【裁判要點】
在審理行政協議案件時，要促進法治政府和政務誠信建設，認真審查協議不能履行的原因和違約責任，切實維護行政相對人的合法權益。對政府沒有合理理由違反承諾甚至違約毀約的，要堅決依法支持行政相對人的合理訴求，這就是信賴利益保護原則的價值所在。但是，行政機關作出的行政允諾、行政協議等行為必須建立在依法行政的前提下，即行政機關作出的允諾或達成的協議必須在其具有裁量權的處置範圍內，且不違反法律的強制性規定，不會損害國家利益、社會公共利益。在國有土地上房屋徵收過程中，徵收補償的款項均來源於公共財政，對徵收補償款不進行合理控制必然會對社會公共利益造成不利影響。行政機關在組織實施徵收與補償工作時，必須遵守《徵補條例》等法律、法規的規定，符合徵收決定及房屋徵收補償安置方案的要求，對被徵收人給予公平補償。行政機關違反《徵補條例》等法律、法規，超出徵收決定的範圍或者房屋徵收補償安置方案確定的補償標準，作出的相關承諾、簽訂的補償協議或者作出的補償決定，人民法院應當作出否定的評價，不予支持。不能將信賴利益保護原則置於依法行政之前，無原則的以犧牲社會公共利益來強調政府對所作承諾的遵守。確因國家利益、公共利益或者其他法定事由改變政府承諾的，行政機關可以依法補償財產損失。
【裁判文書】
中華人民共和國最高人民法院
行 政 判 決 書
（2019）最高法行再4號
再審申請人（一審被告、二審被上訴人）湖南省株洲市人民政府。住所地：湖南省株洲市天元區天台路**號。
法定代表人陽衛國，市長。
委託代理人劉斌，該府法制辦工作人員。
委託代理人張明明，湖南一星（株洲）律師事務所律師。
被申請人（一審原告、二審上訴人）株洲市超宇實業有限責任公司。住所地：湖南省株洲市荷塘區金山工業園金山路***號。
法定代表人王立新，總經理。
委託代理人楊陽，北京盈科（長沙）律師事務所律師。
一審被告、二審被上訴人湖南省人民政府。住所地：湖南省長沙市天心區湘府西路*號。
法定代表人許達哲，省長。
委託代理人李麗娟，湖南省司法廳工作人員。
一、二審第三人湖南省株洲市荷塘區人民政府。住所地：湖南省株洲市荷塘區新華東路**號。
法定代表人王利波，區長。
委託代理人陳映山，該府工作人員。
委託代理人熊曙，湖南新森律師事務所律師。
再審申請人湖南省株洲市人民政府（以下簡稱株洲市政府）因被申請人株洲市超宇實業有限責任公司（以下簡稱超宇公司）訴該府及湖南省人民政府（以下簡稱湖南省政府），一、二審第三人湖南省株洲市荷塘區人民政府（以下簡稱荷塘區政府)房屋徵收補償決定及行政複議一案，不服湖南省高級人民法院於2018年5月10日作出的（2017）湘行終1177號行政判決，向本院申請再審。本院於2018年9月11日立案受理本案，並於2018年12月26日作出（2018）最高法行申8191號行政裁定，提審本案。2019年1月9日，本院編立提審案號，依法組成合議庭並於2019年1月23日上午在本院第一巡回法庭第二法庭進行公開開庭審理。再審申請人株洲市政府的委託代理人劉斌、張明明，被申請人超宇公司的法定代表人王立新，一審被告、二審被上訴人湖南省政府的委託代理人李麗娟，一、二審第三人荷塘區政府的委託代理人陳映山、熊曙，均到庭參加訴訟。案件現已審理終結。
湖南省株洲市中級人民法院一審查明，2013年7月9日，因長株潭城際鐵路建設需要，株洲市政府發佈﹝2013﹞第17號《株洲市人民政府國有土地上房屋徵收決定》和《長株潭城際鐵路項目株洲紅旗路段國有土地上房屋徵收補償方案》（以下簡稱《徵收補償方案》），決定對株洲紅旗路段範圍DK46+099(46)-DK46+227(48)房屋實施徵收。超宇公司在株洲市荷塘區擁有1546.6平方米土地的使用權，其中72.5平方米的土地及土地上房屋位於徵地紅線範圍內。
2013年7月9日，株洲市政府所屬株洲市國有土地上房屋徵收處（以下簡稱株洲市徵收處）發佈《關於協商選擇評估機構進行評估的公告》，就該項目房屋徵收工作後總選定房地產價格評估機構的有關事項進行公告，推薦包括湖南新星房地產估價有限公司（以下簡稱新星公司）在內的7家評估公司作為備選評估機構。因被徵收人未在規定期限內協商選定評估公司，株洲市徵收處在株洲市國信公證處公證下采用抽籤方式，選定新星公司為評估單位。之後新星公司就超宇公司的房屋評估問題多次向超宇公司諮詢意見並反饋異議，並於2014年7月24日作出湘新星房估株字﹝2014﹞第0757號《房地產徵收分戶估價報告》，對超宇公司所有的房屋進行評估，其中評估位於徵地紅線範圍內72.5平方米的房屋評估單價為2361元/m²，總評估價值為171173元。該評估報告註明有效期至被徵收房屋徵收完成之日止，評估結果不包括房屋內裝飾裝修補償價值。超宇公司於7月25日收到該評估報告後，未申請複核評估。
2010年3月，荷塘區政府成立荷塘區城際鐵路建設指揮部（以下簡稱荷塘區指揮部）。2014年5月14日，荷塘區指揮部與超宇公司簽訂《株洲市超宇實業有限責任公司整體徵收與補償的框架協議書》（以下簡稱《框架協議》），約定荷塘區指揮部對超宇公司進行整體徵收，實行一次性貨幣補償，並在2014年5月31日前簽訂正式的《國有土地上房屋徵收補償安置協議書》。5月23日，超宇公司根據協議的約定將72.5平方米房屋及所佔土地搬遷騰空出來交付荷塘區指揮部。同日，荷塘區指揮部將房屋拆除，此後使用該地塊進行工程施工。但雙方未在《框架協議》約定的期限內達成徵收補償協議。11月3日，超宇公司向荷塘區指揮部書面報告，要求重新選定評估機構進行評估作出補償決定，荷塘區指揮部於次日書面答覆評估程序合法，不予重新選擇評估公司。此後，超宇公司員工到株洲市委、市政府信訪，要求因徵收該公司資產的評估價款相差較大要求株洲市政府協調處理。
2015年11月2日，超宇公司以株洲市政府不履行徵收補償法定職責為由，向株洲市中級人民法院提出行政訴訟，要求株洲市政府作出徵收補償決定。2016年11月23日，湖南省高級人民法院作出（2016）湘行終931號行政判決，責令株洲市政府在判決生效後六十日內對超宇公司作出徵收補償決定。2017年1月23日，株洲市政府根據判決的要求對超宇公司作出株徵補﹝2017﹞1號株洲市政府房屋徵收補償決定(以下簡稱1號徵補決定)，決定的主要內容為：1.對被徵收人位於株洲市荷塘區新塘坡紅旗路段城際鐵路規劃用地範圍內72.5平方米房屋徵收實行一次性貨幣補償。2.根據規劃國土等相關部門調查、認定、處理意見，徵地紅線範圍內未經登記建築作為合法的建築給予補償，按照房屋評估結果和有關規定，被徵收人超宇公司應得到貨幣補償數額為：（1）被徵收房屋房地產價值補償為人民幣171173元；（2）裝飾裝修補償費為人民幣14500元；（3）搬遷費為人民幣1000元；（4）停產停業損失補償費為人民幣3595元；上述4項合計為人民幣190268元。3.鑑於被徵收人超宇公司在2014年5月23日騰房交地後未就相關補償與徵收部門達成補償協議，也未領取補償款，自2014年5月23日起按中國人民銀行同期一年定期存款利率另給予被徵收人11905元補償（自2014年5月23日起至本決定作出之日止）。4.荷塘區政府在本補償決定送達後15日內向被徵收人支付上述二、三兩項合計202173元補償款。超宇公司收到1號徵補決定後，申請行政複議。2017年6月19日，湖南省政府作出湘府複決字﹝2017﹞42號行政複議決定（以下簡稱42號複議決定），維持1號徵補決定。超宇公司遂提起本案行政訴訟，請求撤銷1號徵補決定，撤銷42號複議決定，判決株洲市政府重新作出補償決定。
湖南省株洲市中級人民法院（2017）湘02行初370號行政判決認為，株洲市政府具有作出徵收補償決定的法定職權。株洲市政府就長株潭城際鐵路建設所涉房屋徵收，發佈房屋徵收決定和房屋徵收補償方案，在被徵收人就協商選定房地產評估機構達不成一致意見的情況下，在公證處公證下采用抽籤方式選定房地產評估機構；相關房屋徵收部門就補償方式、補償價格等事項與超宇公司進行多次協商。在雙方未能達成協議後，根據湖南省高級人民法院（2016）湘行終931號行政判決的要求，履行判決所確定的義務，作出1號徵補決定，符合《國有土地上房屋徵收與補償條例》（以下簡稱《徵補條例》）和《中華人民共和國行政訴訟法》的有關規定，程序合法。1號徵補決定確定給予超宇公司房屋徵收補償的補償項目包括被徵收房屋價值補償、裝飾裝修補償、搬遷補償、停產停業損失補償，其中被徵收房屋價值補償是株洲市政府及房屋徵收部門通過依法選定房地產評估機構，依照《徵補條例》和《國有土地上房屋徵收評估辦法》的相關規定確定，裝飾裝修補償費、搬遷費、停產停業損失補償費根據《徵收補償方案》所確定的相應補償標準計算，符合《國有土地上房屋徵收與補償條例》第十七、十九、二十、二十二、二十三條的相關規定，較好地保護了超宇公司的合法權益，內容合法。因荷塘區指揮部由荷塘區政府組織成立，《框架協議》的主體是超宇公司與荷塘區指揮部，與本案不屬同一法律關係。在超宇公司與房屋徵收部門未達成徵收補償協議的情況下，《框架協議》對株洲市政府作出徵收補償決定不具有直接約束力。超宇公司僅有72.5平方米的房屋位於徵收紅線範圍內，且被徵收的部分不影響其他房屋的安全和使用，故株洲市政府作出1號徵補決定對超宇公司位於徵收紅線範圍內的房屋予以徵收補償並無不妥。當然，超宇公司與荷塘區指揮部簽訂《框架協議》後，按照約定搬遷騰空紅線範圍內土地，積極配合徵地拆遷工作，其行為值得肯定。基於行政誠信和維護政府公信力原則，荷塘區指揮部及相關部門應當妥善處理超宇公司未被徵收部分相關問題並保護其合法權益。湖南省政府收到超宇公司行政複議申請後，根據行政複議法的相關規定，經立案、調查調解等程序，在調解無效的情況下，依據本案客觀事實及相關證據作出42號複議決定，符合法律規定。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十九條規定，判決駁回超宇公司的訴訟請求。超宇公司不服一審判決，提起上訴。
湖南省高級人民法院二審審理另查明以下事實：《徵收補償方案》確定的補償標準為：（一）房屋補償：房地產評估單價×建築面積。（二）搬遷費：1.住宅房屋：500元/次/戶×2次=1000元/戶；2.非住宅用房：按照拆卸、搬運、安裝生產設備的實際合理開支支付。（三）……非住宅用房停產停業補助費：房地產評估單價×建築面積×7‰×3個月。（四）裝飾裝修補償：……其他非住宅用房（辦公、生產、倉儲用房等）：一類：200元/平方米、二類120元/平方米、……。（五）附屬設施補償（根據實際有無進行補償）：……。（六）補助和獎勵：……。2009年7月24日，株洲市政府辦公室作出株政辦函﹝2009﹞82號《關於成立株洲市深化醫療衛生體制改革領導小組和株洲市城際鐵路建設指揮部的通知》，成立株洲市城際鐵路建設指揮部。2010年3月25日，荷塘區政府辦公室作出株荷政辦發﹝2010﹞20號《關於成立荷塘區城際鐵路建設指揮部的通知》，根據株政辦函﹝2009﹞82號文件精神，成立荷塘區指揮部，負責轄區範圍內該項目的具體實施工作，陳映山任指揮長（荷塘區指揮部現已撤銷）。2014年5月9日，荷塘區指揮部與超宇公司就補償問題進行協商，陳映山認為超宇公司可以整體徵收。2014年5月14日，荷塘區指揮部與超宇公司簽訂《框架協議》，該協議約定：在2014年5月31日前，就超宇公司整體徵收補償有關問題達成一致並簽訂正式的《國有土地上房屋徵收補償安置協議書》；荷塘區指揮部將協議書所約定的補償貨幣一次性支付給超宇公司；超宇公司確保在2014年5月25日前將城鐵建設施工所急需的場地（即城鐵建設紅線範圍內的72.5㎡房屋及所佔的土地）搬遷騰空出來交付給指揮部施工建設使用；如超宇公司在2014年5月25日前不能將城鐵建設紅線範圍內的72.5㎡房屋及所佔的土地搬遷騰空出來交付給指揮部，則指揮部不同意對超宇公司進行整體徵收與補償，指揮部只對城鐵建設紅線範圍內的超宇公司房屋、土地按照法律程序進行徵收與補償。2014年5月23日，超宇公司根據協議約定將72.5㎡房屋及所佔土地搬遷騰空交付荷塘區指揮部。同日，荷塘區指揮部將房屋拆除。2014年8月，超宇公司搬遷完畢。荷塘區指揮部沒有與超宇公司簽訂房屋徵收補償安置協議。《框架協議》簽訂後，株洲市徵收處通過公證選定新星公司對超宇公司的全部房產進行評估。2014年7月24日，新星公司作出湘新星房估株字﹝2014﹞第0757號《房地產徵收分戶評估報告》，評估結果為1456171元，不包括房屋室內裝飾裝修補償價值，也不包括因徵收造成的搬遷、臨時安置補償、因徵收造成的停產停業損失的補償。該報告送達超宇公司。株洲市徵收處荷塘中心委託湖南中天華資產評估有限公司（以下簡稱中天華公司）對超宇公司的搬遷損失進行評估。2014年7月25日，中天華公司作出湘中天華資評報字﹝2014﹞第009號《徵收所涉及加工車間和砂輪車間的搬遷損失補償價值評估報告》，評估超宇公司加工車間和砂輪車間搬遷損失補償價值為526890.93元。該報告亦送達超宇公司。上述兩評估報告的評估總價為1983061.93元。超宇公司自行委託湖南湘融資產評估有限公司（以下簡稱湘融公司）對拆遷直接損失和拆遷停工損失進行了評估。2014年6月11日，湘融公司作出湘融評估字﹝2014﹞第0608號《拆遷直接損失價值項目資產評估報告書》，評估超宇公司拆遷損失為21137207.504元。2014年9月18日，湘融公司作出湘融評估字﹝2014﹞第0916號《拆遷停工損失價值項目資產評估報告書》。該報告評估超宇公司拆遷停工損失為11378777元。上述兩評估報告的評估總價為32515984.504元。以上四個評估報告均是在《框架協議》之後作出。
2016年7月20日，中共株洲市荷塘區委辦公室向株洲市委書記毛騰飛遞交《關於超宇公司房屋徵收補償相關問題的報告》，同意對超宇公司紅線外10米範圍內土地實行“只補不徵”。超宇公司有加工車間、砂輪車間、合金車間等多個車間。合金車間等車間的搬遷損失沒有評估。超宇公司的室內裝飾裝修價值沒有評估。
湖南省高級人民法院對一審認定的其他事實予以確認。
湖南省高級人民法院（2017）湘行終1177號行政判決認為，荷塘區指揮部與超宇公司簽訂《框架協議》，超宇公司按照協議約定在2014年5月25日前將徵收紅線範圍內的72.5㎡房屋及所佔土地搬遷騰空交付給指揮部，履行了《框架協議》。但荷塘區指揮部沒有與超宇公司簽訂房屋徵收補償安置協議，且未提出正當理由，其行為違反信賴利益保護原則。2014年7月24日，株洲市徵收處委託新星公司對超宇公司的全部房產進行評估，評估價值為1456171元。2014年7月25日，株洲市徵收處荷塘中心委託中天華公司對超宇公司的加工和砂輪兩個車間的搬遷損失進行評估，評估價值為526890.93元。
《鐵路安全管理條例》（國務院令第639號）第二十七條第一款第一項規定，鐵路線路兩側應當設立鐵路線路安全保護區。鐵路線路安全保護區的範圍，從鐵路線路路堤坡腳、路塹坡頂或者鐵路橋樑外側起向外的距離分別為：城市市區高速鐵路為10米，其他鐵路為8米。長株潭城際鐵路屬於高速鐵路，為了保障鐵路運行的安全，鐵路線路兩側應當設立鐵路線路安全保護區。雖然超宇公司只有72.5㎡房屋及所佔土地位於長株潭城際鐵路徵收紅線範圍內，但按照上述規定，超宇公司從鐵路線路路堤坡腳、路塹坡頂或者鐵路橋樑外側起向外10米範圍內的房屋及土地應屬於鐵路線路安全保護區的範圍。即使當時未將該部分納入徵收範圍，但鑑於超宇公司已經整體搬遷，該部分應當納入補償範圍。2017年1月23日，株洲市政府在對超宇公司作出徵收補償決定時，已經知道超宇公司要求整體補償的請求，並且通過中共荷塘區委辦公室向株洲市委書記的內部報告，已經獲知荷塘區指揮部同意整體徵收的意見和《框架協議》，以及徵收部門對超宇公司整體補償的具體項目和標準，故株洲市政府應當考慮超宇公司已經整體搬遷，請求整體補償的情況，並作出公平處理。但株洲市政府在作出徵收補償決定時，沒有考慮上述應當考慮的因素，明顯不當。
根據《湖南省實施<國有土地上房屋徵收與補償條例>辦法》第十二條規定，徵收房屋需搬遷機器設備和其他物資的，搬遷費由房屋徵收部門與被徵收人蔘照相關行業標準協商確定；協商不成的，應當評估確定。機器設備和其他物資因搬遷喪失使用價值的，其損失補償評估按照前款的規定辦理。第十三條第一款規定，被徵收房屋的室內裝飾裝修價值由房屋徵收部門與被徵收人協商給予補償；協商不成的，應當評估確定補償。本案中，因房屋徵收部門與被徵收人超宇公司協商不成，應當對搬遷費和室內裝飾裝修價值進行評估。1號徵補決定直接認定搬遷費1000元和裝飾裝修補償費14500元，缺乏事實和法律依據，程序違法。第十四條第一款規定，徵收生產、經營性用房，造成被徵收人停產停業直接損失的，每月按照被徵收房屋評估價值的7‰給與補償。停產停業期限，按照實際停產停業的月數計算確定。本案中，超宇公司實際停產停業的月數遠遠超過三個月，但1號徵補決定只按三個月給予補償，其補償缺乏事實和法律依據。《徵收補償方案》規定了搬遷獎勵。超宇公司2014年5月23日就將72.5平方米房屋及所佔土地搬遷騰空交付荷塘區指揮部，搬遷時間在評估機構作出評估報告之前，其積極配合徵地拆遷的行為應當給予獎勵，但1號徵補決定中沒有包括該部分內容。綜上，1號徵補決定認定事實不清、適用法律錯誤、違反法定程序、補償明顯不當，依法應撤銷後責令重作。湖南省政府作出42號複議決定，維持1號徵補決定系認定事實不清，主要證據不足，依法應予糾正。根據《中華人民共和國行政訴訟法》第七十條第一、二、三、六項，第八十九條第一款第二項、第三款，《最高人民法院關於適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百三十六條第一、三款之規定，判決：撤銷一審判決；撤銷1號徵補決定；撤銷42號複議決定；責令株洲市政府在收到判決後，按照法律規定的程序和期限，對超宇公司重新作出徵收補償決定。
株洲市政府申請再審稱，1.二審判決認定長株潭城際鐵路屬於高速鐵路，要求該府將鐵路線路安全保護區10米範圍內的房屋和土地納入到徵收補償範圍，明顯缺乏依據，屬於認定事實錯誤。一審庭審、二審調查期間，各方當事人均未提交二審判決所述的2016年7月20日荷塘區委辦公室《關於超宇公司房屋徵收補償相關問題的報告》，一、二審也未將該份證據向該府送達。2.《鐵路安全管理條例》第二十七條規定鐵路線路兩側應當設立鐵路線路安全保護區，其立法目的是要保護鐵路安全。長株潭城際鐵路已通過驗收並投入使用，對超宇公司未徵收部分不產生實際影響。結合《鐵路安全管理條例》第三十條、第三十一條的規定來看，二審判決認定應將超宇公司位於鐵路線路安全保護區10米範圍內的房屋整體納入徵收範圍，屬適用法律法規錯誤。3.株洲市政府根據《徵補條例》和《國有土地上房屋徵收評估辦法》等相關規定，依據《徵收補償方案》確定的補償標準，確定給予超宇公司的補償項目及補償費，依法作出徵收補償決定，內容合法、程序適當。超宇公司位於徵收紅線範圍內的房屋面積很小且不涉及生產用房，徵收該部分不影響其正常生產經營，故1號徵補決定合法且適當。請求撤銷二審判決，由最高人民法院提審，裁定中止執行該判決，維持一審判決。
超宇公司答辯稱，株洲市政府與我司簽訂框架協議後，我司履行了協議，但政府僅補償20萬元。株洲市政府認為二審主要證據未經質證，主要是荷塘區政府2016年7月20日的報告，該報告系該府與第三人的內部文書，並不對判決結果造成影響。二審判決系依據行政信賴原則作出，認定事實清楚，適用法律正確，應予維持。請求駁回株洲市政府的再審申請。
湖南省政府陳述稱，同意株洲市政府的意見。二審判決認定的相關評估報告沒有進行舉證和質證。二審認為1號徵補決定存在問題，依據的是《湖南省實施<國有土地上房屋徵收與補償條例>辦法》的規定。但是本案系2013年7月發佈徵收公告，當時該條例還未出臺。《框架協議》和補償決定不是同一法律關係，不能以《框架協議》內容作為補償決定的硬性要求。
荷塘區政府陳述稱，二審認定超宇公司履行了《框架協議》與事實不符。荷塘區政府積極履行《框架協議》的各項內容和要求，但超宇公司不依據該協議確定的補償標準、方式就補償款項一事協商一致，在已經選定評估機構作出評估報告之後，又自行委託評估公司進行評估，金額達到三千多萬，導致補償安置協議無法簽訂，過錯在於超宇公司。超宇公司整體搬遷的原因不在荷塘區政府，該府沒有強迫超宇公司進行整體搬遷，該公司可以在原地繼續經營。
在本院審理過程中，荷塘區政府陳述稱超宇公司在紅線範圍內的72.5平方米房屋內有七臺機器設備，超宇公司對此並未提出異議。
本院經審理另查明，《徵收補償方案》確定的補償標準中，第六項補助和獎勵載明：1.按期搬遷獎，在被徵收房屋房地產市場評估價值確定後60日內簽訂徵收協議並按協議約定搬遷騰房的，按房地產市場評估單價×5%×建築面積進行獎勵；2.提前搬遷獎，按建築面積給予分段提前搬遷獎勵（不重複計算），其中在被徵收房屋房地產市場評估價值確定後45日內獎勵220元每平方米；3.獎勵性補貼，在被徵收房屋房地產市場評估價值確定後60日內簽訂徵收協議並按協議約定搬遷騰房的，非住宅用房按被徵收房屋評估單價×15%×建築面積獎勵。2014年5月14日，荷塘區指揮部（甲方）與超宇公司（乙方）簽訂《框架協議》，第一條、第二條約定甲方同意依法對超宇公司實行整體徵收，實行一次性貨幣補償。第三條就下列問題達成一致意見：3.1，土地、房屋和生產、生活設施設備的拆遷徵收與補償問題，按照株政發﹝2010﹞38號《株洲市人民政府關於印發株洲市城市房屋拆遷管理實施辦法的通知》規定的補償標準依法依規辦理；3.2，乙方生產設施設備（含生活設施設備）的拆卸、搬運、重裝、調試等所產生的費用補償，由乙方自行選定、甲方承擔評估費用，在2014年5月20日前聘請具備資質的第三方中介評估機構進行評估後，以評估結果作為補償的依據，依法定程序辦理補償；3.3，甲方同意協調有關政府職能部門的工作關係，為乙方順利進入工業園區異地重建提供協助支持；3.4，按照《株洲市人民政府關於印發株洲市城市房屋拆遷管理實施辦法的通知》規定的補償標準給予停產停業補助費，即按照房屋價值的7‰每月，給予六個月的補助；3.5，在甲乙雙方簽訂正式的《國有土地上房屋徵收補償安置協議書》後，將乙方現有的土地及地上構建築物無償租賃給乙方使用，作為對乙方搬遷過渡期的臨時生產經營用地，為期18個月，即自2014年6月1日起至2015年11月30日止，期限屆滿時乙方無條件搬離。第四條約定，在2014年5月31日前，就超宇公司整體徵收補償有關問題達成一致並簽訂正式的《國有土地上房屋徵收補償安置協議書》，甲方將協議書約定的補償貨幣一次性支付給乙方；乙方確保在2014年5月25日前將城鐵建設施工急需的場地（即城鐵建設紅線範圍內的72.5㎡房屋及所佔的土地）搬遷騰空出來交付給甲方施工建設使用；如乙方不能在2014年5月25日前將城鐵建設紅線範圍內的72.5㎡房屋及所佔的土地搬遷騰空出來交付給甲方，則甲方不同意對乙方進行整體徵收與補償，甲方只對城鐵建設紅線範圍內的乙方房屋、土地按照法律程序進行徵收與補償。第五條（原文誤為“第四條”）約定，雙方本著互諒互讓、公平公正、合法合規的原則，進行充分協商，共同推進超宇公司的整體徵收與補償工作。
2014年6月18日、2014年7月10日，超宇公司在向新星公司提交的《異議書》《房屋及土地評估反饋意見》均主張，《委估房地產初步諮詢結果（意見）一覽表》中，72.5平方米實際用途為門面，評估價值過低，請按門面市場價格進行評估。2014年7月25日，中天華公司《關於株洲超宇有限責任公司設備及附屬設施評估反饋意見的回覆》中載明：超宇公司納入評估範圍的設備大部分為普通機械加工設備和部分小型衝壓設備，設備基礎都屬於小型基礎，部分設備無需基礎；上述設備不屬於高端精密設備，目前該類型設備的搬遷技術非常成熟，且屬於市內搬遷，運距相對較短，對設備的損耗有限；經核實，該公司沒有高端精密設備。
本院認為，根據《徵補條例》第二十六條的規定，房屋徵收部門與被徵收人在徵收補償方案確定的簽約期限內達不成補償協議的，由房屋徵收部門報請作出房屋徵收決定的市、縣級人民政府依照本條例的規定，按照徵收補償方案作出補償決定。本案中，株洲市政府因無法與超宇公司通過協商達成補償協議，按照生效行政判決的要求，履行判決書所確定的義務，作出1號徵補決定，程序合法。一審認為，1號徵補決定確定的補償標準符合法律規定，《框架協議》不具有約束力，徵補決定僅對超宇公司位於紅線範圍內的房屋予以徵收補償並無不當，判決駁回超宇公司的訴訟請求。二審則認為株洲市政府在作出1號徵補決定時，未對超宇公司已經整體搬遷並請求整體補償的情況予以公平處理，徵補決定確定的搬遷費、室內裝飾裝修價值、停產停業損失、搬遷獎勵等計算均存在錯誤，判決撤銷1號徵補決定及42號複議決定，責令株洲市政府重新作出徵收補償決定。因此，本案爭議的焦點問題為，株洲市政府作出的1號徵補決定是否具有合法性，具體而言又可以細分為三個問題：一是關於1號徵補決定確定的徵收範圍是否正確；二是《框架協議》的效力問題；三是1號徵補決定確定的補償費用是否準確。
一、關於徵收範圍問題
根據《中華人民共和國土地管理法》第二、三條的規定，十分珍惜、合理利用土地是我國的基本國策；各級人民政府應當採取措施，全面規劃，嚴格管理，保護、開發土地資源，制止非法佔用土地的行為；國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行徵收或者徵用並給予補償。《徵補條例》第八、十三條則規定，為了保障國家安全、促進國民經濟和社會發展等公共利益的需要，屬於由政府組織實施的能源、交通、水利等基礎設施建設的需要等情形之一，確需徵收房屋的，由市、縣級人民政府作出房屋徵收決定；市、縣級人民政府作出房屋徵收決定後應當及時公告。根據上述規定，國有土地上房屋徵收應當以徵收決定所確定的紅線範圍內的房屋為徵收對象，超出紅線範圍的，則不屬於徵收對象。
本案中，株洲市政府發佈案涉徵收決定時，明確載明徵收範圍為長株潭城際鐵路建設用地株洲紅旗路段範圍DK46+099(46)-DK46+227(48)（詳見長株潭城際鐵路用地規劃），超宇公司的72.5平方米的土地及土地上房屋位於徵地紅線範圍內。1號徵補決定載明，超宇公司在項目徵收紅線範圍的房屋為72.5平方米，佔地面積為59.17平方米，僅佔其全部土地使用權面積（1546.6平方米）的3.8％，徵收部分房屋不影響被徵收人其餘房屋的安全與使用。超宇公司雖主張紅線範圍內房屋被徵收造成其整個生產流程無法正常運行，但並未提交證據予以證明。而且在新星公司對被徵收房屋開展評估工作的過程中，超宇公司兩次提交反饋意見稱案涉的72.5平方米房屋系門面用房而非生產用房，明顯與其現在所主張的該房屋系生產流程核心車間不一致。超宇公司的該項主張缺乏事實根據，本院不予採信。
二審認為，雖然超宇公司只有72.5平方米房屋及所佔土地位於長株潭城際鐵路徵收紅線範圍內，但按照《鐵路安全管理條例》第二十七條第一款第一項規定，超宇公司從鐵路線路路堤坡腳、路塹坡頂或者鐵路橋樑外側起向外10米範圍內的房屋及土地應屬於鐵路線路安全保護區的範圍，即使當時未將該部分納入徵收範圍，但鑑於超宇公司已經整體搬遷，該部分應當納入補償範圍。本院認為，上述觀點系對《鐵路安全管理條例》有關鐵路線路安全保護區規定的誤讀，應予糾正。首先，《鐵路安全管理條例》第一百零七條規定，本條例所稱高速鐵路，是指設計開行時速250公里以上（含預留），並且初期運營時速200公里以上的客運列車專線鐵路。在本院庭審過程中，株洲市政府提交湖南省發展和改革委員會網站2016年12月26日發佈的《長株潭城際鐵路今日開通運營》，載明長株潭城際鐵路全長95.5公里，設計速度目標值為時速200公里，初期運營時速160公里。超宇公司雖不認可該證據的證明力，但亦未提交相反證據予以反駁。二審認定長株潭城際鐵路屬於高速鐵路，但在該院查明事實部分並無相關說明，其認定亦缺乏事實根據。其次，《鐵路安全管理條例》第二十七條第三款規定，在鐵路用地範圍內劃定鐵路線路安全保護區的，由鐵路監督管理機構組織鐵路建設單位或者鐵路運輸企業劃定並公告；在鐵路用地範圍外劃定鐵路線路安全保護區的，由縣級以上地方人民政府根據保障鐵路運輸安全和節約用地的原則，組織有關鐵路監督管理機構、縣級以上地方人民政府國土資源等部門劃定並公告。本案中，超宇公司僅有59.17平方米土地在鐵路用地範圍內，已被納入徵收紅線範圍。根據在鐵路線路10米範圍內的房屋及土地，即使需劃入鐵路線路安全保護區範圍，也應由縣級以上地方人民政府依職權進行劃定。再次，設置鐵路線路安全保護區的目的是防止影響鐵路線路安全、鐵路運輸安全。根據《鐵路安全管理條例》第三十一條的規定，鐵路線路安全保護區內既有的建築物、構築物危及鐵路運輸安全的，應當採取必要的安全防護措施，只有在採取安全防護措施後仍不能保證安全的，才需要依照有關法律規定拆除；拆除行為給他人造成損失的，應當依法給予補償或者採取必要的補救措施。因此，並非只要在鐵路線路安全保護區內的建築物、構築物都必須拆除。依據上述規定，株洲市政府主張長株潭鐵路已經通過驗收並投入營運，超宇公司未納入紅線範圍的土地及房屋並未影響該鐵路的安全運行，具有事實根據。
二、關於《框架協議》的效力問題
根據《徵補條例》第四、五條的規定，市、縣級人民政府負責本行政區域的房屋徵收與補償工作，市、縣級人民政府確定的房屋徵收部門組織實施本行政區域的房屋徵收與補償工作；市、縣級人民政府有關部門應當依照本條例的規定和本級人民政府規定的職責分工，互相配合，保障房屋徵收與補償工作的順利進行；房屋徵收部門可以委託房屋徵收實施單位，承擔房屋徵收與補償的具體工作；房屋徵收部門對房屋徵收實施單位在委託範圍內實施的房屋徵收與補償行為負責監督，並對其行為後果承擔法律責任。本案中，株洲市政府發佈案涉徵收決定，對包括超宇公司案涉土地在內的國有土地上房屋進行徵收。株洲市徵收處作為房屋徵收部門組織實施房屋徵收與補償工作。荷塘區指揮部就案涉房屋的補償問題與被徵收人進行協商並開展相關工作，應當視為房屋徵收部門委託的房屋徵收實施單位，其行為後果應當由房屋徵收部門承擔。荷塘區指揮部與超宇公司簽訂的《框架協議》，屬於在徵收實施過程中作出的承諾，對徵收雙方均具有拘束力，在簽訂補償協議或者作出補償決定時應當對其中合法有效的約定予以採納。
在審理行政協議案件時，要促進法治政府和政務誠信建設，認真審查協議不能履行的原因和違約責任，切實維護行政相對人的合法權益。對政府沒有合理理由違反承諾甚至違約毀約的，要堅決依法支持行政相對人的合理訴求，這就是信賴利益保護原則的價值所在。但是，行政機關作出的行政允諾、行政協議等行為必須建立在依法行政的前提下，即行政機關作出的允諾或達成的協議必須在其具有裁量權的處置範圍內，且不違反法律的強制性規定，不會損害國家利益、社會公共利益。在國有土地上房屋徵收過程中，徵收補償的款項均來源於公共財政，對徵收補償款不進行合理控制必然會對社會公共利益造成不利影響。行政機關在組織實施徵收與補償工作時，必須遵守《徵補條例》等法律、法規的規定，符合徵收決定及房屋徵收補償安置方案的要求，對被徵收人給予公平補償。行政機關違反《徵補條例》等法律、法規，超出徵收決定的範圍或者房屋徵收補償安置方案確定的補償標準，作出的相關承諾、簽訂的補償協議或者作出的補償決定，人民法院應當作出否定的評價，不予支持。不能將信賴利益保護原則置於依法行政之前，無原則的以犧牲社會公共利益來強調政府對所作承諾的遵守。確因國家利益、公共利益或者其他法定事由改變政府承諾的，行政機關可以依法補償財產損失。
如前所述，超宇公司僅有72.5平方米房屋及土地在徵收紅線範圍之內，對該部分的徵收亦不影響超宇公司對剩餘土地的使用。因此，荷塘區政府與超宇公司簽訂《框架協議》，約定對超宇公司實施整體徵收，超出該次徵收的紅線範圍，不符合《徵補條例》的規定，缺乏法律依據，不具有法律效力，對株洲市政府作出補償決定不產生拘束力。二審認定2016年7月20日，中共株洲市荷塘區委辦公室向株洲市委書記毛騰飛遞交《關於超宇公司房屋徵收補償相關問題的報告》，同意對超宇公司紅線外10米範圍內土地實行“只補不徵”。但是證明該事實的證據並未經過庭審質證，該事實應屬認定事實不清。即使存在荷塘區的該項報告，也只是行政機關的內部請示報告行為，且與前述《框架協議》一樣因違反法律規定而應屬無效。超宇公司主張株洲市政府應當按照《框架協議》的約定對其全部房屋進行整體徵收，缺乏事實根據和法律依據。
本案中，雖然超宇公司依照約定在2014年5月23日前將紅線範圍內的72.5平方米房屋及所佔土地搬遷騰空交付施工建設，但雙方未能按照約定在2014年5月31日前就超宇公司整體徵收補償有關問題達成一致並簽訂正式的徵收補償協議，《框架協議》事實上也未得到實際履行。在《框架協議》中，雙方約定超宇公司在2014年5月20日前聘請具備資質的第三方中介評估機構對生產設施設備的拆卸、搬運、重裝、調試等費用進行評估後，以評估結果作為補償依據。但是，超宇公司對中天華公司作出的搬遷損失評估結果不予認可，亦未對該評估報告申請複核，而是自行委託湘融公司進行評估，致使在搬遷損失補償費用上無法與徵收部門協商一致。《框架協議》還約定在簽訂正式的徵收補償協議後，將超宇公司現有的土地及地上構建築物無償租賃給其使用，作為搬遷過渡期的臨時生產經營用地，為期18個月。從上述情況看，《框架協議》並未要求超宇公司在簽訂徵收補償協議之前進行整體搬遷，事實上株洲市政府也未對超宇公司在紅線範圍以外的土地及地上物進行徵收，故超宇公司關於其依據《框架協議》履行了整體騰空搬遷義務的主張，缺乏事實根據。超宇公司如果認為因與荷塘區指揮部簽訂《框架協議》對其造成損失，可另循法律途徑解決。
三、關於補償數額的確定問題
株洲市政府作出1號徵補決定，確定給予超宇公司房屋徵收補償的補償項目包括被徵收房屋價值補償、裝飾裝修補償、搬遷補償、停產停業損失補償。其中，被徵收72.5平方米房屋價值補償價格依據，是房屋徵收部門依法選定的評估機構新星公司作出的，超宇公司對該評估報告並未提出複核申請，該評估報告可以作為認定房屋價值的依據。超宇公司自行單方委託湘融公司作出的評估結論，缺乏法律依據，二審亦未對該評估報告的證據效力予以認定，故不能作為確定房屋價值的依據。本院對1號徵補決定確定的房屋補償價值予以支持。1號徵補決定確定的裝飾裝修費及停產停業損失補償費，均系按照《徵收補償方案》的標準進行計算，亦無不當，本院予以支持。
雖然超宇公司未在期限內簽訂徵收補償協議，但該公司確係依約提前將72.5平方米房屋及土地騰空交付給荷塘區指揮部，並未影響案涉地塊的徵收進度，故應當依照《徵收補償方案》的規定，對超宇公司給予按期搬遷獎、提前搬遷獎及獎勵性補貼。1號徵補決定未給予超宇公司搬遷獎勵補償，本院予以糾正。被徵收房屋評估價格為171173元，則相應獎勵的具體數額為：按期搬遷獎，171173元×5%=8558.65元；提前搬遷獎，72.5平方米×220元/平方米=15950元；獎勵性補貼，171173元×15%=25675.95元；合計50184.6元。
1號徵補決定確定的搬遷費為1000元，系按照住宅房屋標準進行計算，不符合超宇公司被徵收房屋為非住宅房屋的實際情況，應予糾正。株洲市政府主張超宇公司被徵收房屋內有7臺機器，超宇公司未提出異議，可以作為計算搬遷費的依據。中天華公司作出的評估報告雖然是對超宇公司進行整體搬遷情況下相關搬遷損失的評估，但由於超宇公司的機器設備主要系小型設備，設備基礎均屬小型基礎或無需基礎，且該類型設備的搬遷技術成熟，屬於市內搬遷，運距相對較短，對設備的損耗有限。因此可以以中天華公司的評估價格作為基礎折算超宇公司的搬遷費用。按照中天華公司的評估，機器設備可搬遷95臺（套），損失補償值237315.07元，平均約2498元/臺。因此搬遷費的具體數額應為：2498元/臺×7臺=17486元。
上述補償項目和補償金額合計：被徵收房屋房地產價值補償171173元+裝飾裝修補償費14500元+搬遷費17486元+停產停業損失補償費3595元+搬遷獎勵50184.6元=256938.6元。
關於利息計算的問題。株洲市政府在無法與超宇公司協商達成補償協議後，理應及時作出補償決定，儘快支付補償款，儘可能減少被徵收人的損失。株洲市政府作出1號徵補決定時，對超宇公司在2014年5月23日騰房交地後至其作出決定期間，按中國人民銀行同期一年定期存款利率補償11905元，並無不當。但因株洲市政府作出1號徵補決定確定的補償數額190268元確實有誤，該補償數額與應當補償的數額256938.6元間差額部分的利息亦屬於超宇公司的損失範圍，應予補償。對於該部分利息，應以66670.6元（即256938.6元與190268元的差額）為基數，以2014年5月23日為起始時間，按本判決生效時中國人民銀行公佈的一年期人民幣整存整取定期存款基準利率計算，不計算複利。
根據《中華人民共和國行政訴訟法》第七十七條的規定，人民法院對行政行為涉及對款額的確定、認定確有錯誤的，可以判決變更。故本院對1號徵補決定的補償數額予以變更，株洲市政府應補償超宇公司268843.6元（即應補償金額256938.6元與1號徵補決定第三項確定的利息補償11905元的總和）及以66670.6元為基數計算的利息。湖南省政府作出42號複議決定，維持1號徵補決定，亦屬認定事實不清，依法應予撤銷。
綜上，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第七十七條、《最高人民法院關於適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百一十九、一百二十二條之規定，判決如下：
一、撤銷湖南省高級人民法院（2017）湘行終1177號行政判決；
二、撤銷湖南省株洲市中級人民法院（2017）湘02行初370號行政判決；
三、撤銷湖南省人民政府作出的湘府複決字﹝2017﹞42號行政複議決定；
四、維持株洲市人民政府株徵補﹝2017﹞1號《株洲市人民政府房屋徵收補償決定書》的第一項、第三項，撤銷株洲市人民政府株徵補﹝2017﹞1號《株洲市人民政府房屋徵收補償決定書》的第四項；
五、對株洲市人民政府株徵補﹝2017﹞1號《株洲市人民政府房屋徵收補償決定書》的第二項，即超宇公司應得的貨幣補償數額變更如下：1.被徵收房屋房地產價值補償為人民幣171173元；2.裝飾裝修補償費為人民幣14500元；3.搬遷費為人民幣17486元；4.停產停業損失補償費為人民幣3595元；5.搬遷獎勵為人民幣50184.6元；上述五項合計為人民幣256938.6元；
六、由株洲市人民政府於本判決生效之日起30日內，補償株洲市超宇實業有限責任公司268843.6元及利息（利息計算方法：以66670.6元為基數，從2014年5月23日起計算至補償款實際支付之日止，按照中國人民銀行一年期同類存款基準利率計算，不計算複利)。
一、二審案件受理費各50元，均由被申請人株洲市超宇實業有限責任公司負擔。
本判決為終審判決。
審 判 長 熊俊勇
審 判 員 楊志華
審 判 員 劉艾濤
二〇一九年二月二十八日
法官助理 牛延佳
書 記 員 李 京
來源：魯法行談
編輯： 石慧 審核：傅德慧
