難題一：財政分類保障政策與政府購買服務分類施策不一致。

中發〔2011〕5號文件指出，“對公益一類，根據正常業務需要，財政給予經費保障；對公益二類，根據財務收支狀況，財政給予經費補助，並通過政府購買服務等方式予以支持。”換言之，公益一類事業單位應當由財政全額保障，公益二類則實行財政適當補助。然而事實遠非如此，截至2017年底，省本級事業單位554家，從業人員約8萬人，但財政全額保障公益一類事業單位僅2000餘人，這是一個極低的比例，僅佔2.5%，全省情況大抵相當。財政分類和編辦分類的不對等，這一現象在全國各省市乃至中央部委都普遍存在。

2016年底，財政部、中央編辦出臺《關於做好事業單位政府購買服務改革工作的意見》，明確不能或不宜由市場配置資源的公益一類事業單位，既不屬於政府購買服務的購買主體，也不屬於承接主體，不得參與承接政府購買服務；公益二類事業單位則推進政府購買服務改革，從養人到辦事轉變。我省在年初也出臺了實施方案（浙財綜〔2018〕1號文件），基本和中央精神保持一致，其他省市亦如此。

政府購買服務改革的分類施策和2011年分類改革的文件精神高度契合，但對財政適當補助公益一類事業單位卻是“重重一擊”，既不能承接業務，財政保障比例又低，公益一類轉二類的條件和流程又不清晰，這類事業單位的改革預期很不穩定。財政和編辦分類的錯位有其歷史因素，但在改革中不增加額外支出，逐步實現減員增效是基本原則，如何既尊重歷史，又形成相對合理的解決方案，此乃難題之一。

難題二：主管部門管理權限與事業單位法人自主權界限不清晰。

第一，在“放管服”改革持續推進背景下，事業單位行政主管部門積極探索有效的改革方式，但放權不等於放任、管理不等於管死、服務不等於妥協，如何妥善處理三者之間矛盾需要破題。

第二，省委省政府直屬事業單位法人自主權行使較為充分，但部門所屬事業單位法人自主權和主管部門管理權界限並不明確，再加上事業單位執行政策基本參照機關（工資、人事、職稱等除外），執行起來模稜兩可，主管部門和事業單位都很困惑，管或者不管，什麼該管，什麼不該管，各地各單位標準不一，既有“什麼都要管的家長制”，也有“什麼都不肯管的甩手掌櫃”，還有“既想要全面掌握情況又不敢輕易對報批事項表態的謹慎派”。

第三，部門所屬社科類研究機構能否執行科研單位改革政策並不明確。事業單位自身認為應認可其科研機構身份，並執行相對寬鬆政策；主管部門則要求履行出資人職責，即使在“放管服”改革背景下，主管部門亦強調加強日常管理。為此，如何明確主管部門的管理界限和管理重點，明晰部門所屬科研機構的定位，此乃難題之二。

難題三：部分單位雙軌制運行可能導致改革碎片化。

部分單位實施雙軌制運行，同一單位內部存在兩種身份，實施兩套管理體制。主要體現在兩方面：一是基層在機關工作的混崗事業人員，據統計，我省基層75%為學校醫院事業人員，剩下25%的事業人員有80%混崗在行政機關，鄉鎮這個比例幾乎達到100%；二是黨校和社會主義學院系統，省級及以下黨校和社會主義學院，單位是參公單位，管理人員屬於參公人員，但任課老師還是事業身份。如何在改革中妥善解決雙軌制運行帶來的系列問題，此乃難題之三。

事業單位改革還需蹄疾步穩推進

改革路徑科學與否，直接決定改革的成敗。事業單位改革是一個複雜的系統工程，涉及管理體制、機構編制、財政投入等方方面面，建議我省將事業單位改革放在一個盤子裡整體考慮，設計出一個切實可行的改革路徑。

新一輪機構改革：側重點應是事業單位職責的謀劃及重新定位，條件合適地區，可對事業單位“三定”方案重新核定。事業單位改革的目標是提供更多的公益服務，這和機關同一職責由一個單位負責不同，不宜簡單“合併同類項”。

事實上，強調機構編制“法定化”是這一輪機構改革的重要特徵之一，而明確事業單位主要職責，是一個單位生存發展的重要前提。建議根據新時代需求、單位自身發展實際以及主管部門要求，重新梳理明確單位的“三定”方案，報機構編制部門審批，並根據最新的“三定”方案，推行對事業單位的後續分類改革，以此解決部門分類和政府購買服務不一致問題。要允許一些規模較大、經營狀況較好或者市場競爭力強的財政適當補助單位，在改革推進中從公益一類自主選擇變更為公益二類。雖然這項工作工作量很大，但更符合實際情況，也可為後續改革打下堅實基礎。

事業單位分類改革：嚴格把握公益一類事業單位的“門檻”，建議將我省公益一類事業單位具體明確歸類為“兩大類四個方面”。

兩大類是指，社會公益服務類事業單位和機關保障公益服務類事業單位；

四個方面是指，一是公辦基礎義務教育類事業單位，即公辦中小學；二是公共衛生機構，即疾病控制機構、婦幼保健機構、慢性病防治機構、社區衛生服務機構和公共衛生研究機構；三是為主管部門提供專業支撐對口服務的事業單位，主要提供機關公益服務；四是各類科研機構，包括政府直屬的農科院、社科院，部門所屬各類自然科學、社會科學研究機構，同時為機關和社會提供公益服務。其他事業單位不應再確定為公益一類事業單位。

深化公益類事業單位改革：做好公益一類和二類的差異化管理工作，特別是要加強公益一類單位的改革配套。目前省財政廳已針對科研院所作出政策調整，適當提高保障比例，但這只是針對科研機構的特殊優惠政策，只能解決部分差額類事業單位財政保障缺口，非長遠之計。建議重點針對上述兩大類四個方面的公益一類事業單位，加強財政保障能力。要重點謀劃公益類事業單位的差異化管理政策，未雨綢繆，進一步研究好公益二類事業單位轉企改革工作等。