【裁判要旨】
集體土地徵收補償應當依照土地管理法的相關規定予以徵收補償安置。除非符合《最高人民法院關於審理涉及農村集體土地行政案件若干問題的規定》第十二條第二款規定的情形，一般不得按照《國有土地上房屋徵收與補償條例》進行安置補償。中紀辦（2011）8號中共中央紀委辦公廳、監察部辦公廳《關於加強監督檢查進一步規範徵地拆遷行為的通知》第二部分關於“在土地管理法等法律法規作出修訂之前，集體土地上房屋拆遷，要參照新頒佈的《國有土地上房屋徵收與補償條例》的精神執行”的規定，意思是要參照國有土地上房屋徵收補償的精神，充分保障被徵收土地農民的合法權益。不能將其理解為集體土地徵收過程中，應當按照國有土地徵收補償的程序和標準對被徵收土地農民予以安置補償。如此理解，違反土地管理法及其相關規定。
【裁判文書】
中華人民共和國最高人民法院
行 政 裁 定 書
（2017）最高法行申6215號
再審申請人（一審原告、二審上訴人）曾桂香，女，1939年12月12日出生，漢族,住廣東省興寧市。
再審申請人（一審原告、二審上訴人）盧秋紅，女，1966年6月3日出生，漢族，住廣東省廣州市荔灣區。
上述兩申請人共同委託代理人盧廣宇，廣東豐源律師事務所律師。
被申請人（一審被告、二審被上訴人）廣東省興寧市人民政府。住所地：廣東省興寧市興城鎮中山東路*號。
法定代表人丘孝東，市長。
委託代理人何明瀚，興寧市人民政府法制局工作人員。
委託代理人劉作明，興寧市福興街道辦事處工作人員。
再審申請人曾桂香、盧秋紅（以下簡稱曾桂香等人）因訴被申請人廣東省興寧市人民政府（以下簡稱興寧市政府）房屋徵收補償決定一案，不服廣東省高級人民法院於2016年7月20日作出的（2016）粵行終641號行政判決，向本院申請再審。本院於2017年8月9日立案受理，依法組成合議庭進行審查。案件現已審查終結。
2013年8月1日，經廣東省人民政府批准，廣東省國土資源廳作出粵國土資（建）字（2013）678號《關於興寧市2013年度第七批次城鎮建設用地的批覆》（以下簡稱678號批覆），同意興寧市政府徵收興寧市福興辦事處（以下簡稱福興辦）黃畿、墨池、神光、向陽村委會和刁坊鎮圩東、羅壩村民委員會屬下的集體建設用地53.1619公頃，合併辦理徵收為國有土地手續，依照規劃安排為興寧市城鎮建設用地。曾桂香等人位於興寧市福興墨池村巷一編號為N574的房屋在本次徵收範圍內。2013年8月8日，興寧市政府發佈興市府（2013）34號《關於徵收興寧市南部新城福興向陽村、墨池村、黃畿村和刁坊羅壩村房屋決定的公告》（以下簡稱34號徵收公告），確定房屋徵收部門是興寧市土地房屋徵收安置中心（以下簡稱徵收安置中心），房屋徵收實施單位是福興辦、刁坊鎮人民政府，同時還明確徵收範圍、徵收補償標準及安置方式、簽約期、被徵收人的搬遷義務等內容。同日，興寧市政府發佈興市府（2013）12號《房屋徵收告知書》，告知被徵收人徵收範圍、停止建設行為、開展房屋摸底調查、選定評估機構等事項。同日，徵收安置中心發佈《興寧市南部新城福興向陽村、墨池村、黃畿村和刁坊羅壩村房屋徵收補償安置方案》。2013年8月21日，興寧市政府根據678號批覆發佈興市府（2013）46號《關於徵收福興黃畿等村集體土地及補償安置方案的公告》（以下簡稱46號補償方案公告），將土地徵收補償標準、安置辦法以及落實社會保障措施等內容予以公告。2015年3月25日，福興辦向曾桂香等人送達《測量評估催告通知書》，定於2015年4月3日對被徵收房屋進行丈量登記，要求曾桂香等人配合，送達情況為張貼和留置家中，備註“見到曾桂香本人，不肯接收通知書”。2015年4月3日，福興辦工作人員會同興寧市公證處、興寧市城市建設測量隊、廣東世紀人土地與房地產評估諮詢有限公司（以下簡稱世紀人公司）工作人員對被徵收房屋依法丈量登記和保全證據公證。2015年4月13日，福興辦向曾桂香等人送達了興寧市公證處對被徵收房屋現場丈量登記的保全證據《公證書》、世紀人公司對被徵收房屋的初評報告。同日，福興辦向曾桂香等人送達《告知書》，告知其在收到評估報告的10日內有提出陳述和申辯的權利。《告知書》和預評估報告的送達方式為張貼和留置家中。2015年4月16日，福興辦向曾桂香等人送達粵世房評報字（2014）第M0021-096號房屋正式評估報告（以下簡稱096號評估報告）及告知書，送達方式為留置家中和張貼，告知曾桂香等人如對評估報告有異議，應在接到告知書10日內到福興辦提出陳述和申辯。2015年4月21日，徵收安置中心向曾桂香等人發出了《簽約催告通知書》，催告曾桂香等人應在收到通知之日起6日內到福興辦簽訂房屋徵收安置補償協議書。規定期限內雙方未達成補償協議。2015年4月24日，曾桂香就096號評估報告向徵收安置中心提出《異議書》，同時向福興辦提出《申辯書》。《異議書》和《申辯書》均提出其將在合理期限內對096號評估報告提出詳細的書面意見並保留重新評估的權利，《申辯書》還提出將申辯時間順延2個月。2015年4月27日，徵收安置中心、福興辦對曾桂香提交的《異議書》、《申辯書》作出《答覆函》，告知曾桂香將陳述和申辯時間順延2個月的要求不符合相關法律規定，同時告知如對評估結果有異議，應當在接到評估報告之日起十日內以書面申請書的方式申請評估機構對評估結果進行復核。曾桂香等人收到《答覆函》後，未再以書面申請書的方式申請評估機構對評估結果進行復核。2015年5月21日，興寧市政府對曾桂香等人作出興政徵決（2015）82號《房屋徵收補償決定書》（以下簡稱82號徵收補償決定），決定對曾桂香等人貨幣補償項目和數額包括：1.一次性支付468.03平方米房屋補償款629968元；2.建築佔地面積217.72平方米，補償413668元;3.已建成房屋的剩餘用地1674.39平方米，補償855613元；4.房屋裝修、地上附著物補償161631元；5.搬遷補助費按被徵收房屋建築面積每平方米25元計算，補償11701元；6.臨時安置補助費按建築面積每月每平方米6元計算，三個月一次性補償4500元。上述六項合計2077081元。曾桂香等人選擇房屋產權調換的，應在接到徵收決定3日內，與房屋徵收實施單位簽訂產權調換安置協議書，逾期未簽訂的，視作已選擇貨幣補償。82號徵收補償決定的第四條告知了曾桂香等人相關的救濟途徑。2015年11月4日，曾桂香提起本案行政訴訟，請求撤銷82號徵收補償決定。
梅州市中級人民法院（2015）梅中法行初字第71號行政判決認為，曾桂香等人的房屋所在土地為集體建設用地，本應由《中華人民共和國土地管理法》(以下簡稱土地管理法)調整，興寧市政府按照中紀委辦公廳、監察部辦公廳《關於加強監督檢查進一步規範徵地拆遷行為的通知》的要求，參照《國有土地上房屋徵收與補償條例》的規定，作出82號徵收補償決定，更有利於保障曾桂香等人得到公平的補償。興寧市政府提供的《福興向陽村、墨池村、黃畿村，刁坊羅壩村房屋徵收範圍紅線圖》及《2013年第七批城鎮建設用地勘測界定圖》能夠確認曾桂香等人的房屋在徵收範圍內。34號徵收公告不屬本案審查範圍，且該公告的合法性已經（2014）粵高法行終字第189號終審判決確認。雖然評估機構的選定未經協商，但涉案房地產評估機構是在具有相應資質的四家房地產評估機構中通過搖珠方式確定的，公開、公平、公正。興寧市政府提供的證據可以證實2015年4月16日興寧市政府已將096號評估報告送達曾桂香等人。曾桂香等人收到096號評估報告後向興寧市政府提出異議、申辯，興寧市政府亦已書面告知對評估結果有異議，應以書面申請書的方式申請評估機構複核，但曾桂香等人在規定的期限內未向評估機構申請複核，視為放棄申請複核的權利。世紀人公司對曾桂香等人被徵收房屋價值進行評估，並出具評估報告，曾桂香等人未提出異議，也未申請複核。簽約期限內，曾桂香等人與福興辦未簽訂房屋徵收補償安置協議，興寧市政府作出82號徵收補償決定，事實清楚，程序合法。《國有土地上房屋徵收與補償條例》第十一條規定，市、縣級人民政府應當將徵求意見情況和根據公眾意見修改的情況及時公佈。市、縣級人民政府應當組織由被徵收人和公眾代表參加的聽證會，並根據聽證會情況修改方案。該規定指的是在作出房屋徵收決定前，對徵收補償方案進行徵求意見和聽證。曾桂香等人認為興寧市政府在作82號徵收補償決定前，應當徵求意見和組織聽證，沒有法律依據。82號徵收補償決定已明確告知曾桂香等人選擇貨幣補償或產權調換的權利，曾桂香等人在規定的期限內未作出選擇，應視為曾桂香等人放棄權利。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十九條的規定，判決駁回曾桂香等人的訴訟請求。曾桂香等人不服，提出上訴。
廣東省高級人民法院（2016）粵行終641號行政判決認為，興寧市政府徵收曾桂香等人集體土地上的房屋，參照《國有土地上房屋徵收與補償條例》進行補償安置，對被徵收房屋進行丈量登記和現場保全證據公證。曾桂香等人對096號評估報告提出了異議，但在興寧市政府告知異議救濟途徑後，未再書面申請複核。因曾桂香等人未與房屋徵收部門簽訂補償安置協議，興寧市政府作出82號徵收補償決定，並無不當。一審已查明涉案房屋在徵收範圍內。曾桂香等人主張興寧市政府作出82號徵收補償決定書沒有依法組織聽證，缺乏法律依據。世紀人公司是通過搖珠方式確定的，符合公開、公平、公正的原則，曾桂香等人未對096號評估報告書面申請複核，屬於放棄權利。82號徵收補償決定明確告知曾桂香等人選擇貨幣補償或產權調換的權利，曾桂香等人未在指定期限內作出選擇，視為放棄產權調換的權利。一審查明涉案房屋在徵收範圍內。曾桂香等人提出徵收補償方案沒有依法公告、徵求公眾意見少於30日、未進行社會穩定風險評估，該主張屬於對徵收補償安置方案的異議，不屬於本案的審理範圍，應另循法律途徑解決。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第（一）項的規定，判決駁回上訴，維持原判。
曾桂香等人申請再審稱：1.新證據《徵收範圍紅線圖》和《房屋測繪成果報告書》證明，涉案房屋不在34號徵收公告的徵收範圍內，足以推翻原判決。2.曾桂香等人從未收到096號評估報告，不清楚評估機構是否具有資質，評估內容是否漏項，評估方法是否合理。請求撤銷一、二審判決，依法對本案予以再審。
興寧市政府答辯稱：82號徵收補償決定對曾桂香等人的補償依法合規，體現公平、公正的原則。補償包括被徵收房屋價值補償、搬遷費補償、臨時安置費補償等內容。曾桂香等人房屋價值由依法確定的、具有相應資質的評估機構，按照房屋徵收評估辦法評估確定，補償內容合理。曾桂香等人的被徵收房屋在34號徵收公告配套紅線圖範圍內。請求駁回曾桂香等人的再審申請。
本院經審查認為，土地管理法第四十五條規定，徵收不超過七十公頃以上的集體建設用地，由省、自治區、直轄市人民政府批准。第四十七條規定，徵收土地按照被徵收土地原用途給予補償。徵收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。耕地補償費為被徵收耕地前三年平均年產值的六至十倍，安置補助費按照需要安置的農業人口數計算，每一個農業人口的安置補助費為被徵收耕地前三年平均年產值的四至六倍。徵收其他土地的土地補償費和安置補助費標準，參照徵收耕地補償標準確定。依照規定支付土地補償費和安置補助費尚不能使需要安置的農民保持原有生活水平的可以適當增加，但補償費和安置費的總和不得超過土地被徵收前三年平均年產值的三十倍。《徵收土地公告辦法》第四、七、九、十、十一條規定，市、縣人民政府在收到徵收土地方案批准文件之日起10個工作日內進行徵收土地公告。土地行政主管部門會同有關部門根據批准的徵收土地方案，在徵收土地公告之日起45日內以被徵收土地的所有權人為單位擬訂徵地補償、安置方案並予以公告。被徵地農村集體經濟組織、農村村民或者其他權利人對徵地補償、安置方案有不同意見的或者要求舉行聽證會的，應當在徵地補償、安置方案公告之日起10個工作日內向有關市、縣人民政府土地行政主管部門提出。土地行政主管部門應當研究被徵地農村集體經濟組織、農村村民或者其他權利人對徵地補償、安置方案的不同意見，依照有關法律、法規和批准的徵收土地方案進行修改。徵地補償、安置方案經批准後，由土地行政主管部門組織實施。本案中，經廣東省人民政府批准，同意徵收案涉集體土地。興寧市政府作出34號徵收公告及46號補償方案公告。在對曾桂香等人被徵收房屋進行丈量登記後，福興辦向曾桂香等人送達世紀人公司作出的096號評估報告，在興寧市政府告知異議救濟途徑後，曾桂香等人未對評估報告提出書面的複核申請。在規定的簽約期內，曾桂香等人與徵收管理部門未達成補償安置協議，興寧市政府作出被訴的82號徵收補償決定，按評估結果對房屋、土地及裝修、地上附著物、搬遷補助費、臨時安置補助費等予以補償，同時給予曾桂香等人選擇房屋產權調換的權利。曾桂香等人在規定的時間內沒有選擇房屋調換，視為選擇貨幣補償。82號徵收補償決定認定事實清楚，主要證據確鑿、充分，符合法定程序。一、二審判決駁回曾桂香等人的訴訟請求，並無不當。曾桂香等人主張，《徵收範圍紅線圖》和《房屋測繪成果報告書》兩份新證據，足以證明涉案房屋不在34號徵收公告徵收範圍內。但是，34號徵收公告確定的徵收範圍包括曾桂香等人被徵收房屋所在的墨池村巷一，曾桂香等人的房屋在徵收範圍內。曾桂香等人申請再審時未說明兩份“新證據”的來源，且兩份“新證據”亦不足以否定34號公告和規劃紅線圖的證明效力。以此為由申請再審，本院不予支持。曾桂香等人還主張，從未收到096號評估報告，對評估機構是否有資質、評估內容是否漏項、評估方法是否合理均不知情。但是，一審中興寧市政府提供的評估報告、告知書及其送達回證證明，096號評估報告已經於2015年4月16日上午送達位於墨池村巷一的曾桂香等人家中，曾桂香等人接受評估報告但拒絕簽名，司法所工作人員和墨池村村民作為見證人在送達回證上簽字確認。世紀人公司的營業執照和《房地產估價機構資質證書》,能夠證明該公司具有相應的評估資質。曾桂香等人對096號評估報告有異議，但未書面提出複查、複核申請，且至今未就該評估報告存在哪些問題提出具體的意見。以此為由申請再審，缺乏事實根據。
應當指出的是，集體土地徵收補償應當依照土地管理法的相關規定予以徵收補償安置。除非符合《最高人民法院關於審理涉及農村集體土地行政案件若干問題的規定》第十二條第二款規定的情形，一般不得按照《國有土地上房屋徵收與補償條例》進行安置補償。中紀辦（2011）8號中共中央紀委辦公廳、監察部辦公廳《關於加強監督檢查進一步規範徵地拆遷行為的通知》第二部分關於“在土地管理法等法律法規作出修訂之前，集體土地上房屋拆遷，要參照新頒佈的《國有土地上房屋徵收與補償條例》的精神執行”的規定，意思是要參照國有土地上房屋徵收補償的精神，充分保障被徵收土地農民的合法權益。不能將其理解為集體土地徵收過程中，應當按照國有土地徵收補償的程序和標準對被徵收土地農民予以安置補償。如此理解，違反土地管理法及其相關規定。興寧市政府對曾桂香等人坐落於集體土地上的房屋，按照國有土地上房屋徵收的補償安置標準予以安置補償不妥，本院予以指正。鑑於沒有證據證明82號徵收補償決定的補償數額，與根據土地管理法第四十七條規定給予曾桂香等人的補償數額，存在重大差別、明顯不合理的情形，本案不予再審。
綜上，曾桂香、盧秋紅的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條第（三）、（四）項規定的情形。依照《最高人民法院關於執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第七十四條的規定，裁定如下：
駁回曾桂香、盧秋紅的再審申請。
審 判 長 郭修江
審 判 員 王毓瑩
審 判 員 熊俊勇
二〇一七年九月二十八日
法官助理 黃寧暉
書 記 員 陳清玲
來源：行政法