「學習貫徹修改後“兩法”」人民檢察院的性質和定位

法律 刑法 時政 始興檢察 2018-12-16

來源:最高人民檢察院

《中華人民共和國憲法》摘錄

第一百三十四條 中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監督機關。

《中華人民共和國人民檢察院組織法》摘錄

第一條 為了規範人民檢察院的設置、組織和職權,保障人民檢察院依法履行職責,根據憲法,制定本法。

第二條 人民檢察院是國家的法律監督機關。

人民檢察院通過行使檢察權,追訴犯罪,維護國家安全和社會秩序,維護個人和組織的合法權益,維護國家利益和社會公共利益,保障法律正確實施,維護社會公平正義,維護國家法制統一、尊嚴和權威,保障中國特色社會主義建設的順利進行。


檢察機關的性質和定位,是指憲法所規定的檢察機關在國家機構體系中區別於其他機關的職能屬性,以及由這種屬性所決定的職責定位。1979年頒佈的人民檢察院組織法,第一次將檢察機關的性質以專條明確規定為國家的法律監督機關。1982年憲法明確規定“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監督機關”,首次以國家根本大法明確確立了檢察機關的國家法律監督機關性質,此後憲法幾次修正都維持了這一法律表述。這一憲法定位奠定了我國檢察機關建設和發展的基礎,是我國檢察制度的基本特色。刑事訴訟法、民事訴訟法和行政訴訟法等系列法律法規也都明文規定人民檢察院對刑事訴訟、民事訴訟和行政訴訟實行法律監督,並將職責予以具體化、程序化、規範化。

1979年人民檢察院組織法頒佈近四十年來,檢察機關在黨的領導和人大監督下,認真履行憲法和法律賦予的職責,為中國法治建設作出了應有貢獻。在本次修訂人民檢察院組織法時,再次重申了檢察機關是國家法律監督機關的憲法定位。

需要指出的是,在檢察機關的反貪、反瀆、預防的機構、職能和人員轉隸後,有觀點認為,這導致檢察機關法律監督職能的弱化,進而對檢察機關“國家法律監督機關”的憲法定位產生疑慮。我們認為,國家法律監督機關這一有中國特色的憲法定位是植根於我國曆史條件和基本國情的,不僅契合了我國的政體,也契合了社會主義法治發展的需要。在全面推進依法治國的大背景下,更應當堅持“檢察機關作為國家法律監督機關”這一中國特色的憲法定位。

第一,檢察機關作為國家法律監督機關是由我國的政治體制決定的。我國實行的是共產黨領導下的人民代表大會制度,根據新修正的憲法第3條第3款,形成了人民代表大會之下“一府一委兩院”的國家機關體制。“一府”是指人民政府,是國家的行政機關;“一委”是指監察委員會,是國家的監察機關;“兩院”是指人民法院和人民檢察院,其中,人民法院是國家的審判機關,人民檢察院是國家的法律監督機關,通過行使檢察權,追訴犯罪,維護國家安全和社會秩序,維護個人和組織的合法權益,維護國家利益和社會公共利益,保障法律正確實施,維護社會公平正義,維護國家法制統一、尊嚴和權威,保障中國特色社會主義建設的順利進行。在上述政治體制下,檢察機關的定位沒有發生變化,作為法律監督機關,依然處於人民代表大會之下,是與行政機關、監察機關、審判機關平行並列的國家機關。

第二,檢察機關“國家法律監督機關”的定位是我國憲法的明確規定。1982年憲法第一次對檢察機關的性質和定位予以闡述,即“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監督機關。”此後,憲法經歷了1988年、1993年、1999年、2004年、2018年五次修正,而關於檢察機關性質和定位的規定一直保持不變。尤其是2018年的這次修正,是在黨的十九大把習近平新時代中國特色社會主義思想確立為黨必須長期堅持的指導思想的背景下進行的,全面體現了近年來黨和人民在中國特色社會主義道路、理論、制度、文化建設上取得的成果,也再次確認了檢察機關作為“國家法律監督機關”的憲法定位,澄清了理論上的一些爭議。

第三,檢察機關在刑事訴訟中的各項權力都具有法律監督性質。在刑事訴訟中的檢察權由多種權力構成,就其中最核心的公訴權而言,客觀、公正是檢察官的法律義務,檢察機關對犯罪提起公訴,並非以對犯罪嫌疑人的定罪量刑為根本追求,其主要目標是維護法律的統一正確行使,促進司法公正,公訴權的內涵本身即具有法律監督之意。除公訴權外,法律還賦予了檢察機關一些其他方面的權力,如刑事立案監督、偵查監督、審判監督、刑罰執行和監管活動監督等,這些職責都具有明顯的法律監督性質。此外,檢察機關保留的部分偵查權是針對履行訴訟監督職能過程中發現的司法工作人員侵犯公民權利、損害司法公正的犯罪,也是服從於、服務於檢察機關的法律監督職能。

第四,隨著依法治國建設深入推進,黨和國家在民事訴訟、行政訴訟領域賦予了檢察機關更多監督職責。民事訴訟法經2007年、2012年、2017年三次修改後,檢察機關的監督對象由原先的“審判活動”擴展為“民事訴訟”,監督內容除了對民事判決裁定、民事執行活動、審判人員違法行為的監督,還增加了提起民事公益訴訟的職能。行政訴訟法經2014年、2017年兩次修改,不僅規定了檢察機關有對生效行政裁判提出抗訴、糾正審判人員違法行為等職能,還賦予了檢察機關提起行政公益訴訟的權力。

此外,在一些文件和學者的論述中,檢察機關常常被表述為司法機關。有觀點提出,我國檢察機關是一個完整獨立的機構體系,其權力來源於憲法和權力機關的授權,檢察機關和審判機關都有各自的獨立地位,檢察機關與審判機關是平行設置的,它們是我國的兩大司法機關。

我們認為,從憲法和法律的明文規定來看,我國檢察機關的性質就是法律監督機關,但同時,檢察機關主要通過司法手段,並在司法活動中履行法律監督職責,其職務行為帶有鮮明的法定性、程序性和法律適用性等司法特徵,履行職務的保障原則也與人民法院一樣,司法色彩十分濃厚。因此,也可以將我國檢察機關稱為司法機關。對此,中央文件已經予以明確。2006年中共中央關於進一步加強人民法院人民檢察院工作的決定,明確人民檢察院、人民法院均是國家的司法機關。十八大之後中央相關文件表述中的司法機關也均將檢察機關包含在內。因此,我國的檢察機關具有司法屬性,是國家的司法機關之一,這是黨中央的權威論斷,這種定位來之不易。

在此次檢察院組織法修訂過程中,不少同志提出,應該在立法上明確檢察機關是國家的法律監督機關的同時,也明確人民檢察院是國家的司法機關,這樣有利於在立法上明確我國司法權的概念和範圍,消除檢察機關是否應當具備司法解釋權等司法性權力的爭論。在研究過程中,也曾經設計了幾種表述,如“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監督機關,也是國家的司法機關”,“中華人民共和國人民檢察院是承擔法律監督職責的司法機關”等等。後經研究,人民檢察院組織法關於人民檢察院性質的表述應與國家的根本大法——憲法保持一致。我國憲法並沒有司法權和司法機關的表述。法律監督機關的定位,決定了人民檢察院具有綜合屬性,既具有行政機關上級領導下級的特點,也是承擔廣泛的司法職能,參與所有訴訟活動,並對各類訴訟活動實行法律監督的司法機關。

總之,將檢察機關定位為國家的法律監督機關,是黨和國家根據我國的政治制度和中國國情作出的重要制度安排。黨的十九大報告作出我國社會主要矛盾發生變化的重要論斷,隨著經濟社會的發展,人民群眾在逐步進入小康社會的過程中,對法律監督提出了更高的需求,“在每一個司法案件中感受到公平正義”的需求也更為迫切。因此,在中國特色社會主義新時代,必須堅持檢察機關的憲法定位不動搖。

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