近日，全國調解工作會議在海南召開。與以往“全國人民調解工作會議”不同，今年會議名稱為“全國調解工作會議”，這一變化與機構改革後司法部的新職能有關。
根據司法部“三定”方案，除司法調解外，人民調解、行政調解、行業性專業性調解均收歸司法行政機關負責指導管理，這意味著司法行政機關調解職能“擴圍”。
調解工作現狀如何，各類調解工作職責如何明確，未來工作怎麼開展，此次會議釋放出諸多信號。
去年調解成功率97.9%
2015年，位於陵水境內的海南國際旅遊島先行試驗區，因部分村民阻撓施工，開發建設停滯不前。陵水縣委、縣政府派出當地10多名專職人民調解員與鎮村幹部一起進村入戶做思想工作，妥善解決了村民反映的各種問題，使停工項目順利復工。
當前，我國社會不少矛盾糾紛直接涉及民眾切身利益，調解是解決這些糾紛矛盾最廣泛、便捷的法律服務。
記者瞭解到，去年全國人民調解組織共排查矛盾糾紛422.8萬次，調解各類矛盾糾紛953.2萬件，調解成功率97.9%。
目前全國共有人民調解員350萬人，其中專職人民調解員42萬餘人。截至2018年底，全國共設立派駐基層人民法院人民調解組織2864個，派駐公安派出所人民調解組織1.4萬個，派駐信訪部門人民調解組織3311個。
記者從會上獲悉，各地在繼續做好婚姻家庭、鄰里、損害賠償等傳統領域矛盾糾紛化解的同時，不斷將人民調解工作向醫療、道路交通、勞動爭議、物業、消費、旅遊、保險、金融、知識產權、環境汙染、互聯網等領域拓展。
確立“大調解”格局
作為土生土長的“中國創造”， 調解機制在秦漢以後就有鄉官治世的傳統，明清時期上升為法律規範。抗日戰爭時期，邊區、根據地等鄉村都設有調解組織，並且稱之為人民調解委員會，這一名稱也沿用至今。
1982年，人民調解制度作為基層群眾自治的重要內容寫入《憲法》，隨後頒佈的《民事訴訟法》《村民委員會組織法》《城市居民委員會組織法》《繼承法》《婚姻法》等法律都對人民調解工作作出了規定。2010年，《人民調解法》頒佈實施。
今年3月5日至15日，司法部分赴北京、山西、吉林、江西、河南、湖南、廣東、貴州、寧夏等9省（區、市）開展調研，調研報告顯示，人民調解仍然是化解矛盾糾紛的主要方式，並且正逐步形成以人民調解為基礎，行政調解、行業性專業性調解為補充的多元調解格局。
與人民調解相比，行政調解、行業性專業性調解的指導工作則剛剛起步。
據不完全統計，目前全國各地有24部地方性法規、47部地方政府規章、200多個規範性文件均對行政調解作出了規定。根據司法部的調研情況來看，各地對行政調解重視程度不足。
行業性專業性調解，則出現同一行業、專業領域內多種調解組織和機制並存的情況。比如出了交通事故，既有交通調解委員會，又有保險行業的保險調解委員會，兩個組織職責有一定重疊，造成調解資源分散和浪費。
此次全國調解工作會議對三類調解工作做了總體部署，確立了“大調解”格局：到2022年，基本形成以人民調解為基礎，人民調解、行政調解、行業性專業性調解、司法調解優勢互補、有機銜接、協調聯動的大調解工作格局。
專業調解人才短缺
確立“大調解”格局的背後，是糾紛主體的多元和糾紛類型的多樣性，導致調解工作難度的不斷加大。
海口流水坡村的陳平洋退伍以後擔任了多年的“兼職”調解員，今年剛被聘為專業調解員。雖然大多的社區糾紛他都胸有成竹，但也面臨著工作難度增大的新狀況。“我從小在這個村長大，大家都熟識，處理鄰里糾紛時大家都會顧我的面子，但像債務糾紛，年輕人借網貸，涉及到法律專業的知識，這樣的情況就難處理了。”
在越來越多調解工作涉及專業領域的背景下，專業的調解人才隊伍顯得尤為重要。
“調解員需要心理學、社會學的知識，還需要懂法律，調解員有資格要求，不是誰都能當調解員。”西北政法大學教授汪世榮說，“目前還沒有調解員的學科培養體制。”
除專業人才短缺外，基層調解員還存在年齡結構偏大的問題。汪世榮告訴記者，“年輕人非常少，可能導致調解員後繼乏人。資源多集中在上面，基層較為薄弱。”
要做到資源傾斜，經費是繞不過去的話題。
26歲的小王，大專畢業後，通過合同聘任的方式在海口當了專職調解員，簽了兩年的合同。每個月到手工資加補貼兩千多。“我現在還處於學習階段，案件補貼也比較少。”他告訴記者。好在小王就是海口本地人，家住工作單位附近，能減少一定的生活壓力。
記者瞭解到，目前各地雖然出臺了相關加強人民調解經費保障的文件，但因落實不到位或受限於當地經濟發展水平等原因，人民調解經費保障整體水平仍然偏低。如貴陽市專職人民調解員固定補貼每人每月僅160元，辦案補貼雖然每件有50-500元，但調解一起疑難複雜糾紛往往需要多人共同參與，補貼平均到人頭已所剩無幾。
調解員的收入與付出不成正比，影響了調解員的積極性。
此次全國調解工作會議上，司法部部長傅政華表示，要加強調解經費保障。明確保障標準，建立動態調整機制，不斷提高人民調解工作經費保障水平。解決經費的同時，會議還要求今年7月底前，各地實現人民調解員普遍輪訓一遍。
仍有地方調解形同虛設
在解決調解人才不足的問題上，海南陵水縣已經取得一定成效。從2012年4月開始，海南陵水縣便以政府購買服務的形式聘任專職人民調解員制度，按每個行政村配備2人的標準，從退休老黨員、老幹部、老教師、老政法幹警和在群眾中有一定威望的普通老百姓中推選，為全縣116個村(社區)配備了232名專職人民調解員。
目前，海口、三亞等4個市（區）已相繼實現村（社區）、鄉鎮（街道）、行業性專業性人民調解組織專職人民調解員的全覆蓋。
海口市施茶村的專職調解員王建平，1992年就開始為村民調解鄰里矛盾，因為有深厚的群眾基礎，經驗也豐富，現在被聘為專職調解員，很多群眾會找他來解決糾紛，他也會去施茶村的8個自然村去了解情況，主動排查矛盾。
“人民調解員生活在群眾中間，往往能夠最先發現矛盾糾紛，也最瞭解矛盾糾紛的變化走向。調解工作處於預防化解矛盾的第一線，能夠最大限度把風險隱患發現在基層、把矛盾糾紛化解在萌芽狀態。” 傅政華在會議上表示。
他強調，人民調解始終是化解矛盾糾紛的主渠道、主力軍，只能加強，不能削弱。
然而，不少地方仍存在對調解工作認識不足的情況。
司法部調研報告顯示，目前有的地方還存在殭屍調委會、殭屍調解員的情況，調解組織、調解員有名無實，形同虛設。
與會專家告訴記者，很多人民調解組織都沒有在當地掛牌，掛了牌的也有職責不清的問題。甚至很多人不清楚調解這一手段，大多數人發生糾紛去找政府或者去起訴，想不到調解的方式。
汪世榮認為，此前的計劃經濟一定程度上破壞了中國傳統的自治傳統，對公民生活政府、單位實行“全包”，公民出了問題就想找政府。“但現在社會生活發生了改變，要求我們強調尊重主體、尊重自我意識，人民解決自己的糾紛。”
未來將制定統一的調解法
這次全國調解工作會議確立“大調解”格局，釋放出司法部調解職責“擴圍”的信號，同時也確定了司法行政部門未來開展調解工作的方向：三類調解的統一歸口指導，將改善此前調解工作分散的狀態。
根據司法部“三定”方案，除司法調解外，人民調解、行政調解、行業性專業性調解均收歸司法行政機關負責指導管理。
但調解工作要成為一把利劍，其法律效力問題仍待解決。
目前，僅人民調解協議具有法律效力，經司法確認後具有強制執行力，但其他調解方式的協議效力尚缺乏明確的法律規定。
中國貿促會商事法律服務中心主任蔡晨風對此深有體會，她表示，國際越來越重視調解在商事領域的作用，英國、美國、德國、意大利等國都將商事調解作為重要的調解方式，有的國家將調解設置為訴訟前的前置程序，具有法律效力。
但中國目前的商事調解並無法律強制力，這影響了中國調解組織所能發揮的作用。
蔡晨風建議制定統一的調解法，對人民調解、行政調解、行業性專業性調解等進行分類指導，特別是解決調解的效力問題。
她的建議在會上得到了迴應，傅政華表示，要完善調解法律制度，在條件成熟時將制定統一的調解法。
新京報記者 王俊 編輯 陳思