轉自：魯法行談
裁判要點
當前，行政機關因所作行政行為違法或撤銷而給企業造成損失的現象時有發生。對此，人民法院要確立全面、公平、合理賠償原則，通過責令返還財產、恢復原狀、賠償損失等措施充分保護企業的正當訴求，避免違法“零成本”現象。本案的處理，借鑑了民事締約過失和違約責任規則，在判令行政機關返還土地出讓金的同時，判令其支付相應的銀行利息，有利於進一步完善行政協議賠償救濟機制，切實維護各方當事人的合法權益。
裁判文書
山東省高級人民法院
行 政 賠 償 判 決 書
（2018）魯行賠終21號
上訴人（一審原告）汶上縣魯意紡織有限公司，住所地汶上縣軍屯鄉政府駐地南600米。
法定代表人張佩佩，總經理。
委託代理人王建國，該公司經理。
委託代理人陳軍偉，北京市盈科（濟南）律師事務所律師。
被上訴人（一審被告）汶上縣人民政府，住所地汶上縣城明星路中段。
法定代表人李洪文，縣長。
委託代理人崔儉，山東聖澤律師事務所律師。
委託代理人韓萌，汶上縣軍屯鄉人民政府工作人員。
被上訴人（一審被告）汶上縣國土資源局，住所地汶上縣聖澤大街東段196號。
法定代表人張峰，局長。
出庭負責人張林，汶上縣國土資源局副書記。
委託代理人葛豔玲，泰和泰（濟南）律師事務所律師。
委託代理人王飛耀，泰和泰（濟南）律師事務所律師。
汶上縣魯意紡織有限公司（以下簡稱魯意公司）因訴汶上縣人民政府（以下簡稱縣政府）、汶上縣國土資源局（以下簡稱國土局）行政賠償一案，不服濟寧市中級人民法院於2017年10月11日作出的（2017）魯08行賠初22號行政賠償判決，向本院提起上訴。本院受理後，依法組成合議庭，根據《中華人民共和國行政訴訟法》第八十六條之規定對本案進行了審理。本案現已審理終結。
原審法院審理查明，2012年4月10日，汶上縣軍屯鄉人民政府（以下簡稱軍屯鄉政府）與濟寧昊天投資有限公司（以下簡稱昊天公司）簽訂標準廠房建設及租賃合同，約定由昊天公司在涉案土地上投資興建標準廠房，建成後由軍屯鄉政府租賃並招商經營。2013年5月13日，軍屯鄉政府與原告簽訂協議，將昊天公司建設的標準廠房租賃給原告使用。後被告國土局將涉案土地使用權掛牌出讓，原告競得了涉案［2013］59號國有建設用地使用權。2014年1月7日被告國土局與原告簽訂競買成交確認書。2014年3月7日原告繳納土地出讓金234.5萬元，加上此前繳納的保證金80萬元，共計繳納土地出讓金314.5萬元。2014年3月12日被告國土局與原告簽訂了汶上-01-2014-0032號國有建設用地使用權出讓合同，約定將涉案土地使用權出讓給原告。2014年5月19日，原告繳納各項稅金共計620082.50元。2014年5月21日，被告縣政府將涉案土地使用權登記在原告名下，並於2014年5月22日為原告頒發了汶上縣國用(2014)第083008000999號國有土地使用權證。2014年6月，軍屯鄉政府向被告縣政府請示後，將原告已經繳納的314.5萬元土地出讓金中返還出讓淨收益528446.41元給軍屯鄉政府，後軍屯鄉政府將52.8萬元返還給原告。此後，昊天公司於2016年提起了一系列的行政訴訟，經過嘉祥縣人民法院審理，(2016)魯0829行初158號判決撤銷被告國土局與原告簽訂的競買成交確認書，(2016)魯0829行初172號行政判決撤銷被告國土局與原告簽訂的國有建設用地使用權出讓合同，(2016)魯0829行初32號行政判決撤銷被告縣政府為原告頒發的國有土地使用權證。上述三判決生效後，原告於2017年2月16日以土地使用權證已被撤銷給其造成損失為由向被告縣政府提出行政賠償申請，要求被告縣政府返還其土地出讓金、雙倍返還定金、支付違約金並賠償其經濟損失共計1225萬餘元。縣政府於2017年4月15日作出不予賠償決定，認為雖然土地使用權證已被撤銷，但原告正在實際佔有、使用涉案土地，在雙方糾紛未解決和退出土地佔有之前，不能返還土地出讓金，定金已經抵作土地出讓金，不存在雙倍返還，其他請求賠償事項不屬於行政賠償的範圍，應當按照土地使用權出讓糾紛作為民事糾紛予以處理，決定不予賠償。原告收到該不予賠償決定後，向本院提起訴訟，請求判令二被告返還土地出讓金314.5萬元，雙倍返還定金40萬元，支付違約金3443775元(以3145000元為基數按日1‰自2014年5月19日計算至2017年5月19日)，賠償稅金損失620082.50元，賠償投資損失3085895元，共計10694752.50元。
一審法院認為，原告在提起訴訟前，土地使用權證和土地使用權出讓合同已經被法院生效判決予以撤銷，違法行為已經確認，而且原告也已經向被告提出了行政賠償的申請，被告亦已經作出了不予賠償的決定，符合單獨提起行政賠償的條件。原告所請求賠償的損失系因土地使用權出讓合同及土地使用權證被撤銷而導致。《中華人民共和國合同法》第五十八條規定，“合同無效或者被撤銷後，因該合同取得的財產，應當予以返還；不能返還或者沒有必要返還的，應當折價補償。有過錯的一方應當賠償對方因此所受到的損失，雙方都有過錯的，應當各自承擔相應的責任”，根據上述規定，合同被撤銷的，返還財產，根據過錯承擔相應責任。從雙方所提交的撤銷競買成交確認書以及撤銷土地使用權出讓合同的判決看，合同被撤銷的原因是由於被告國土局在對涉案土地進行出讓時，涉案土地上存有案外人昊天公司所投資建設的廠房所致，對於這一導致合同被撤銷的事實，原告及被告國土局是明知的，因此雙方對於合同被撤銷均有過錯，應根據各自的過錯承擔相應責任。土地使用權出讓合同被撤銷，土地使用權應當由原告返還被告縣政府，縣政府應退還原告土地出讓金及稅金，但是軍屯鄉政府已經返還原告的52.8萬元應從土地出讓金中予以減除，原告請求返還土地出讓金及稅金的請求本院予以支持；關於原告雙倍返還定金的請求，根據《中華人民共和國合同法》第一百一十五條之規定，收受定金的一方不履行約定的債務的，應當雙倍返還。本案中，被告國土局已經履行了土地使用權出讓合同，當時定金也已經衝抵了土地出讓金，只是後來合同被撤銷導致原告無法繼續使用土地，並非被告國土局故意不履行交付土地的義務，因此原告雙倍返還定金的訴訟請求本院不予支持；關於原告要求支付違約金的請求，其依據是土地使用權出讓合同第三十七條的約定，“受讓人按本合同約定支付國有建設用地使用權出讓價款後，出讓人必須按照本合同約定按時交付出讓土地。由於出讓人未按時提供出讓土地而致使受讓人本合同項下宗地佔有延期的，每延期一日，出讓人應當按受讓人已經支付的國有建設用地使用權出讓價款的1‰向受讓人給付違約金，”本案中，原告在簽訂土地使用權出讓合同前，即已實際佔有使用涉案土地，由於原被告雙方的過錯導致合同被撤銷，無法繼續履行，而並非被告故意不交付或遲延交付土地，故該違約金條款在本案中並不適用，原告請求判令被告依據該條款支付違約金的理由不能成立，本院不予支持；關於投資損失，依照《中華人民共和國國家賠償法》第三十六條第(八)項之規定，侵犯公民、法人和其他組織的財產權造成損害的，按照直接損失給予賠償，從原告提交的證據5來看，其中有很大一部分是在土地出讓之前投資建設廠房的費用，從原告與軍屯鄉政府簽訂的協議看，當時籤協議時並未以為原告辦理土地使用權證為前提，原告只是租賃廠房使用，因此這些費用不應看作是為取得土地使用權而支付的，是其在租賃廠房後自行支出的相關費用，而且原告的廠房建設超出了出讓土地的範圍(勘測定界圖顯示土地南距離路有100米，而原告的廠房院牆南邊已經到路)，無法確定哪些是用於在出讓土地範圍之內的建設投資，哪些是在出讓土地範圍之外，再者該部分證據中有部分孟祥棟所施工建設的工程與孟祥棟起訴昊天公司所拖欠的工程款存在重合，無法核實其真實性。綜合以上分析，一審法院認為，原告提交的關於投資損失的證據不能予以採信，原告該項損失請求，不予支持。綜上所述，原告與被告縣政府所簽訂的土地使用權出讓合同已被法院生效判決予以撤銷，被告縣人民政府向原告頒發的土地使用權證亦已被法院生效判決予以撤銷，原告應當返還被告土地，二被告返還原告所繳納的土地出讓金及稅金。依照《中華人民共和國合同法》第五十八條、《中華人民共和國國家賠償法》第三十六條第(八)項之規定，判決一、原告於判決生效之日起三十日內將涉案土地使用權返還二被告，二被告同時賠償原告土地出讓金及稅金損失共計3237082.50元(3145000-528000+620082.50)；二、駁回原告其他賠償請求。
上訴人魯意公司不服原審法院判決，上訴請求撤銷原審法院判決，並依法改判被上訴人返還土地出讓金314.5萬元，賠償利息損失（以314.5萬元為基數，自2014年3月7日起至判決所確定的履行期限屆滿之日止，按照中國人民銀行同期貸款利率的四倍計算），雙倍返還定金40萬元，支付違約金3443775元，賠償稅金損失620082.50元，賠償投資損失5705895元。理由如下：一、上訴人在出讓合同被撤銷上沒有過錯，一審判決認定雙方對於合同被撤銷均有過錯是錯誤的。1.上訴人在與軍屯鄉政府簽訂合同時是善意的。該協議不是廠房租賃協議，而是高端織布項目招商引資合作協議，整個協議書都沒有提到昊天公司。上訴人在簽訂協議時，並不知道標準廠房由昊天公司建設。2. 上訴人全面、切實履行了協議，沒有過錯，軍屯鄉政府刻意隱瞞廠房有糾紛的事實，過錯明顯。軍屯鄉政府提供的廠房尚未完工，根本無法進駐使用，上訴人答應軍屯鄉政府的條件，自費代建廠房。在建設方昊天公司拖欠施工人孟祥棟工程款、昊天公司法人代表劉琰珂無法聯繫時，為了保證生產經營的正常進行，上訴人出資180萬元，購買了昊天公司建設的廠房。3.上訴人在辦理土地使用權證書的整個過程中沒有過錯。被上訴人為上訴人辦理土地使用權證書是履行上訴人與軍屯鄉政府的協議內容。被上訴人將涉案土地使用權掛牌出讓，上訴人本著最大的誠意和信任來參與競買，根本不知道該土地因為有案外人的廠房會導致出讓合同被撤銷。上訴人嚴格按照被上訴人的要求，繳納土地出讓金，履行土地使用權出讓程序，對於出讓合同被撤銷沒有過錯。二、一審判決認為應當從返還上訴人的土地出讓金中扣除52.8萬元證據不足，認定錯誤。上訴人收到軍屯鄉政府給付的農村基礎設施建設資金48.8萬元，該款項已經用於農村基礎設施建設，與土地出讓金無關，不應當作為土地淨收益返還款從出讓金中予以扣除。三、被上訴人明知擬出讓土地上存有案外人昊天公司所投資建設的廠房，不符合土地出讓條件，仍然進行土地使用權掛牌出讓，並要求上訴人繳納314.5萬元土地出讓金，存在重大過錯，應當賠償該土地出讓金的利息損失。根據合同法的相關規定，被上訴人應當雙倍返還定金40萬元並承擔過錯賠償責任。四、因被上訴人行政行為違法，存在重大過錯，導致合同被撤銷，致使上訴人不能實現合同目的，被上訴人構成根本違約，根據合同法的規定及出讓合同的約定，被上訴人應當向上訴人支付違約金3443775元。五、上訴人在一審中已經提交了確實充分的證據證明損失情況。1.一審在未向孟祥棟核實相關情況的前提下，卻以部分證據孟祥棟所施工建設的工程與孟祥棟起訴昊天公司所拖欠的工程款存在重合，無法核實其真實性而不予支持，顯然屬於認定事實不清。2.上訴人在取得土地使用權之前，代建廠房所支出的82萬元是以辦理土地使用證為前提的，應當看作是為了取得土地使用權而支付的，該損失應當由被上訴人予以賠償。3.上訴人在取得土地使用權之後，投資購買的孟祥棟施工建設的廠房所支出的180萬元損失應當由被上訴人承擔。4.上訴人要求的直接投資損失均在競得涉案土地使用權之後，一審在沒有進行現場實地勘察，沒有進行價格評估鑑定的情況下，僅憑被上訴人的一方意見，就認定一大部分廠房在土地出讓之前投資建設，屬於認定事實不清。5.上訴人與施工單位簽訂的協議書均真實合法有效，上訴人所主張的投資損失均在土地出讓範圍之內，為了確保廠房的安全所修建的廠房南院牆並不在上訴人的賠償請求範圍之內，院牆南距離道路的距離並不影響上訴人在土地出讓範圍之內投資損失的賠償要求。一審判決採信縣政府提交的衛星影像圖和勘測定界圖，缺乏客觀性、合法性和關聯性。6.因被上訴人的行政違法行為致使上訴人遭受了巨大經濟損失是不爭的事實，即使從公平正義的角度，也應當判令被上訴人賠償上訴人的經濟損失。綜上，一審判決事實不清、證據不足、顯失公平。
被上訴人縣政府提交書面答辯意見稱，1.上訴人提出該公司“在土地出讓過程中無過錯，以簽訂協議時是善意的，軍屯鄉政府隱瞞潛在糾紛，不知道廠房存有糾紛、投資商昊天公司拖欠建築商孟祥棟工程款”等理由，來論證自己競買土地無過錯，這些情形無論真實與否，僅能說明上訴人在與案外人的商業運作過程中出現了問題，這並不是縣政府和縣國土局造成的，不能將該公司與昊天公司和軍屯鄉政府的爭端作為縣政府土地出讓存在過錯的理由。上訴人對於競買涉案地塊土地使用權可能出現的風險是明知的，土地使用權被撤銷，出讓人不應負賠償責任。2.上訴人在繳納的土地出讓金中已得到返還的52.8萬元，所列科目雖為農村基礎設施建設，但軍屯鄉政府並沒有委託上訴人進行農村基礎設施建設，證明此款項已經用於該公司，上訴人主張與土地出讓金無關，不符合事實。3.上訴人同時要求雙倍返還定金、按照同期貸款利率的四倍計算利息、賠償違約金、賠償實際損失，違反了合同法的規定，是相互矛盾的。4.上訴人要求廠房代建費用82萬元和購買孟祥棟廠房180萬元兩項損失，均沒有證據支持，上訴人所要求的投資損失不屬於行政違法行為所造成，一審不予支持符合法律規定。
被上訴人縣國土局提交書面答辯意見稱，1.上訴人對於涉案土地出讓時地上存有案外人所投資建設的廠房這一事實是明知和接受的，其對於國有土地出讓合同被撤銷存在過錯。2、軍屯鄉政府從未委託上訴人進行農村基礎設施建設，軍屯鄉政府返還上訴人的52.8萬元實際上就是出讓淨收益。3.上訴人要求雙倍返還定金並支付違約金沒有事實及法律依據。4.上訴人一審所舉證據不能證明其在簽訂涉案出讓合同後實際發生了投資損失，其要求賠償投資損失證據不足。
各方當事人在原審中提交的證據和依據已隨案卷移送本院。本院二審認定的事實與原審法院判決認定的事實基本一致。
本院另查明，對於返還的52.8萬元，被上訴人在一審中提交的記賬憑證及附件顯示，軍屯鄉政府以電匯方式支付40萬元，以轉賬支票方式支付8.8萬元，以現金方式支付4萬元，魯意公司於2014年8月11日對後支付的兩筆共12.8萬元出具了收款收據。
2015年6月，魯意公司起訴軍屯鄉政府，以租賃廠房部分工程尚未完工，且該廠房建設拖欠他人工程款導致他人多次鎖門、堵門，生產經營無法正常進行為由，訴求確認其與軍屯鄉政府簽訂的協議書無效。該案（2015）汶民一初字第2160號生效判決認為，因為協議書中約定的租賃的標準廠房在法庭辯論終結前未取得建設工程規劃許可證或經主管部門批准建設，根據《最高法院關於審理城鎮房屋租賃合同糾紛案件具體應用法律若干問題的解釋》第一、二條的規定，確認雙方簽訂的協議書（即指標準廠房租賃協議書）無效。
本院認為，本案的爭議焦點為：一、魯意公司收到的返還資金是48.8萬元還是52.8萬元，該款項應否在返還出讓金時扣除。二、關於雙倍返還定金及違約金的主張應否支持。三、關於出讓金利息損失的主張應否支持。四、關於投資損失的主張應否支持。
一、魯意公司收到的返還資金是48.8萬元還是52.8萬元，該款項應否在返還出讓金時扣除。魯意公司主張其僅收到48.8萬元的返還資金，但根據本院二審查明的事實，其針對軍屯鄉政府後支付的兩筆共12.8萬元出具了相同數額的收據，且未提交證據證明未收到其中的4萬元，因此，一審認定該52.8萬元魯意公司均已收到，並無不當。關於該52.8萬元的性質，從縣政府提交的《關於撥付農村基礎設施建設資金的請示》內容來看，該52.8萬元雖然來源於涉案土地出讓的淨收益，但系軍屯鄉政府以用於農村基礎設施建設支出的名目申請撥付，縣政府也是以該名目撥付資金至軍屯鄉政府，軍屯鄉政府在收到該款項後如何使用是另一法律關係。一審判決將該52.8萬元作為被上訴人已返還魯意公司的土地出讓金予以扣除不當，本院予以糾正。
二、關於雙倍返還定金及違約金的主張應否支持。魯意公司依據涉案土地出讓合同第九條、第三十七條有關定金和違約金的約定，以及《中華人民共和國合同法》第九條和第五十七條的規定，主張二被上訴人應當雙倍返還定金並支付違約金。一審判決已對不支持該項主張的理由進行了詳盡的闡述，並無不當之處，本院予以認可，不再贅述。
三、關於出讓金利息損失的主張應否支持。截止2014年3月7日，魯意公司已繳清全部314.5萬元土地出讓金。雖然魯意公司在一審中未主張相應的利息損失，但鑑於該土地出讓金被返還前確有相應的利息損失，應當予以支持。涉案土地出讓合同被撤銷的原因是，該土地出讓時存有案外人昊天公司所投資建設的廠房，不符合《閒置土地處置辦法》第二十一條有關“土地權屬清晰、沒有法律經濟糾紛”的規定。魯意公司在受讓該土地前就已租賃土地上的建築物，應當對該建築及土地的情況有必要的瞭解，對購買該土地的有關法律關係有所預估。因此，一審認為雙方對該合同後因違法被撤銷均存在過錯，並無不當。本院認為，被上訴人國土局作為土地管理部門，應當對國家有關法律法規更為熟悉並遵照執行，其在對該土地狀況明知的情況下仍將該土地掛牌出讓，過錯明顯。魯意公司雖然也有過錯，但其後來的競買行為主要還是基於對國土局的信賴，且魯意公司所交出讓金一直由國土局佔用，因此，從公平合理的原則考慮，利息損失應由被上訴人全部承擔，利率採用中國人民銀行同期同類貸款基準利率。魯意公司主張按貸款利率的四倍計算利息，沒有法律依據，本院不予支持。
四、關於投資損失的主張應否支持。從魯意公司與軍屯鄉政府簽訂的協議內容看，並未以為魯意公司辦理土地使用證為前提，魯意公司系租賃土地和廠房，同時約定在符合軍屯鄉規劃並經其同意之後，魯意公司在所租賃土地上可以根據生產需求規劃建設。因此，魯意公司在涉案土地上投資的起因系基於上述協議，並非因涉案土地出讓行為，且其投資數額的認定還涉及案外人昊天公司及廠房的實際施工人孟祥棟，實際損失數額的認定亦涉及其與軍屯鄉政府的協議被確認無效後權利義務的結算，在本案中無法確認。因此，本院對魯意公司主張的投資損失不予支持，魯意公司對此可另行主張。
綜上，原審法院判決在返還出讓金中扣除52.8萬元不當，應予糾正。二被上訴人還應承擔土地出讓金返還前的利息損失。依據《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第三項之規定，判決如下：
一、維持濟寧市中級人民法院（2017）魯08行賠初22號行政賠償判決第一項中“原告於判決生效之日起三十日內將涉案土地使用權返還二被告”的判項；
二、撤銷濟寧市中級人民法院（2017）魯08行賠初22號行政賠償判決第一項中的其他判項及第二項；
三、汶上縣人民政府、汶上縣國土資源局於本判決生效之日起三十日內賠償汶上縣魯意紡織有限公司土地出讓金及稅金損失共計3765082.50元（3145000+620082.50）；
四、汶上縣人民政府、汶上縣國土資源局於本判決生效之日起三十日內支付汶上縣魯意紡織有限公司利息損失（以314.5萬元為基數自2014年3月7日起至該款項實際支付日止，按照中國人民銀行同期同類貸款利率計算）。
五、駁回汶上縣魯意紡織有限公司的其他賠償請求。
本判決為終審判決。
審 判 長 王海燕
審 判 員 韓 勇
審 判 員 陳 暉
二〇一九年四月二十五日
書 記 員 李 倩