'陳文勝等：以體制機制改革創新推進新型城鎮化'
——關於國家新型城鎮化綜合試點縣市資興市的調研報告
資興市2014年被確定為湖南唯一的國家新型城鎮化試點縣市以來，以推進城鄉戶籍制度改革、農村產權制度改革、生態資源權利置換改革等三項改革為突破，以產業工人培訓創新為抓手，積極探索新型城鎮化的新思路、新模式，取得了新型城鎮化試點的階段性成果和經驗，特別是其“一戶一產業工人”的培訓模式，成為了全國新型城鎮化的典型，對當前的新型城鎮化建設具有可資借鑑的重要意義。省重大決策諮詢智囊團農村改革專家組與省農村發展研究院聯合對資興市進行了專題調研，形成了以下調研報告。
"——關於國家新型城鎮化綜合試點縣市資興市的調研報告
資興市2014年被確定為湖南唯一的國家新型城鎮化試點縣市以來，以推進城鄉戶籍制度改革、農村產權制度改革、生態資源權利置換改革等三項改革為突破，以產業工人培訓創新為抓手，積極探索新型城鎮化的新思路、新模式，取得了新型城鎮化試點的階段性成果和經驗，特別是其“一戶一產業工人”的培訓模式，成為了全國新型城鎮化的典型，對當前的新型城鎮化建設具有可資借鑑的重要意義。省重大決策諮詢智囊團農村改革專家組與省農村發展研究院聯合對資興市進行了專題調研，形成了以下調研報告。
一、資興市國家新型城鎮化試點的主要成就與基本做法
資興市以國家新型城鎮化綜合試點為契機，大力推進各項改革，促進了經濟逆勢發展，全面小康提速推進。
1.以“三項改革”為突破，加快城鄉資源要素流動。資興市先後推進了三大改革，邁出了新型城鎮化的新步伐。一是探索建立“無城鄉差別”的戶籍制度。試點取消農業戶口、非農業戶口，鼓勵“市民下鄉”落戶和“外來人口”落戶。二是推廣農村產權制度改革。先後推進了農村土地股份合作社試點、農村宅基地使用權房屋所有權確權登記頒證試點、農村土地承包經營權抵押融資試點等多項改革。三是推進生態資源權利置換改革。建立生態資源產權數據庫，鼓勵生態保護區和自然條件惡劣區的農民，自願將生態資源用益權、宅基地使用權置換成城鎮居住資源、社會保障、就業與公共服務。
2.以公共服務體系創新為目標，構建市民化成本分擔機制。資興市按照國家新型城鎮化試點要求，著力推進新型城鎮化中市民化的公共成本分擔機制改革，制定縣域的公共服務清單；對市民化的成本進行了精確核算，合理確定了政府承擔市民化的公共成本；企業落實農民工與城鎮職工同工同酬制度，依法為農民工繳納各類社會保險費用；新市民通過參加城鎮社會保險、職業教育和技能培訓等分擔部分成本，提升了新型城鎮化的公共服務能力。
3.以產城融合為依託，提升中心城鎮綜合承載能力。資興市把新型城鎮化與產業發展結合起來，引進與扶持接續替代產業，推進產城融合。一是加快工業轉型發展。僅2015年1-6月，共引進項目12個，在談項目26個，內聯引資實施項目53個，到位內資23.17億元，實際利用外資6269萬美元。二是實施“旅遊大開發”戰略。以東江湖旅遊為品牌，積極推進以旅遊為重點的第三產業發展，重點打造“一湖一江一灣”旅遊經濟，為新型城鎮化奠定了產業基礎。
4.以生態移民為重點，推進新市民城市安居工程。資興市在推動新型城鎮化試點過程中，把移民搬遷與城鎮化有機結合起來，有序推進生態移民“雙轉移”工程。堅持就近靠城、靠鎮和靠資源豐富的地區安置，並通過技能培訓、就業安置、創業扶持的途徑，保障移民群眾就業創業。與此同時，資興市著力3萬農民工、3萬庫區移民、3萬礦工的市民化，把礦區治理、移民避險搬遷、棚戶區改造等工程與城鎮化結合起來，大力推進新市民安居工程。已累計幫助6300戶、2.5萬農業人口轉變為城鎮居民，並保障了轉移人口在城市安居樂業。
5.以技能培訓為抓手，提升城鄉居民創業能力。資興市在全國率先實施“一戶一產業工人”培養工程，每年統籌4000萬元經費對城鄉居民實行“免培訓費、免生活費、免住宿費”的實用技術培訓。探索建立了“一聯會（聯席會議）、六統一”（統一協調、統一培訓基地、統一培訓計劃、統一勞務信息、統一資金管理、統一考核考評）的工作機制，構建了“技能培訓—鑑定技能—推薦就業—扶持創業”等新市民的就業保障體系。目前，工程已累計培訓43862人，實現新增就業23211人，帶動3萬多個家庭增收致富。國家發改委對此進行了專題調研，被作為湖南省推進新型城鎮化的重要亮點在全國推廣。
6.以第六產業為實體，推進城鄉一體化發展。通過建立產學研結合模式，實施了70多項可持續發展示範項目，形成了雜交水稻制種、東江湖魚、東江湖水果、東江湖無公害蔬菜、東江湖油茶、東江湖茶等六大現代農業產業。與此同時，重點扶持現代農莊或莊園經濟，形成了“兩片三線十莊園”的現代莊園經濟佈局，推進了農業產業化與鄉村旅遊發展；大力發展農產品加工，建設了食品工業園，形成了諸多農產品加工品牌，以此推進了農業與二三產業融合的第六產業發展，加快了城鄉一體化進程。
"——關於國家新型城鎮化綜合試點縣市資興市的調研報告
資興市2014年被確定為湖南唯一的國家新型城鎮化試點縣市以來，以推進城鄉戶籍制度改革、農村產權制度改革、生態資源權利置換改革等三項改革為突破，以產業工人培訓創新為抓手，積極探索新型城鎮化的新思路、新模式，取得了新型城鎮化試點的階段性成果和經驗，特別是其“一戶一產業工人”的培訓模式，成為了全國新型城鎮化的典型，對當前的新型城鎮化建設具有可資借鑑的重要意義。省重大決策諮詢智囊團農村改革專家組與省農村發展研究院聯合對資興市進行了專題調研，形成了以下調研報告。
一、資興市國家新型城鎮化試點的主要成就與基本做法
資興市以國家新型城鎮化綜合試點為契機，大力推進各項改革，促進了經濟逆勢發展，全面小康提速推進。
1.以“三項改革”為突破，加快城鄉資源要素流動。資興市先後推進了三大改革，邁出了新型城鎮化的新步伐。一是探索建立“無城鄉差別”的戶籍制度。試點取消農業戶口、非農業戶口，鼓勵“市民下鄉”落戶和“外來人口”落戶。二是推廣農村產權制度改革。先後推進了農村土地股份合作社試點、農村宅基地使用權房屋所有權確權登記頒證試點、農村土地承包經營權抵押融資試點等多項改革。三是推進生態資源權利置換改革。建立生態資源產權數據庫，鼓勵生態保護區和自然條件惡劣區的農民，自願將生態資源用益權、宅基地使用權置換成城鎮居住資源、社會保障、就業與公共服務。
2.以公共服務體系創新為目標，構建市民化成本分擔機制。資興市按照國家新型城鎮化試點要求，著力推進新型城鎮化中市民化的公共成本分擔機制改革，制定縣域的公共服務清單；對市民化的成本進行了精確核算，合理確定了政府承擔市民化的公共成本；企業落實農民工與城鎮職工同工同酬制度，依法為農民工繳納各類社會保險費用；新市民通過參加城鎮社會保險、職業教育和技能培訓等分擔部分成本，提升了新型城鎮化的公共服務能力。
3.以產城融合為依託，提升中心城鎮綜合承載能力。資興市把新型城鎮化與產業發展結合起來，引進與扶持接續替代產業，推進產城融合。一是加快工業轉型發展。僅2015年1-6月，共引進項目12個，在談項目26個，內聯引資實施項目53個，到位內資23.17億元，實際利用外資6269萬美元。二是實施“旅遊大開發”戰略。以東江湖旅遊為品牌，積極推進以旅遊為重點的第三產業發展，重點打造“一湖一江一灣”旅遊經濟，為新型城鎮化奠定了產業基礎。
4.以生態移民為重點，推進新市民城市安居工程。資興市在推動新型城鎮化試點過程中，把移民搬遷與城鎮化有機結合起來，有序推進生態移民“雙轉移”工程。堅持就近靠城、靠鎮和靠資源豐富的地區安置，並通過技能培訓、就業安置、創業扶持的途徑，保障移民群眾就業創業。與此同時，資興市著力3萬農民工、3萬庫區移民、3萬礦工的市民化，把礦區治理、移民避險搬遷、棚戶區改造等工程與城鎮化結合起來，大力推進新市民安居工程。已累計幫助6300戶、2.5萬農業人口轉變為城鎮居民，並保障了轉移人口在城市安居樂業。
5.以技能培訓為抓手，提升城鄉居民創業能力。資興市在全國率先實施“一戶一產業工人”培養工程，每年統籌4000萬元經費對城鄉居民實行“免培訓費、免生活費、免住宿費”的實用技術培訓。探索建立了“一聯會（聯席會議）、六統一”（統一協調、統一培訓基地、統一培訓計劃、統一勞務信息、統一資金管理、統一考核考評）的工作機制，構建了“技能培訓—鑑定技能—推薦就業—扶持創業”等新市民的就業保障體系。目前，工程已累計培訓43862人，實現新增就業23211人，帶動3萬多個家庭增收致富。國家發改委對此進行了專題調研，被作為湖南省推進新型城鎮化的重要亮點在全國推廣。
6.以第六產業為實體，推進城鄉一體化發展。通過建立產學研結合模式，實施了70多項可持續發展示範項目，形成了雜交水稻制種、東江湖魚、東江湖水果、東江湖無公害蔬菜、東江湖油茶、東江湖茶等六大現代農業產業。與此同時，重點扶持現代農莊或莊園經濟，形成了“兩片三線十莊園”的現代莊園經濟佈局，推進了農業產業化與鄉村旅遊發展；大力發展農產品加工，建設了食品工業園，形成了諸多農產品加工品牌，以此推進了農業與二三產業融合的第六產業發展，加快了城鄉一體化進程。
二、資興市國家新型城鎮化試點面臨五大問題
儘管資興市新型城鎮化試點取得了巨大成效，但同時也面臨諸多的問題，突出表現在以下五個方面。
1.試點支持政策不到位。一是相關政策不明確。如資興市制定公共服務清單時，由於上級沒有明確政府基本公共服務的具體分擔比例，試點地區無法有效推進相關工作。二是進城落戶農民納入城鎮住房保障體系缺乏操作性的政策指導。三是財政沒有建立地方轉移支付同農業轉移人口市民化掛鉤的機制，城鎮建設用地增加規模與農業轉移人口落戶掛鉤也不相對應。
2.管理體制銜接不順。一是中央與省的新型城鎮化試點政策不對接。國家試點政策與省裡的試點政策對資興的要求不一致，降低了資興市新型城鎮化試點的國家地位。二是新型城鎮化試點的管理單位不一致。國家試點歸口國家發改委管理，省裡規定由住建廳牽頭，導致了試點政策落實和溝通銜接不順暢。三是相關部門銜接滯後。資興新型城鎮化試點涉及到省相關職能部門超過十個，而省職能部門與新型城鎮化的銜接沒有及時對接，容易造成相互踢皮球的現象。
3.政策紅線限制太多。新型城鎮化試點改革面臨的政策紅線還很多，改革時時都面臨著政策風險。如資興的戶籍制度改革，必須降低農民入城的門檻，這與國家和省裡的戶籍制度門檻顯然不同；如農民進城的住房安置，農民宅基地、農民土地承包經營權流轉，基本農田的用途問題等等，都有許多的政策紅線限制。如何包容改革中的試錯，降低改革的政策風險，還需要上級的支持。
4.投融資平臺功能單一。新型城鎮化需要大量的資金投入，需要金融支持。但是，當前國家的一些政策一刀切，導致了新型城鎮化融資平臺單一，融資困難。如國發[2014]43號、[2014]45號、財金[2014]113號等文件出臺後，規範了地方政府的融資行為，增大了地方政府融資難度。按財金[2014]113號文件規定，縣市本地融資平臺不能參與本地城鎮化建設，造成了地方政府融資平臺的單一和僵化。
5.公共服務保障乏力。經初步測算，資興市試點期內市民化成本為61.4億元，其中需要政府承擔42.01億元、企業承擔10.5億元，個人承擔8.92億元，需政府承擔的成本如果完全由資興市政府承擔，必將難以承受。當前，新型城鎮化試點中，中央、省市和試點縣市的公共服務責任不明確，試點市無法承擔如此大的公共服務成本，容易造成公共服務滯後的問題。
"——關於國家新型城鎮化綜合試點縣市資興市的調研報告
資興市2014年被確定為湖南唯一的國家新型城鎮化試點縣市以來，以推進城鄉戶籍制度改革、農村產權制度改革、生態資源權利置換改革等三項改革為突破，以產業工人培訓創新為抓手，積極探索新型城鎮化的新思路、新模式，取得了新型城鎮化試點的階段性成果和經驗，特別是其“一戶一產業工人”的培訓模式，成為了全國新型城鎮化的典型，對當前的新型城鎮化建設具有可資借鑑的重要意義。省重大決策諮詢智囊團農村改革專家組與省農村發展研究院聯合對資興市進行了專題調研，形成了以下調研報告。
一、資興市國家新型城鎮化試點的主要成就與基本做法
資興市以國家新型城鎮化綜合試點為契機，大力推進各項改革，促進了經濟逆勢發展，全面小康提速推進。
1.以“三項改革”為突破，加快城鄉資源要素流動。資興市先後推進了三大改革，邁出了新型城鎮化的新步伐。一是探索建立“無城鄉差別”的戶籍制度。試點取消農業戶口、非農業戶口，鼓勵“市民下鄉”落戶和“外來人口”落戶。二是推廣農村產權制度改革。先後推進了農村土地股份合作社試點、農村宅基地使用權房屋所有權確權登記頒證試點、農村土地承包經營權抵押融資試點等多項改革。三是推進生態資源權利置換改革。建立生態資源產權數據庫，鼓勵生態保護區和自然條件惡劣區的農民，自願將生態資源用益權、宅基地使用權置換成城鎮居住資源、社會保障、就業與公共服務。
2.以公共服務體系創新為目標，構建市民化成本分擔機制。資興市按照國家新型城鎮化試點要求，著力推進新型城鎮化中市民化的公共成本分擔機制改革，制定縣域的公共服務清單；對市民化的成本進行了精確核算，合理確定了政府承擔市民化的公共成本；企業落實農民工與城鎮職工同工同酬制度，依法為農民工繳納各類社會保險費用；新市民通過參加城鎮社會保險、職業教育和技能培訓等分擔部分成本，提升了新型城鎮化的公共服務能力。
3.以產城融合為依託，提升中心城鎮綜合承載能力。資興市把新型城鎮化與產業發展結合起來，引進與扶持接續替代產業，推進產城融合。一是加快工業轉型發展。僅2015年1-6月，共引進項目12個，在談項目26個，內聯引資實施項目53個，到位內資23.17億元，實際利用外資6269萬美元。二是實施“旅遊大開發”戰略。以東江湖旅遊為品牌，積極推進以旅遊為重點的第三產業發展，重點打造“一湖一江一灣”旅遊經濟，為新型城鎮化奠定了產業基礎。
4.以生態移民為重點，推進新市民城市安居工程。資興市在推動新型城鎮化試點過程中，把移民搬遷與城鎮化有機結合起來，有序推進生態移民“雙轉移”工程。堅持就近靠城、靠鎮和靠資源豐富的地區安置，並通過技能培訓、就業安置、創業扶持的途徑，保障移民群眾就業創業。與此同時，資興市著力3萬農民工、3萬庫區移民、3萬礦工的市民化，把礦區治理、移民避險搬遷、棚戶區改造等工程與城鎮化結合起來，大力推進新市民安居工程。已累計幫助6300戶、2.5萬農業人口轉變為城鎮居民，並保障了轉移人口在城市安居樂業。
5.以技能培訓為抓手，提升城鄉居民創業能力。資興市在全國率先實施“一戶一產業工人”培養工程，每年統籌4000萬元經費對城鄉居民實行“免培訓費、免生活費、免住宿費”的實用技術培訓。探索建立了“一聯會（聯席會議）、六統一”（統一協調、統一培訓基地、統一培訓計劃、統一勞務信息、統一資金管理、統一考核考評）的工作機制，構建了“技能培訓—鑑定技能—推薦就業—扶持創業”等新市民的就業保障體系。目前，工程已累計培訓43862人，實現新增就業23211人，帶動3萬多個家庭增收致富。國家發改委對此進行了專題調研，被作為湖南省推進新型城鎮化的重要亮點在全國推廣。
6.以第六產業為實體，推進城鄉一體化發展。通過建立產學研結合模式，實施了70多項可持續發展示範項目，形成了雜交水稻制種、東江湖魚、東江湖水果、東江湖無公害蔬菜、東江湖油茶、東江湖茶等六大現代農業產業。與此同時，重點扶持現代農莊或莊園經濟，形成了“兩片三線十莊園”的現代莊園經濟佈局，推進了農業產業化與鄉村旅遊發展；大力發展農產品加工，建設了食品工業園，形成了諸多農產品加工品牌，以此推進了農業與二三產業融合的第六產業發展，加快了城鄉一體化進程。
二、資興市國家新型城鎮化試點面臨五大問題
儘管資興市新型城鎮化試點取得了巨大成效，但同時也面臨諸多的問題，突出表現在以下五個方面。
1.試點支持政策不到位。一是相關政策不明確。如資興市制定公共服務清單時，由於上級沒有明確政府基本公共服務的具體分擔比例，試點地區無法有效推進相關工作。二是進城落戶農民納入城鎮住房保障體系缺乏操作性的政策指導。三是財政沒有建立地方轉移支付同農業轉移人口市民化掛鉤的機制，城鎮建設用地增加規模與農業轉移人口落戶掛鉤也不相對應。
2.管理體制銜接不順。一是中央與省的新型城鎮化試點政策不對接。國家試點政策與省裡的試點政策對資興的要求不一致，降低了資興市新型城鎮化試點的國家地位。二是新型城鎮化試點的管理單位不一致。國家試點歸口國家發改委管理，省裡規定由住建廳牽頭，導致了試點政策落實和溝通銜接不順暢。三是相關部門銜接滯後。資興新型城鎮化試點涉及到省相關職能部門超過十個，而省職能部門與新型城鎮化的銜接沒有及時對接，容易造成相互踢皮球的現象。
3.政策紅線限制太多。新型城鎮化試點改革面臨的政策紅線還很多，改革時時都面臨著政策風險。如資興的戶籍制度改革，必須降低農民入城的門檻，這與國家和省裡的戶籍制度門檻顯然不同；如農民進城的住房安置，農民宅基地、農民土地承包經營權流轉，基本農田的用途問題等等，都有許多的政策紅線限制。如何包容改革中的試錯，降低改革的政策風險，還需要上級的支持。
4.投融資平臺功能單一。新型城鎮化需要大量的資金投入，需要金融支持。但是，當前國家的一些政策一刀切，導致了新型城鎮化融資平臺單一，融資困難。如國發[2014]43號、[2014]45號、財金[2014]113號等文件出臺後，規範了地方政府的融資行為，增大了地方政府融資難度。按財金[2014]113號文件規定，縣市本地融資平臺不能參與本地城鎮化建設，造成了地方政府融資平臺的單一和僵化。
5.公共服務保障乏力。經初步測算，資興市試點期內市民化成本為61.4億元，其中需要政府承擔42.01億元、企業承擔10.5億元，個人承擔8.92億元，需政府承擔的成本如果完全由資興市政府承擔，必將難以承受。當前，新型城鎮化試點中，中央、省市和試點縣市的公共服務責任不明確，試點市無法承擔如此大的公共服務成本，容易造成公共服務滯後的問題。
三、加快推進資興市國家新型城鎮化試點的建議
資興市新型城鎮化試點在快速推進中還存在諸多的問題，需要省委、省政府加強政策支持，特提出如下建議。
1.強化試點政策的一致性。一是強化試點政策的上下一致性。省委、省政府關於資興市新型城鎮化試點的政策應與國家發改委下發的推進全國新型城鎮化試點的政策有機對接，在具體方案上保持一致，實現上下政策資源的有機整合。二是強化組織領導的一致性。建議省委、省政府出臺湖南省新型城鎮化試點的責任清單，明確省裡有關領導專人協調和明確各職能部門服務新型城鎮化的權力與義務清單，形成推進新型城鎮化試點的合力。
2.強化試點扶持的特殊性。資興市是湖南省唯一一個國家新型城鎮化試點縣級城市。與大城市不同，資興市的新型城鎮化主要是農民的城鎮化，且自身的城鎮基礎薄弱。因此，建議省委、省政府強化對資興市新型城鎮化試點支持的唯一性和特殊性，給予區別於全省其他試點城市的待遇，按照國家試點標準進行指導支持，助推資興市在湖南先行一步、快走一程，為湖南的新型城鎮化發展樹立國家級的資興典範。
3.強化試點改革的突破性。改革要允許試錯，對於一些涉及到政策紅線的改革，應允許在法律範圍內合理突破，為新型城鎮化試點創造良好的制度環境。一是允許資興以項目為紐帶，整合部門基礎設施建設資金，集中推進新型城鎮化試點，上級部門對地方政府整合部門資金的項目，要給予科學評定和支持承認。二是建議國土部門對資興園區用地指標每年給定一定額度予以保障，額度內土地由資興市自行決定使用。
4.強化試點成本分擔的合理性。一是建議省委、省政府出臺新型城鎮化公共服務成本分擔指導意見，完善轉移支付辦法，建立財政轉移支付同農業轉移人口市民化掛鉤機制，安排財政轉移支付時要考慮常住人口的數額；二是探索公共資源市場化運營模式。加強對資興市公共資源市場化運營的支持，完善公共資源交易平臺，提高城鎮化項目建設成本的透明度與市場化水平，提升公共資源的配置效率和質量，降低市政建設和服務成本。
5.強化試點投融資體制的創新性。為創新資興市新型城鎮化的金融體制，建議允許公共基金、保險資金等參與具有穩定收益的城市基礎設施項目建設和運營；發揮金融支持作用，運用信貸和債券融資等多種手段支持資興市新型城鎮化試點的基礎設施建設和產業發展；支持資興市探索負面清單管理模式，編制《資興市社會資本參與城市公共設施投資准入目錄》，完善特許經營制度；幫助資興市引進戰略投資者參與園區和小城鎮整體開發運營。
"——關於國家新型城鎮化綜合試點縣市資興市的調研報告
資興市2014年被確定為湖南唯一的國家新型城鎮化試點縣市以來，以推進城鄉戶籍制度改革、農村產權制度改革、生態資源權利置換改革等三項改革為突破，以產業工人培訓創新為抓手，積極探索新型城鎮化的新思路、新模式，取得了新型城鎮化試點的階段性成果和經驗，特別是其“一戶一產業工人”的培訓模式，成為了全國新型城鎮化的典型，對當前的新型城鎮化建設具有可資借鑑的重要意義。省重大決策諮詢智囊團農村改革專家組與省農村發展研究院聯合對資興市進行了專題調研，形成了以下調研報告。
一、資興市國家新型城鎮化試點的主要成就與基本做法
資興市以國家新型城鎮化綜合試點為契機，大力推進各項改革，促進了經濟逆勢發展，全面小康提速推進。
1.以“三項改革”為突破，加快城鄉資源要素流動。資興市先後推進了三大改革，邁出了新型城鎮化的新步伐。一是探索建立“無城鄉差別”的戶籍制度。試點取消農業戶口、非農業戶口，鼓勵“市民下鄉”落戶和“外來人口”落戶。二是推廣農村產權制度改革。先後推進了農村土地股份合作社試點、農村宅基地使用權房屋所有權確權登記頒證試點、農村土地承包經營權抵押融資試點等多項改革。三是推進生態資源權利置換改革。建立生態資源產權數據庫，鼓勵生態保護區和自然條件惡劣區的農民，自願將生態資源用益權、宅基地使用權置換成城鎮居住資源、社會保障、就業與公共服務。
2.以公共服務體系創新為目標，構建市民化成本分擔機制。資興市按照國家新型城鎮化試點要求，著力推進新型城鎮化中市民化的公共成本分擔機制改革，制定縣域的公共服務清單；對市民化的成本進行了精確核算，合理確定了政府承擔市民化的公共成本；企業落實農民工與城鎮職工同工同酬制度，依法為農民工繳納各類社會保險費用；新市民通過參加城鎮社會保險、職業教育和技能培訓等分擔部分成本，提升了新型城鎮化的公共服務能力。
3.以產城融合為依託，提升中心城鎮綜合承載能力。資興市把新型城鎮化與產業發展結合起來，引進與扶持接續替代產業，推進產城融合。一是加快工業轉型發展。僅2015年1-6月，共引進項目12個，在談項目26個，內聯引資實施項目53個，到位內資23.17億元，實際利用外資6269萬美元。二是實施“旅遊大開發”戰略。以東江湖旅遊為品牌，積極推進以旅遊為重點的第三產業發展，重點打造“一湖一江一灣”旅遊經濟，為新型城鎮化奠定了產業基礎。
4.以生態移民為重點，推進新市民城市安居工程。資興市在推動新型城鎮化試點過程中，把移民搬遷與城鎮化有機結合起來，有序推進生態移民“雙轉移”工程。堅持就近靠城、靠鎮和靠資源豐富的地區安置，並通過技能培訓、就業安置、創業扶持的途徑，保障移民群眾就業創業。與此同時，資興市著力3萬農民工、3萬庫區移民、3萬礦工的市民化，把礦區治理、移民避險搬遷、棚戶區改造等工程與城鎮化結合起來，大力推進新市民安居工程。已累計幫助6300戶、2.5萬農業人口轉變為城鎮居民，並保障了轉移人口在城市安居樂業。
5.以技能培訓為抓手，提升城鄉居民創業能力。資興市在全國率先實施“一戶一產業工人”培養工程，每年統籌4000萬元經費對城鄉居民實行“免培訓費、免生活費、免住宿費”的實用技術培訓。探索建立了“一聯會（聯席會議）、六統一”（統一協調、統一培訓基地、統一培訓計劃、統一勞務信息、統一資金管理、統一考核考評）的工作機制，構建了“技能培訓—鑑定技能—推薦就業—扶持創業”等新市民的就業保障體系。目前，工程已累計培訓43862人，實現新增就業23211人，帶動3萬多個家庭增收致富。國家發改委對此進行了專題調研，被作為湖南省推進新型城鎮化的重要亮點在全國推廣。
6.以第六產業為實體，推進城鄉一體化發展。通過建立產學研結合模式，實施了70多項可持續發展示範項目，形成了雜交水稻制種、東江湖魚、東江湖水果、東江湖無公害蔬菜、東江湖油茶、東江湖茶等六大現代農業產業。與此同時，重點扶持現代農莊或莊園經濟，形成了“兩片三線十莊園”的現代莊園經濟佈局，推進了農業產業化與鄉村旅遊發展；大力發展農產品加工，建設了食品工業園，形成了諸多農產品加工品牌，以此推進了農業與二三產業融合的第六產業發展，加快了城鄉一體化進程。
二、資興市國家新型城鎮化試點面臨五大問題
儘管資興市新型城鎮化試點取得了巨大成效，但同時也面臨諸多的問題，突出表現在以下五個方面。
1.試點支持政策不到位。一是相關政策不明確。如資興市制定公共服務清單時，由於上級沒有明確政府基本公共服務的具體分擔比例，試點地區無法有效推進相關工作。二是進城落戶農民納入城鎮住房保障體系缺乏操作性的政策指導。三是財政沒有建立地方轉移支付同農業轉移人口市民化掛鉤的機制，城鎮建設用地增加規模與農業轉移人口落戶掛鉤也不相對應。
2.管理體制銜接不順。一是中央與省的新型城鎮化試點政策不對接。國家試點政策與省裡的試點政策對資興的要求不一致，降低了資興市新型城鎮化試點的國家地位。二是新型城鎮化試點的管理單位不一致。國家試點歸口國家發改委管理，省裡規定由住建廳牽頭，導致了試點政策落實和溝通銜接不順暢。三是相關部門銜接滯後。資興新型城鎮化試點涉及到省相關職能部門超過十個，而省職能部門與新型城鎮化的銜接沒有及時對接，容易造成相互踢皮球的現象。
3.政策紅線限制太多。新型城鎮化試點改革面臨的政策紅線還很多，改革時時都面臨著政策風險。如資興的戶籍制度改革，必須降低農民入城的門檻，這與國家和省裡的戶籍制度門檻顯然不同；如農民進城的住房安置，農民宅基地、農民土地承包經營權流轉，基本農田的用途問題等等，都有許多的政策紅線限制。如何包容改革中的試錯，降低改革的政策風險，還需要上級的支持。
4.投融資平臺功能單一。新型城鎮化需要大量的資金投入，需要金融支持。但是，當前國家的一些政策一刀切，導致了新型城鎮化融資平臺單一，融資困難。如國發[2014]43號、[2014]45號、財金[2014]113號等文件出臺後，規範了地方政府的融資行為，增大了地方政府融資難度。按財金[2014]113號文件規定，縣市本地融資平臺不能參與本地城鎮化建設，造成了地方政府融資平臺的單一和僵化。
5.公共服務保障乏力。經初步測算，資興市試點期內市民化成本為61.4億元，其中需要政府承擔42.01億元、企業承擔10.5億元，個人承擔8.92億元，需政府承擔的成本如果完全由資興市政府承擔，必將難以承受。當前，新型城鎮化試點中，中央、省市和試點縣市的公共服務責任不明確，試點市無法承擔如此大的公共服務成本，容易造成公共服務滯後的問題。
三、加快推進資興市國家新型城鎮化試點的建議
資興市新型城鎮化試點在快速推進中還存在諸多的問題，需要省委、省政府加強政策支持，特提出如下建議。
1.強化試點政策的一致性。一是強化試點政策的上下一致性。省委、省政府關於資興市新型城鎮化試點的政策應與國家發改委下發的推進全國新型城鎮化試點的政策有機對接，在具體方案上保持一致，實現上下政策資源的有機整合。二是強化組織領導的一致性。建議省委、省政府出臺湖南省新型城鎮化試點的責任清單，明確省裡有關領導專人協調和明確各職能部門服務新型城鎮化的權力與義務清單，形成推進新型城鎮化試點的合力。
2.強化試點扶持的特殊性。資興市是湖南省唯一一個國家新型城鎮化試點縣級城市。與大城市不同，資興市的新型城鎮化主要是農民的城鎮化，且自身的城鎮基礎薄弱。因此，建議省委、省政府強化對資興市新型城鎮化試點支持的唯一性和特殊性，給予區別於全省其他試點城市的待遇，按照國家試點標準進行指導支持，助推資興市在湖南先行一步、快走一程，為湖南的新型城鎮化發展樹立國家級的資興典範。
3.強化試點改革的突破性。改革要允許試錯，對於一些涉及到政策紅線的改革，應允許在法律範圍內合理突破，為新型城鎮化試點創造良好的制度環境。一是允許資興以項目為紐帶，整合部門基礎設施建設資金，集中推進新型城鎮化試點，上級部門對地方政府整合部門資金的項目，要給予科學評定和支持承認。二是建議國土部門對資興園區用地指標每年給定一定額度予以保障，額度內土地由資興市自行決定使用。
4.強化試點成本分擔的合理性。一是建議省委、省政府出臺新型城鎮化公共服務成本分擔指導意見，完善轉移支付辦法，建立財政轉移支付同農業轉移人口市民化掛鉤機制，安排財政轉移支付時要考慮常住人口的數額；二是探索公共資源市場化運營模式。加強對資興市公共資源市場化運營的支持，完善公共資源交易平臺，提高城鎮化項目建設成本的透明度與市場化水平，提升公共資源的配置效率和質量，降低市政建設和服務成本。
5.強化試點投融資體制的創新性。為創新資興市新型城鎮化的金融體制，建議允許公共基金、保險資金等參與具有穩定收益的城市基礎設施項目建設和運營；發揮金融支持作用，運用信貸和債券融資等多種手段支持資興市新型城鎮化試點的基礎設施建設和產業發展；支持資興市探索負面清單管理模式，編制《資興市社會資本參與城市公共設施投資准入目錄》，完善特許經營制度；幫助資興市引進戰略投資者參與園區和小城鎮整體開發運營。
（調研組成員：省重大決策諮詢智囊團農村改革專家組曾福生、劉茂松、陳文勝；省農村發展研究院院長陸福興。執筆：陳文勝、陸福興、王文強）
鄉村發現轉自：《學習與研究》2016年第1期(此為原稿，刊發稿有修改)
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