報廢機動車回收難在何處
我國將於2020年前後迎來汽車報廢高峰
● 總的來看，近些年我國報廢汽車註銷比例和汽車實際回收率一直都處於低位，與發達國家差距較大
● 《報廢機動車回收管理辦法(修訂草案)》鼓勵市場競爭，打破行業壟斷和壁壘，按照市場化方式吸收民間投資，符合市場經濟發展規律，體現綠色發展、循環經濟理念
● 在物聯網時代，每一輛機動車識別碼均可以跟蹤管理，在何處何時報廢，不需要沿用以往的檢查方式。車管部門應對車輛進行全生命週期管理，包括車輛報廢之後的零部件管理。應該運用互聯網思維，利用大數據等先進技術，進一步提升監管水平
□ 本報記者 杜 曉
□ 本報實習生 葉子悅
最近，國務院新聞辦公室舉行國務院政策例行吹風會，商務部副部長王炳南、商務部市場建設司負責人鄭書偉、司法部立法二局負責人張要波介紹《報廢機動車回收管理辦法(修訂草案)》(以下簡稱《辦法》修訂草案)有關情況，並答記者問。
隨著我國汽車保有量不斷增長，報廢機動車數量也越來越多。對此，《法制日報》記者採訪了業內有關專家。
報廢車輛迅速增長
管理辦法已經過時
據王炳南介紹，今年1月30日，國務院常務會議審議通過了《辦法》修訂草案，對報廢機動車回收管理工作作出重大政策調整，這是關係人民生命財產安全的大事，也將給汽車產業發展帶來深遠影響。
另據介紹，原《報廢汽車回收管理辦法》是2001年6月由國務院發佈的，在防止報廢車和拼裝車上路行駛，保障人民生命財產安全等方面發揮了積極作用，但一些規定已經不適應當前新的情況，需要進行修訂。
中國再生資源回收利用協會報廢車回收拆解與再利用分會祕書長張瑩告訴《法制日報》記者：“截至2018年，我國機動車保有量已達3.27億輛，其中汽車2.4億輛。從平均數量來看，差不多7個人就擁有一輛汽車，千人保有量達140輛汽車。”
“隨著國內汽車保有量的快速增加，如果按照10年至15年報廢年限或者行駛公里數計算，再根據國際報廢率4%至5%，我國將在2020年前後迎來汽車報廢高峰，汽車報廢市場的容量和空間也將會隨之迅速增長。”張瑩說。
從相關數據來看，截至2015年，全國獲得拆解資質的企業數量603家;隸屬回收網點2358個。報廢汽車回收網點已覆蓋全國80%以上的縣級行政區域，從業人員2.8萬餘人。
“總的來看，近些年我國報廢汽車註銷比例(當年汽車註銷量與汽車新增量之比)和汽車實際回收率(當年報廢汽車回收量與當年汽車註銷量之比)一直都處於低位，與發達國家差距較大。”張瑩說，“2018年，我國報廢汽車回收拆解量近200萬輛，同比增長14%。從回收量數據來看，處於穩步增長階段，但是仍然有一些報廢汽車回收企業‘吃不飽’。總體而言，報廢車回收拆解行業仍處於變化階段，將會在變革中迎來新的發展格局與市場業態。”
資深汽車分析師賈新光認為，我國機動車管理的基本情況非常複雜。其中一個重要原因在於，每年報廢車輛數量、去向均無法準確查明。
“因此，曾有相關報告估計每年全國汽車報廢量在500萬輛左右，也有報告認為應在700萬至800萬輛。但這些都不是正規統計數據，可信度令人懷疑。”賈新光說，“沒有正規的統計報告則造成了一些隱患，比如非法拆解、非法拼裝，甚至有報廢車輛未經報廢直接進行跨地交易等現象。”
中國政法大學教授曹明德認為，現有的《報廢汽車回收管理辦法》是數年前制定的，已經過時。報廢機動車回收存在不少問題，這導致與現行法律和政策不能協調。以循環經濟促進法為例，其鼓勵回收利用固體廢舊物包括對廢舊汽車的拆解和回收，而老的《報廢汽車回收管理辦法》明顯不能滿足這一要求。
回收報廢車零部件
適應循環經濟需要
據王炳南介紹，《辦法》修訂草案重點修改了5個方面的內容：
一是落實綠色發展理念，加強報廢回收行業環境保護。新的《辦法》修訂草案要求企業在存儲場地、設備設施、拆解操作規範等方面符合環境保護要求。同時，進一步明確加強事中事後監管，加大對有關環境違法行為的處罰力度。
二是適應循環經濟需要，允許將報廢機動車“五大總成”出售給再製造企業，提高回收價值。新的《辦法》修訂草案規定，拆解的“五大總成”具備再製造條件的，可以按照國家有關規定出售給具有再製造能力的企業。此規定將明顯提升報廢汽車回收利用的價值，提高車主報廢積極性。
三是落實國務院“放管服”要求，完善資質認定製度，簡化辦事程序。新的《辦法》修訂草案打破了對回收企業實行定點佈局的傳統管理方式，不再實行特種行業管理，按照“先照後證”的要求，企業依法取得營業執照後，再申請獲取回收資質。
四是創新管理方式，加強事中事後監管。按照審批更簡、監管更強、服務更優的精神，推行網上申請、網上受理，主管部門通過信息共享，讓“數據多跑路、群眾少跑腿”，為申請人提供便利條件。建立和完善以“雙隨機、一公開”為重點的日常監督檢查制度，加強部門協同合作監管。
五是調整適應道路交通安全法等法律法規。《辦法》修訂草案作為規範回收行業的行政法規，不再調整道路交通安全方面有關的行為。但就報廢機動車的回收程序、違法拼裝機動車、買賣報廢機動車拼裝車的法律責任，與道路交通安全法作了有機的銜接。
曹明德認為，《辦法》修訂草案鼓勵市場競爭，打破行業壟斷和壁壘，更多按照市場化方式吸收民間投資，符合市場經濟發展規律，體現了綠色發展、循環經濟的理念。
中國人民大學環境學院教授宋國君認為，《辦法》修訂草案是公共管理的巨大進步。“新修訂的內容，也是原來存在的主要問題，比如拆解費用高、補貼不透明、產品去向不公開等。”
“對報廢機動車不再實行特種行業管理，而是按照‘先照後證’要求，企業依法取得營業執照後再申請獲取回收資質。這說明國家鼓勵報廢機動車回收行業朝著專業化、集約化發展。”張瑩說，“制定這樣的規定並不意味著從事報廢機動車回收行業不需要資質，這是市場認知的誤區。《辦法》修訂草案中明確規定，國家對報廢機動車回收企業實行資質認定製度。未經資質認定，任何單位或者個人不得從事報廢機動車回收活動。所以市場主體仍然要遵循產業管理要求，達到合規條件取得資質認定後，才可以從事報廢機動車回收拆解行業。”
據介紹，在一些地方的循環經濟示範項目中，廢舊汽車的一些部分是可以作為原材料使用的。如汽車車身的塑料、玻璃以及技術部分，經過簡單的人工拆解、歸類之後，將進入自動的生產線;在生產線上經過破碎擠壓、超高溫熔化，會成為末端出來的金屬球。
“如果沒有相關政策支持，這類示範項目將會面臨法律政策上的一些問題，包括廢舊汽車的來源、拆解、製造門檻、民間投資等。”曹明德稱。
賈新光認為，過去不允許零部件再利用，拆解行業均按廢鐵價格來回收。由於舊車回收幾百元錢一輛，車主利益嚴重受損，從而催生了地下黑車交易市場。因此，機動車回收行業的焦點問題是對機動車零部件的回收利用和再製造。
“《辦法》修訂草案消除報廢機動車回收拆解、零部件再製造的法律障礙，允許將報廢機動車‘五大總成’出售給再製造企業，意義重大。”曹明德說。
張瑩認為，允許將報廢機動車“五大總成”出售給再製造企業的政策不僅適應循環經濟需要，更為汽車拆解企業穩基礎增效益。“但是‘五大總成’的再製造在國內仍處於起步階段，在交易方式及標準劃分上仍然有很長的一段路需要探索。”
全面控制汙染源
順應環保新要求
王炳南說，這次修訂的《辦法》修訂草案有一條重要原則，就是要堅持問題導向，著眼於解決報廢機動車回收行業存在的深層次的體制性、機制性問題，重點圍繞4個問題進行解決。
一是解決回收拆解環境汙染問題。報廢機動車回收拆解的過程會產生一些廢油、重金屬等有毒有害汙染物。《辦法》修訂草案要求，必須要進行安全規範的處理。過去長期以來報廢機動車回收拆解行業存在技術水平較低的問題，造成環境保護方面的一些隱患，《辦法》修訂草案對回收拆解企業的環保設施、設備和操作規範等方面都提出了強制性的標準和要求，對環保違法行為加大監管力度和處罰力度，將有效解決環境汙染問題。
二是要解決機動車零部件再製造的法律障礙。《辦法》修訂草案規定，部分報廢機動車“五大總成”具備再製造循環利用條件的，允許再製造再利用，這打開了法律方面的通道，也是國際上通用的做法，是我國循環經濟促進法的明確要求。但是原來的《報廢機動車回收管理辦法》規定“五大總成”只能作為冶煉的原材料，要求拆解下來的“五大總成”都要進行回爐。《辦法》修訂草案對再製造方面進行了重大修改。
三是解決了監管力度的問題。報廢機動車與人民生命財產安全密切相關，必須要按照最嚴格的要求、最嚴格的標準進行管理。《辦法》修訂草案通過進行行政處罰、停業整頓、吊銷資質認定書等手段，對違規違法行為的拆解企業進行處理。針對日常監管比較薄弱的問題，《辦法》修訂草案規定要建立“雙隨機、一公開”為重點的日常監督檢查制度，引入信息技術手段等監管措施。同時，對各部門執法活動銜接也作了明確的規定。
四是解決了民間投資進入壁壘問題。原來的《報廢機動車回收管理辦法》要求設立回收企業應符合統一規劃、合理佈局的要求，但是在實踐過程中，部分地市只設立了一家回收企業，實行總量控制，客觀上造成了壟斷，不利於市場競爭，也限制了一些民間資本的進入，回收企業也缺乏升級改造的動力。《辦法》修訂草案在制度層面取消了數量控制的要求，有利於各種資本，包括民間資本的進入。同時，原來的《報廢機動車回收管理辦法》已經出臺了17年，部分條款與近年頒佈實施的道路交通安全法等法律法規不銜接，在新的《辦法》修訂草案裡作了相應調整。
張瑩認為，報廢機動車拆解行業不僅要具有較強的社會責任，更是很重要的“利廢企業”。“目前一些比較好的汽車拆解企業，利用良好的管理與科學技術力量，將面向社會車輛的回收做到‘一站式’服務。即通過預處理對汙染源進行全面控制，並且嚴格按環保要求，進行危險廢棄物的儲存與轉移。同時在資源的分類與銷售上也做到了精細化。”
“因此，報廢機動車拆解行業也需要得到有關部門的重視及廣大車主們的正視。有些報廢機動車拆解企業的管理成本、運營成本及環保成本在不斷增加，可以考慮將部分‘危險廢棄物’列入豁免目錄，從而平衡產業鏈，以事後監管為核心，逐步推動危險廢物的精細化管理。”張瑩說。
宋國君認為：“關於解決回收拆解環境汙染問題的相關規定，不必單獨強調。因為國家對空氣汙染、水汙染等均實施排汙許可證制度，所有汙染排放企業都要得到管理。”
“舊機動車回收行業不再是特種行業，並不代表有關部門不作為，而是更需要有關部門在事後監管上發揮作用。”賈新光說。
“通過對相關法規‘立改廢’,能夠營造公平競爭環境、完善政策執行方式、保護合規達標的企業合法權益，踐行綠色發展理念。”張瑩說，“落實‘放管服’是一項重大舉措，對於報廢機動車回收行業來說，優化管理和嚴守規範標準，將會促進市場發展。但是在執行中的核心任務是要建立完善的行政執法監督制約機制，對於報廢機動車回收拆解行業中小企業的投訴舉報能及時迴應處理，同時對不合規、無市場自律的企業必須及時查處，做到有錯必究，對有關責任人員依法問責。”
要運用互聯網思維
變革傳統管理模式
隨著國家不斷加大對大氣汙染防治力度，不斷加快老舊車淘汰步伐，新的《辦法》以及如何落實成為人們關注的焦點。
“處於報廢車相關產業鏈的企業應該主動順應市場變化，加快模式創新，在潛在市場尋求突破，努力在行業變革中崛起。”張瑩說，“主管部門之間要形成合力、多管齊下，鼓勵報廢車回收拆解企業提升實力、規範發展，幫助回收拆解企業解決經營困難，使其在相對平等的市場中公平競爭，從而促進報廢車回收拆解行業健康長遠地發展。中國再生資源回收利用協會報廢車回收拆解與再利用分會應積極配合落實新的《辦法》，推動我國報廢車拆解行業邁向新臺階，並不斷探索新業態，創造新模式。”
賈新光希望正式出臺的新《辦法》能夠注意到機動車報廢回收定價問題。“建議參考二手車殘值定價，給予相應的回收定價標準。我國舊機動車強制報廢一向給予補貼，提前報廢也給予補貼，那麼建議零部件回收也給予補貼，哪怕定價高一點，能夠將價格維持在合理的價格即可。”
“新《辦法》在制定、實施過程中要運用互聯網思維。車輛管理部門應變革過去的管理辦法，提高報廢效率。從製造開始，每一輛汽車都會產生相應的車輛識別碼。在物聯網時代，每一輛機動車的識別碼都可以跟蹤管理，在何處何時報廢，不需要沿用以往的檢查方式。車管部門應對車輛進行全生命週期管理，包括車輛報廢之後的零部件管理。應該運用互聯網思維，利用大數據等先進技術，進一步提升監管水平。”賈新光說。
賈新光還認為，新的《辦法》應體現高回收率的要求。“以寶馬為例，這家公司有拆解研究所。因為汽車拆解行業也存在科研、創新的問題，研究如何更好地回收利用、保護環境。對於報廢機動車最理想的拆解是百分之百回收，目前還做不到，但有些做得比較好的國家能做到百分之九十的回收。希望我們的汽車回收行業也能不斷改進，儘量少使用新的材料，充分利用報廢的材料，造出需要的車輛，減少資源浪費，促進環境保護。”
製圖/李曉軍
編輯: 徐向英