中國城市建設融資進入2.0時代 專家建議一次性土地收入轉成持續現金流

自改革開放以來，中國經歷了龐大而迅速的城鎮化進程。2016年，以城鎮常住人口為指標的城鎮化率達到57.35%。

黨的十八大報告提出要提高城鎮化質量，2014年《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》提出“以人為核心”的城鎮化，城鎮化越發為各界所重視。

中國城鎮化如何“換跑道”？有許多不同的方案。6月10日，在2017年中國（廊坊）產業園區創新發展大會上，中國城市規劃學會副理事長、廈門大學教授趙燕菁指出，中國城鎮化建設融資應該進入2.0時代。城鎮化建設融資1.0的時代，是以“土地財政”為代表，通過出賣土地70年使用權，一次性獲得城市基礎設施建設開發資金等；隨著城市基建配套等具備相當規模，城市運營、公共服務等持續穩定現金流投入變得更為迫切，這些不是一次性出賣土地能夠獲得的，需要在稅收、租金、利潤、分紅等方面探討可能出路。

城市建設快於人口城鎮化

趙燕菁曾任廈門規劃局局長一職長達10年時間，對“土地財政”一直有自己的思考。

趙燕菁指出，中國改革開放之初，連房租租金都沒有，也沒有足夠的稅收來源。通過土地40年、70年使用權的一次性出讓，為城市基礎設施、配套建設等融得資金，“土地財政”幫助中國實現了高速的城鎮化。

官方數據顯示，1978-2013年，我國城鎮常住人口從1.7億人增加到7.3億人，城鎮化率從17.9%提升到53.7%，年均提高1.02個百分點。

今年3月份，國家發改委副祕書長範恆山在一公開論壇上表示，中國自改革開放以來，經歷了世界歷史上規模最大、速度最快的城鎮化進程。2016年，中國城鎮化率達到57.35%，每年還有近2000萬人從農村進入城市。到2020年，中國城鎮化率預計將超過60%。

與此同時，城市水、電、路、氣、信息網絡等基礎設施得到顯著改善。如人均道路面積從2000年的6.1平方米提高到2012年的14.4平方米，用水、燃氣普及率從2000年的63.9%和44.6%提高到2012年的97.2%和93.2%，人均住宅建築面積從2000年的20.3平方米提高到2012年的32.9平方米。

趙燕菁表示，我國城鎮化投資重點在基礎設施，而不是人口。雖然中國城鎮化水平現在只有57%，但是城市建設進度比人口要快，城鎮化已經進入2.0階段。這個時候如果繼續增加固定投資，人口若沒有明顯增長的話，未來中國城鎮化可能會出現預想不到的過剩。

“我們已經建成很多鐵路、房子、機場、港口等，繼續加大固定投資的話，邊際收益會遞減。城鎮化發展到目前這個階段，投資性需求會急劇下降，但城市運營維護成本在大幅上升，像道路需要維護，建好的醫院、學校要給醫生、老師支付工資，還有其他水電燃氣費等經常性開支。”趙燕菁解釋。

建業住宅集團中國有限公司董事副總裁陳劍表示，中國產業園區等建設，一定程度上存在過度開發的問題，比較重視房地產開發，對產業佈局和發展重視不夠。這跟中國財稅體制有關，特別是內陸城市、產業欠發達的城市。近年來，地方新區建設過程中有一些可喜的變化，比如提升規劃水平、更為重視產業的培育等。

上海張江（集團）有限公司副總經理許景琦表示，以人為核心的城鎮化還有很長的路要走，政府在制定公共政策的時候，關鍵在“以人為本”。許景琦介紹，他們最近在張江高科技園區推動一個50萬平方米的人才公寓，未來將由張江集團長期持有，以較低的租金提供給在園區工作的人才。

城市建設融資模式轉型

趙燕菁表示，城鎮化進入2.0階段，建設融資模式也要轉型到2.0版。維護運營城市需要持續穩定的現金流支出，與土地出讓收入這種一次資本收入不匹配。

融資模式如何轉型？趙燕菁認為：“需要將一次性收入轉成可持續的現金流。很多人建議，把土地財政模式轉向稅收模式，比如開徵房地產稅。但我個人認為，直接向個人徵收房地產稅，要推進起來並不容易。”

21世紀經濟報道記者據wind數據統計，從2009年到2016年，進入國庫的土地出讓收入規模總計達到26萬億元。有財稅專家直言，一次性土地出讓收入的地位短期恐難被取代。更何況，房地產稅這種跟公眾利益關係密切的稅種，本身需要有很充分的討論，達成較廣泛的共識才可實行。

還可以探索其他路徑。“比如招商引資出讓的工業土地，是否能以地入股，這樣每年都有分紅。或者能否從國有企業、公共基金等，獲得城鎮化所需要的持續穩定的現金流。”趙燕菁指出。

按常住人口統計的城鎮化率達到57%，但這裡面還有2億多農民工及隨遷家屬，並未能在教育、就業、醫療、養老、保障性住房等方面享受城鎮居民的基本公共服務。大量人口流入的城市，地方財政也難以負荷這種急劇增長的經常性開支。

城鎮化融資模式轉型，無疑只是新型城鎮化系統工程中的一環。中共中央、國務院2014年印發的《國家新型城鎮化規劃（2014－2020年）》中，有專門章節“創新城鎮化資金保障機制”，給出的具體建議包括合理確定各級政府在教育、基本醫療、社會保障等公共服務方面的事權，建立健全城鎮基本公共服務支出分擔機制，轉移支付考慮常住人口因素等；培育地方主體稅種，加快房地產稅立法並適時推進改革，加快資源稅改革等；允許地方政府發行市政債券，拓寬城市建設融資渠道，理順市政公用產品和服務價格形成機制，放寬准入等。

近年來，各方在著力想出路。比如將財政轉移支付與人口城鎮化指標掛鉤等。針對城鎮化資金不足的問題，政府力推的PPP模式，也試圖引入更多民間資本，加大對基礎設施、環保、醫療、教育、文化等領域的投入。

（編輯：何苗，如有意見或建議請聯繫：[email protected]；[email protected]）