制度過程中，有必要準確理解公務員制度改革，從而避免這一認識誤區的出現。首先，職務與職級並行，正如“並行”一詞所意蘊的那樣，職級不止於“職級序列”，同時它還可以與領導職務互相轉任和兼任，覆蓋“職務”即領導職務序列，使“職級”發揮不同於以往非領導職務的人事管理功用。其次，由於職務與職級並行制度可以換言之為“職級與待遇掛鉤制度”，因此，職級序列的另一個功用在於職級成為公務員工資等待遇水平的基本決定要素，同非領導職務相比發生了功能上的變動。所以，我們需要客觀地認識到職務與職級並行制度改革發生了的人事管理功能，乃至範式轉換的基本意涵。

第二，避免輕視改革動機、目標多樣性的認識誤區。綜觀世界範圍的政府改革運動，可以發現，任何一項改革都是在多種因素影響下促成的。我國通過修訂《公務員法》來建立職務與職級並行制度也不例外，即便從本文以上討論中，也應該非常容易地體察到改革動機和目標的多樣性特徵。其中，既有保障公務員權利的公務員權利體系建構特徵，還有強化對公務員進行“持續激勵”的激勵保障機制建構特徵，更有促進公務員積極作為、擔當以及建設專業化公務員隊伍的適應現代化發展要求的積極變革特徵。

因此，推進公務員職務與職級並行制度改革是一項非常複雜的系統工程，應該充分認識到改革的艱鉅性和緊迫性，它關係到中國現代公務員制度的發展，不能將改革政策簡單化，輕視這項改革應包含的巨大制度建構和發展功用。上述關於推進職務與職級並行制度，應該避免改革就是對非領導職務簡單替代的認識誤區的相關探討，也應該從這一高度加以理解，同時，更應該從當前我國所處的基本公共政策環境以及國內整體改革形勢來深化我們的認識。如基層公務員的職業發展已經成為我國公務員制度改革的主線之一；近年來中國政治與行政領域的變動使建構有效的激勵保障機制成為公務員管理最為核心的問題等，都是推進中國現代公務員制度進一步現代化的刻不容緩的改革政策課題。

第三，避免改革是向“論資排輩”幹部管理方式迴歸的認識誤區。公務員職務與職級並行制度改革強調“改革公務員職務設置辦法，建立職級序列，暢通職級晉升通道，拓展職級晉升空間，促進公務員立足本職安心工作”（《並行規定》第三條）。也就是職務與職級並行制度的建立和推進，有利於公務員職級序列晉升通道的暢通、晉升空間的拓寬，同時為公務員待遇的提高提供製度保障，促進公務員群體“立足本職安心工作”而為組織發展作出最大貢獻。而這裡的“暢通”“拓寬”“安心”，以及新修訂《公務員法》第四十九條規定的公務員職級應當根據“任職資歷”等“逐級晉升”，也會令人不由自主地聯想起“大鍋飯”“平均主義”“幹部能上不能下”等以往較為常見的“論資排輩”幹部管理方式。

這說明在推進職務與職級並行制度中，有必要避免改革就是向傳統人事管理方式迴歸的認識誤區，特別要避免出現改革政策執行上的誤區。新修訂《公務員法》確實在“嚴管和厚愛結合、激勵和約束並重”“健全完善公務員激勵保障機制，加強了對公務員合法權益的保護”“加強正向激勵、關心關愛”層面著力較大，甚至可以說此次公務員制度改革的重心應該放在了激勵保障和對公務員群體的“厚愛”上。與此同時，新修訂《公務員法》還規定了職級晉升需要考量職級公務員的“個人德才表現、工作實績”，並要“參考民主推薦或者民主測評結果確定人選”（第四十九條），更規定了“公務員的職務、職級實行能上能下，對不適宜或者不勝任現任職務、職級的，應當進行調整”（第五十條），從而“推動形成能者上、庸者下、劣者汰的用人導向和從政環境”。這裡明確了的是，職級序列與職務序列一樣重視競爭原理在職級管理中的作用，可以說這也是黨的十八大以來幹部能上能下黨的幹部管理方針的進一步制度化，而不是向傳統人事管理方式的迴歸。

本文作者系北京大學人力資源開發與管理研究中心副主任。

責任編輯：呂紅娟

微信編輯：張宇通

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