周武王攻下朝歌、滅掉商朝以後，為了穩定大局，曾採取了一個懷柔措施：他沒有殺死紂王的兒子武庚，而是封他為殷侯，仍舊讓他管理殷都朝歌的政務.與此同時，武王又派自己的三個親兄弟姬鮮、姬度和姬處在殷都周圍建立封國以監視武庚.因為兄弟三人的封國分別在管地、蔡地和霍地，所以以後武王的兒子成王即位，便稱這三人為管叔、蔡叔和霍叔.
但是武王的這個措施只在表面上穩定了局面，而實際上，商朝奴隸主貴族的勢力仍舊在蠢蠢欲動，想伺機反撲.而更加重要的是，幾百年的商朝統治留在百姓中的觀念，總覺得他是正統.果然，不久便傳來了那兩個曾出面阻止武王伐紂的迂老頭伯夷和叔齊在首陽山上餓死的消息.餓死兩個迂老頭，本沒什麼大不了的，但是民間卻傳得沸沸揚揚.人們說這兩人是為了抗議武王的違逆行為而發誓不食周粟，因而逃到首陽山（今山西永濟西南）上靠挖野菜充飢，到了冬天才活活餓死的.甚至還有人特地寫了一首名叫《采薇》的詩稱誦他們的美德.這就說明百姓的人心還沒有完全歸向周朝.
聽到這個消息以後，武王食不甘味、夜不能眠.他將最親近的大臣周公旦、太公望、召公等召集來商量計策.太公望主張向各地派駐軍隊，召公主張要施仁政.最後周公旦提出了一個辦法，將在朝歌附近設立監國的做法擴大開來，由武王分封周王室的親屬和在滅商作戰中的可靠功臣到各地去建立諸侯國.諸侯國的政務和軍事由諸侯自己管理，但他們都必須服從天子的號令，並且定期向天子納貢.武王採納了周公的建議，於是就進行了大規模的分封.從武王到以後的成王，總共大約分封了七十多個諸侯國.這種大規模分封和建立諸侯國的做法，歷史上便稱為“封建”.
武王尚未完全完成封建諸侯國的事情，便病故了.實際上，西周建國後，他只統治了兩年.按照武王的臨終囑託，由他十三歲的兒子姬誦繼承天子之位，並由周公旦輔政，即代理執政.
周公輔政後，為了穩定局面，使已封建的諸侯國的統治有章可循，並協調好他們與周天子之間的關係，他採取了一系列的行政措施.首先，他廢除了從夏商一直遺留下來的王位繼承製度：即先由兄及弟，然後再傳兒子的辦法，改成了直接傳位給嫡長子的制度，其他的兒子只能分封諸侯.這個制度免去了王室內部許多爭權奪利的悲劇發生，十分有利於鞏固政權.
其次，周公又劃定了皇室奴隸主貴族的等級與特權，將他們分成天子、諸侯、卿、大夫、士五個等級層次，並對他們各自的服飾以及祭祀、會盟、宴飲、朝貢、婚嫁、殯葬時的儀式，都作了規定.後人就將這些稱為“周禮”.
這些尊卑有序的周禮，是針對奴隸主貴族的，而對於廣大的老百姓（庶民），周公則又制定了很嚴酷詳細的刑律，據說有三千條.後來人們常說的“刑不上大夫，禮不下庶人”，就是指周公的這套制度而言的.
周公為了鞏固周王朝的奴隸主貴族統治，倒真是嘔心瀝血，兢兢業業.傳說他常常在吃飯時聽到有人來報告事情，就連忙將口中的飯吐出來，立刻與人交談；在洗頭時臨時有事情要處理，便用手握著溼淋淋的頭髮就辦起公來.這就是後來“周公吐哺”成語的來歷.
但是周公的做法也招來了一些王室人員的疑忌.首先是他的哥哥管叔就對他很不滿.因為管叔是文王的三兒子，武王是老二，周公是老四，如果按過去的繼承法，本可由他繼承王位，而周公頒佈的新繼承法則完全破滅了他的希望.再說武王不讓他這個老三、而是委託給了老四當輔政大臣，他心中不服；再加上週公事無鉅細，幾乎將什麼權都握在自己手裡，管叔將心比心，認為他一定是欺成王年幼，想將來取而代之.於是，他便聯絡了兩個小兄弟蔡叔和霍叔，一面在朝中散佈周公獨攬大權，馬上要發動政變奪取王位的謠言，一面又和武庚勾結起來，慫恿他起兵反叛，想以此逼周公下臺.
謠言使太公望和召公都有點相信了.他們突然都提出要離開鎬京到自己的封地去（太公望的封地在齊，召公的封地在燕）.就連剛滿十五歲的成王也半信半疑，急得六神無主了.周公為了制止謠言，穩定大局，一面立刻為成王舉行了“冠禮”儀式，表示馬上可以讓他親政了，一面用非常懇切的態度將手中的行政權託付給了太公和召公，自己離開了鎬京.臨走時，還寫了一首名叫《鴟鴞（ｃｈī ｘｉāｏ）》的詩送給了成王.詩中，周公將成王比作可愛的小鳥，將自己比作護巢哺幼的老鳥，而將武庚比作凶惡的鴟.
周公出走後，果然武庚和東夷的一些部落來往密切，蠢蠢欲動了.而作為三個監國的管叔等，卻無動於衷.成王得到訊息，這才打消了對周公的懷疑，趕忙與太公、召公商議，將周公緊急召回，以應付眼前危險的局勢.
再說周公出走後，其實他並沒有消極，而是在暗中已充分掌握了管叔煽動武庚組織叛亂的證據.應召回到鎬京後，他便立刻帶兵東征.他自己親自率軍討伐武庚，而讓太公望率軍阻斷東夷中的淮夷、徐戎等部落的軍隊對武庚的支援.於是，周公集中軍力，攻下了殷都，殺死了武庚，接著又將製造謠言、煽動叛亂的管叔斬首，將蔡叔流放，將霍叔貶為平民.
周公東征勝利後，又在鎬京西邊的洛邑（今河南洛陽）建了一座都城，名叫成周.因為洛邑地處中原的中心地帶，便於對中原的控制.與此同時，周公又下令將那些跟隨武庚鬧叛亂的商朝奴隸主貴族集中到洛邑居住，派軍隊監管他們，並將他們稱為“頑民”.
周公為年幼的成王輔政七年，終於建立起了一個統一繁榮的周王朝.在周成王二十歲時，周公就將權力全部移交給了他.
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