【裁判要旨】
公民、法人或者其他組織針對行政機關制定、修改、解釋、廢止規範性文件等行為提起行政訴訟，或者要求行政機關履行制定、修改、解釋、廢止規範性文件等職責提起行政訴訟的，不屬於人民法院行政訴訟受案範圍。
【基本案情】
原告訴稱，2001年，北京市某農工商總公司向原北京市石景山區人民政府農村工作委員會（以下簡稱原區農委，後由該區集體經濟辦公室承接其職責）報請批准對北京市某集團公司進行重組轉制。原區農委於2001年3月9日作出石政農發【2001】17號文，同意某集團公司進行重組轉制。後某集團公司在重組改制後變更為原告。近期，原告得知原區農委在發出17號文件之後，又發出了石政農發【2001】18號文。原告認為原區農委無權以“全部土地已列入整體開發協議”為由，在已批准某集團公司進行重組改制之後，又作出18號文件，其行為已超出職權範圍。故原告於2015年9月25日書面申請被告履行法定職責，撤銷18號文件。被告至今未履行職責。故原告請求判決確認被告於2015年12月23日收到原告申請書後在法定期限內不履行法定職責違法，並判決被告在一定期限內履行。
【裁判結果】
北京市第四中級人民法院經審理認為：根據《中華人民共和國行政訴訟法》第四十九條的規定，提起訴訟應當屬於人民法院受案範圍。本案中，對被告應否履行原告申請職責的審查，需要對行政機關規範性文件合法性進行直接審查，故原告要求被告履行職責的內容不屬於行政訴訟受案範圍，原告提起本案訴訟不符合起訴條件，本院依法應予駁回。綜上，根據《最高人民法院關於適用<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第三條第一款第（一）項之規定，裁定駁回原告某工貿發展有限公司的起訴。
一審宣判後，雙方當事人均未提起上訴。
【典型意義】
人民法院對行政機關履行職責行為的監督應當依照行政訴訟法的規定進行。根據行政訴訟法的規定，公民、法人或其他組織向人民法院提起行政訴訟，應當符合法定起訴條件。起訴不符合法定條件，已經立案的，應當裁定駁回起訴。請求事項屬於人民法院行政訴訟受案範圍，系公民、法人或其他組織提起行政訴訟應當具備的法定條件之一。行政訴訟法第十三條第（二）項規定，人民法院不受理公民、法人或者其他組織對下列事項提起的訴訟：（二）行政法規、規章或者行政機關制定、發佈的具有普遍約束力的決定、命令。《最高人民法院關於執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第三條規定，“具有普遍約束力的決定、命令”，是指行政機關針對不特定對象發佈的能反覆適用的行政規範性文件。依據上述規定，行政機關制定、修改、解釋、廢止規範性文件等行為，以及當事人要求行政機關履行制定、修改、解釋、廢止規範性文件等行為，均不屬於人民法院行政訴訟受案範圍。行政訴訟法第五十三條第一款規定，公民、法人或者其他組織認為行政行為所依據的國務院部門和地方人民政府及其部門制定的規範性文件不合法，在對行政行為提起訴訟時，可以一併請求對該規範性文件進行審查。因此，如行政相對人認為規範性文件不合法，應當在對行政行為提起訴訟時，一併請求對行政行為所依據的規範性文件進行審查。本案中，原告要求被告撤銷其下屬的原區農委制定的規範性文件，其實質是要求對行政規範性文件的合法性進行直接審查，依法不屬於人民法院行政訴訟的受案範圍，對其起訴依法應當裁定駁回。
【專家點評】
中央民族大學教授、博士生導師，法治政府與地方制度研究中心主任熊文釗：
本案系要求人民法院對規範性文件進行直接司法審查的新類型案件。我國的司法審查制度還不盡完善。根據《中華人民共和國行政訴訟法》的現有規定，人民法院的受案範圍不包括針對不特定對象發佈的行政規範性文件。也就是說，在本案中，原告基於2001年第18號規範性文件而提起的訴訟不屬於行政訴訟受案範圍，人民法院也無權單獨以規範性文件作為一個訴訟案件來受理和審判，更談不上被告不履行法定職責而違法一說。但就該案性質本身而言，這並不影響公民、法人或者其他組織以行政機關依據該規範性文件作出的行政行為侵犯其合法權益，向人民法院提起行政訴訟，同時一併請求人民法院對該規範性文件（規章以下）進行附帶性審查。
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