2014年的審計風暴，使中國彩票行業進入反思和制度建設期。隨後，民政部包括原彩票中心主任在內的一批官員落馬。風暴至今未完全平息，彩票業亟待一場變革。
▌中國彩票到底缺了什麼？
朱衛國，北京沃啟公益基金會
中國彩票的發行規模世界第一，品種包羅萬象。但中國彩票有缺陷，突出表現在以下四個方面：
一、中國彩票缺頂層設計
中國崇尚摸著石頭過河，彩票的發行是最好體現。美國人發彩票，需要先改州憲法，中國彩票發行了二十年多年，國務院才出了一個《彩票管理條例》，而這個行政法規，不過是對以往政策文件的格式化梳理。
中國彩票缺頂層制度設計，不是因為缺乏頂層設計的能力，而是缺乏對法律制度的敬畏，缺乏對衝彩票副作用的常識。彩票是博彩形式的一種，而博彩是潘多拉的盒子——打開了就會有很多麻煩。頂層制度設計就是用法治的框架去克服或者減抑彩票的副能量。畢竟，限制是這個世界唯一拯救的法則。
彩票的頂層制度設計如何著手？首先，要在民事基本法中明確彩票合同的合法性。其次，要制定一部《彩票法》，藉此整合彩票資源、刷新體制機制、確立國家彩票，成立國家彩票管理局。再次，將規範公益金等專項事務的規章，均上升為國務院行政法規，不再採用規章規範彩票管理，避免凜凜然以朽索御奔馬。最後，要儘快確立強制性技術標準規範，統一彩票發行、兌獎、遊戲規則、設備及服務的標準等技術規範。
二、中國彩票缺數據思維
人類已經進入到數字經濟時代，中國的互聯網經濟已經換道超車，領先世界：中國的電子商務世界第一，移動支付是美國的70倍，網民數量超過歐洲總人口，年輕的網上“剁手黨”超過美國的總人口。數據已經成為與勞動力、資本並列的第三種生產資料；數據已經成為與石油、電力並列的第三種能源；數據已經成為與物質、能量並列的第三種存在！在市場的任何領域，不擁抱數據，不利用數據智能，就是不要未來的日子。
中國彩票亟待立基數據思維。首先，要充分利用數據智能升級彩票，通過大數據、雲計算、Ai賦能彩票遊戲和發行，鎖定並救助問題彩民。其次，通過網絡協同，實現上線下、監管機構和社會的協同治理。第三，通過運用區塊鏈技術，進一步提升彩票的責任、理性和公信力。
彩票害怕利用互聯網和數據技術，就像害怕用快刀刮臉——而越是鈍刀，越容易刮破。我們不管世界上其他地方是不是開放互聯網彩票，反正中國有足夠的技術和創新基礎來實踐互聯網彩票，並利用數據智能優化彩票品質、降低彩票副作用。要知道，歐美人交水電費還在寫支票，而我們買烤地瓜都用移動支付了。
▲ 目前各彩票網站已經暫停售彩，需到實體網店購買。 © 百度搜索
三、中國彩票缺基礎理論
尼采說，易經是中國人格式化地迎擊混沌湧逼的思維座標。沒有理論的座標，在迷茫中就找不著方向。中國彩票對於什麼是彩票，為什麼發行彩票以及如何發行彩票等方面，都還缺乏基礎性的理論思考。這導致了彩票的大筐中，填充了越來越多的不屬於彩票的博彩遊戲。導致了在彩票公益金的分配使用上，出現了不科學、不公平、不規範的任性。導致了彩票的發行銷售方面的漏洞、技術風險和道德風險。儘管有不少高校和研究機構設立了彩票研究院和研究中心，但為了謀生，多為彩票監管機關和彩票機構背書，“束縛酬知己、蹉跎效小忠”，不懂理論、不願意懂理論，淪為精緻的利己主義者，區區為酒錢。
一個發展了三十多年，超過4000億規模的產業，至今仍沒有沉澱出一套科學的理論體系，這是中國彩票的悲哀，懇切期望中國學界，能有人充滿家國情懷和世界擔當，心地澄澈、洞察秋毫、死心塌地、忠於真理。
四、中國彩票缺慈善文化
文化是精神的光芒。有了文化的領域，精神的光芒呈現，便不敢小覷。正是從真個意義上講，連納粹都害怕文化，戈貝爾就曾經說過“我一聽見文化這兩個字，就想掏槍！”
中國彩票沒有形成自己的文化，首先是因為中國彩票沒有精神。平田淺草而不是靜水深流；拳打腳踢而非義理通天。如果彩票有了原則和底線、有了科學和遠方，廓清了真正的公益目標、商業動力和人文情懷，中國彩票才能漸漸地呈現出文化的煙火。
最後，祝願中國的彩票，能夠humble，enable和sustainable！
▲ 2010年5月4日，北京，體彩“頂呱刮”援建主題即開彩票“大愛無疆”在京首發，銷售額的10%將用於汶川地震災區重建。圖為工作人員展示“大愛無疆”彩票。 © 圖蟲
▌彩票改革是綜合性的，不完全是法律問題
張麗娜，中國國際經濟交流中心諮詢委員會成員
朱老師的彩票四件事講得很透，操作意見都有了。但問題是，我們體制支持不支持對接？在財政體制、公益體制這些沒理順的情況下，很多事也可以做，不能等。
從學理上做一些導向性的研究是需要的，但是也要考慮如何把這些研究轉變成可操作性、可落地的方案。彩票體制在社會分配這一塊是空白，就會被納入預算的管理。我們的管理對應兩種類型，一是行政和事業單位這樣的公共部門，二是市場領域，但在非營利這一塊很缺失。
對於第三方社會性質的領域，我們的財政體制非常滯後。我也跟財政部討論這些問題，希望財政部考慮，比如行業協會的財產是誰的？講任何事都要有“所有人”的概念。彩票是彩民的，還是管理機構的？立法要釐清這個問題。
管理體制上要有變化，不是哪個部門的事，是社會福利和社會視野的問題，我們現在沒有專門的部門來管。監管就更不應該是部門化的，應該有個專業化第三方。現在連管理體制都沒搞清楚，監管體制就更不清楚，肯定容易出事。
現在彩票問題很突出，所以是很好的改革時機。早研究，早出臺，早應對，早引導，對國家有好處。難點是，財政體制怎麼適應，得算算帳，還要做很多工作。這是一個綜合性的改革，頂層設計除了法律問題外，還要同時考慮其他的體制問題，管理體制、財稅體制，甚至金融體制，都要考慮。
▌制定《彩票法》也未必解決問題
馬劍銀，北京師範大學法學院副教授
我感興趣三個方面。第一是彩票國家治理的頂層設計。大家現在都想採用彩票立法的方式，其實這是個遠期目標，而且制定《彩票法》也未必能解決問題。問題是，如何在國家治理體系中把彩票的治理結構理清楚？如果不把部門利益在治理體系裡面弄清楚，即使制定了《彩票法》也運行不下去。
但是我們作為研究者，如何對部門的利益進行配置？我們沒有這個權力，只能說要釐清這些部門對彩票治理的利益驅動力所在，如何進行法律上的制約。比如財政部這麼大的權力，但是在彩票治理中發揮的作用不夠，很大的責任是民政部擔了，至少權責有點不對等。
彩票治理有兩個維度，一個是行政管理的縱向維度，一個是彩票作為合同的私法行為模式，這二者之間的關係需要考量。彩票作為一個合同，基本上沒有被重點考慮過。
第二，這些年來彩票出現的重大案例，有沒有拿來研究？民政部這次這麼大的事情，應該好好研究。可能有點難度，但是隻有在具體的案例中討論，才能知道，權責不明到底出現在哪兒？財政部、民政部、國家體育總局之間，權力、義務、責任是怎麼具體運作的？
最後一個是基本問題，什麼是彩票。一個國家對彩票的認知過程、架構形成的歷史，是可以做比較研究的。彩票作為一種社會語境的產物，比如中國人怎麼理解彩票，這種文化含義應該揭示出來。不同國家和地區對於彩票的理解為什麼是不一樣的，所以內涵和監管架構等也會不一樣。
▌規範管理，彩票收入提高10倍沒問題
徐永光，南都基金會理事長
我先說結論，全國現在一年的福彩和體彩收入累計3946億，只要把規範做好，提高10倍一點問題都沒有。我有依據，香港2015到2016財年，馬會、六合彩和體育競猜銷量1746億，其中賽馬超過1000億。我們內地的盤是香港盤的2.26倍，人口是香港的190倍。如果達到香港的水平，按人口算，我們彩票收入可以增加84倍。所以說提高10倍是靠譜的。
我和香港做對標，發現要把彩票做好，不該回避賽馬。賽馬的娛樂性對香港社會有正面影響。香港博彩的稅率是14%，返獎率82%。剩下的4%，慈善捐贈大約2%，管理費也就2%左右。香港的民間賭博曾經比較興盛，帶來很多社會治安的問題，後來加以公開化、合法化，通過娛樂引導，是適應了一種需求。
從正當性上講，為什麼政府要允許這種東西？因為它拿出一部分錢做公益慈善，這特別重要。如果錢都被政府拿走，正當性就會喪失。香港人玩賽馬的心態特別好，如果贏了我就賺了，如果賠了我就當繳稅和做慈善。很多社會地位比較高的人也玩。我們內地如果引導得好，發展起來，有相當部分能夠留給公益慈善。
▲ 2015年9月，香港沙田馬場聚集的民眾。
分配的科學性上，現在有法沒依，操作壟斷，分配隨意。將來怎麼樣讓大家覺得合理，要根據國情要做好研究，提出建議。
最後在管理體制上，全世界彩票沒有完全是政府管理的。我們要借鑑各國，設計出適合中國大陸的模式。比如香港馬會有慈善信託，臺灣對彩票公益金有民間共治。首先還是要進一步立法，設立一個機構，政府可以有領導任免權，但是治理上是靠社會力量。政府也可以直接定個稅率作為財政收入，剩下的公益金分配應該主要流向民間。在立法的前提下，做到有效治理，公開透明，擴大規模，還之於民。
▌法律是解決彩票問題的最佳手段嗎？
吳玉章，社科院法學所研究員
有句話叫“取法於上，僅得乎中”。我們努力在理論上做得很好，實踐上也未必有很大成就。但理論認識應該準確、到位。從法律理論上來講，有幾個事情要明確。第一，彩票當前到底有什麼問題？分配比例不合理，管理的不到位，分配不透明，壟斷？要梳理什麼是真問題，哪些是派生性的，哪些是原初性的，哪些是共有的，哪些是特有的。
第二，法律是不是解決這些問題的最佳手段？有時候有法不依，因為可能有行政部門的認可，某時某地可能還得到當地社會的認可。由於這種行政的合法性、社會的合法性，所以僅僅不具有法律的合法性，照樣大行其道。如果我們認為法律是有效辦法，那就要在立法設計的時候有所考慮。中國行政權力強是不能忽視的，對這樣的一種權力，我們怎麼從法律上限制？有過成功的例子嗎？
未來設計一定要強調的國家權力的相對性，從方法論上打破這種國家權力的獨佔性，使它成為若干互相聯繫和制約的概念之一，而不是一家獨大。（南都觀察）