原標題：和稀泥式執法何時休
本期嘉賓:
尤陳俊(中國人民大學法學院副教授,博士生導師)
呂德文(武漢大學中國鄉村治理研究中心研究員)
李 民(北京市豐臺區調解員協會副會長)
徐建輝(基層公安)
房清江(基層公務員)
陳廣江(職員)
導語:近日,基層執法中出現了幾起“和稀泥”事件,引發輿論廣泛關注。緣何部分基層執法者會採用“和稀泥”式的執法方式?這種執法方式會帶來哪些不良後果?在推進全面依法治國的進程中,如何在促進糾紛快速解決和維護社會公平正義之間尋求平衡?本期“聲音版”邀請相關專家、基層民警、讀者一道進行探討,敬請關注。
基層執法應當注重規則和法治意識
□ 尤陳俊
前不久發生在河南淇縣農村的“瓜農西瓜被偷反倒賠償偷瓜者300元”事件的最初處理,讓筆者想起了著名社會學家費孝通先生在七十多年前出版的《鄉土中國》中的一番話。費孝通在此書的“無訟”一章中談到,在從鄉土社會蛻變的過程中,倘若不先在社會結構和思想觀念上有一番改革,單單只是將法律推行下鄉,則很可能會出現“法治秩序的好處未得,而破壞禮治秩序的弊病卻已先發生了”的後果,以至於一些不容於鄉土倫理的人物將法律作為一種新的護符,“這些憑藉一點法律知識的敗類,卻會在鄉間為非作惡起來,法律還要去保護他”。
在傳統中國,“不可偷盜”是禮治秩序所教化的核心行為規範之一。當時在物質稀缺的廣大農村維繫此一行為規範的力量,不僅來自於由鄉間輿論所支撐的鄉土倫理,還包括國家法律的明文規定,例如《唐律疏議》中便規定“諸於官私田園輒食瓜果之類,坐贓論；棄毀者,亦如之；即持去者,準盜論”,而《大明律》《大清律例》當中則皆規定了“擅食田園瓜果”這一專門罪名(“凡於他人田園擅食田園瓜果之類,坐贓論。棄毀者,罪亦如之”)。也就是說,在傳統中國的農業社會當中,不可偷盜他人田地裡的瓜果,是當時的禮治秩序和法律制度所共同致力於維繫的行為規範。
發生在河南淇縣的上述事件,若借用費孝通先生的話來說,在某種程度上反映了一些農村地區的禮治秩序已被破壞而法治秩序卻尚未在當地人們的生活中真正紮下根來。之所以如此說,是因為一方面,當地的一些村民經常跑到他人地裡明目張膽地偷瓜,而不顧及鄉間輿論和自家顏面,甚至有偷瓜者在被抓現行意外受小傷後還自己報警；另一方面,像瓜農龐某這樣的當地百姓在財產受損時,最初非但未能獲得法制的實際庇護,反倒因為在拉扯時無意中導致偷瓜者摔倒擦傷膝蓋而賠了對方300元錢。
要破解這種尷尬的局面,一方面需要重視發揮道德的教化作用,在農村基層社會藉助鄉規民約等自治性行為規範,弘揚既傳承優秀傳統文化又契合新時代要求的道德風尚,以道德力量輔助守法文化的真正建立；另一方面,在通過執法等形式將法律的力量直接楔入農村基層社會之時,需要注意到其所承擔功能的多元性,尤其是一些在網絡時代被賦予或強化的功能。
關於前一方面已有很多論述,此處不再贅言,以下僅就後一方面加以申說。在農村基層社會,當民警處理諸如前述發生在瓜農與偷瓜者之間的糾紛衝突時,他並不僅僅只是在解決一起具體的糾紛,而是還以公權力身份向當地鄉民們實際展示了其所奉行的行動邏輯和規則。那種“和稀泥”式的執法方式,有時或許會被當事人無奈地隱忍接受,但其處理結果與民眾樸素正義感之間的衝突(就像上述事件最初處理方式所造成的那樣),必將導致國家法律所負載的規則意識無法在當事人及其周邊人們的心中得到彰明、紮根和強化。
而且,在網絡時代,執法者在一次執法過程中是否切實落實法律規則的精神和內容,不僅直接影響到當事人的利益及其對法治的切身感知,而且還有可能通過媒體的報道,在網絡空間中影響到更多社會大眾對於法治現狀的看法和信心。就此而言,公平執法乃是最有效的普法方式之一。在當下推進國家治理體系和治理能力現代化的進程中,執法人員在每一次執法時都不能目光短淺,而是要充分意識到其所從事的這種公權力行為在整體上還承擔著一個重要功能,即通過執法者一次次遵行法律規則的公平執法,來潛移默化地強化社會大眾的規則意識和法治意識,勿以事小而不管,更不可無原則地和稀泥般執法,以求眼下儘快擺平了事。
基層執法須應對新挑戰
□ 呂德文
“和稀泥”式執法是否犧牲了公平正義,在基層實踐中與其說是一個理念問題,還不如說是一個實踐問題。一方面,“和稀泥”式執法有深厚的實踐基礎。它是長期以來基層簡約治理實踐的產物,符合基層實際。因為,至今為止,基層執法力量仍然嚴重不足,完全按照執法的規範流程開展執法,怕是無法滿足日益增長的社會治理需求。在這個意義上,“和稀泥”式執法是一個被迫產生的執法方式。
同時,基層執法長期在鄉土社會的情境中開展,而大調解理念下的“和稀泥”,在鄉土社會中有極其深厚的情理基礎。因為鄉土社會也是一個熟人社會,有內部的、地方性的規範,民警在執法或者進行調解時,一般也是根據地方性的規範來進行自由裁量。正常情況下,這種裁量結果也不會出乎大多數人的意料。所以從這個意義上講,基層執法實際上是一個調節傳統的表現,也是地方性規範和法治原則相結合的一個產物,更是情理法相結合的一個結果。
但另一方面,在城市化快速推進的今天,中國基層社會已經由熟人社會變成了半熟人、陌生人社會,人們對地方性規範的理解不盡一致,內部共識也已漸趨瓦解。在這種情況下,法治原則和底線更能符合大多數人對基層執法的想象,“和稀泥”式的執法已經失去了一定的社會基礎。哄搶井蓋和偷竊西瓜執法事件之所以引起人們的廣泛質疑,恰恰是中國的社會基礎發生改變的體現。社會不能過度苛求基層執法的規範性,但執法機關在面對鉅變時代的到來,確實應該強化執法的嚴肅性。
對輕率執法當反思整改
□ 徐建輝
近期接連發生多起基層“和稀泥”式執法事件,這些事件雖小,卻也體現出個別基層民警在處理類似問題時的態度立場和原則方式。對此公眾也不免困惑:基層民警執法意識和能力距人們對於法治和公平正義的期待究竟還有多遠?
的確,基層派出所人少事多,執法執勤任務重,執法環境複雜也是有目共睹。在很多城區派出所,值班民警平均每天要接十幾、二十幾起警情,這都是很正常的事情。試想就算一起接一起地接警、出警,就要花費多少時間?佔用多大精力?在這種情況下,執法質量難免不盡如人意。
即便是在偏遠的農村地區,要做到嚴格規範執法也非易事。因為在這裡,情理大於法理的意識依舊很濃,嚴格執法未必能夠得到群眾理解,為了追求和諧,民警常常不得不做折衷、變通處理。
然而,目前我國正在推進全面依法治國,老百姓對公平正義的期望也更高。雖說基層民警日常處理的大多是些雞毛蒜皮的小案小事,確實不宜激化矛盾,但也不能因此不辨是非,隨意調停,降低執法標準,忽視執法效果和社會影響,甚至損害當事人的合法權益。一旦不顧事實法理、不管前因後果,機械地套用對等法則進行執法,雙方各打五十大板,勢必會導致法向不法妥協與讓步。
雖然目前這幾起執法事件在引發輿論關注後都及時得到了糾正,但這也警示我們基層執法部門,要以此為鏡鑑,舉一反三、全面整改。只有切實提高基層民警的執法能力水平,強化一線執法者的法治精神和公正理念,全流程改進和加強執法監督,才能避免類似事件重演,才能贏得老百姓的信任。
執法不公易導致矛盾升級
□ 李 民
基層幹警在維護基層社會秩序方面起著非常關鍵的作用,能否及時、公平處置各類矛盾衝突,不僅事關具體矛盾的化解,也事關老百姓對公平正義和法治的直接感受。然而,現實中,由於基層幹警面臨案件量大、工作勞動強度高等諸多困境,導致少部分幹警在處理案件時急於求成地想通過“和稀泥”的方式快速結案,怠於對案件具體情況做具體分析考量,但這種不辨是非曲直、不講公平公正的“調解”“和稀泥”,不僅無助於雙方矛盾糾紛的解決,反而可能讓受害一方將怨氣、怒氣從另一方當事人身上轉而撒向執法者。
我在日常從事人民調解和信訪接待工作中就接觸到不少這樣的案例。比如最近就接到一起交通事故糾紛:雙方車主在發生交通事故出現衝突後,交警在處置時沒有調取監控錄像,沒有對事件真相進行仔細查證,就聽信一方說辭,出具了交通事故認定書,扣押了另一方的車輛和駕駛證。事後,這位覺得自己遭受不公平對待的車主就一紙訴狀將交通隊告上了法庭。以此來看,在具體的執法過程中,如果基層幹警不能秉承公平正義的執法原則,單純地追求矛盾衝突在短時間內化解,反而會給自己甚至是單位帶來更大的負面影響。
現實中,有一些老百姓之所以不停地上訪,也與一些基層執法者在“和稀泥”式執法中顯失公平有關,於是老百姓便轉向信訪試圖討回公道,這又會進一步強化老百姓“信訪不信法”的認知。因此作為基層執法者,在處置每一起糾紛衝突時,哪怕是對雞毛蒜皮的小事進行調解,也要守好公平公正的法治底線,只有這樣才能真正化解雙方的矛盾,而不是讓矛盾逐步升級,甚至讓作為居中調解的執法者成為各方指責的對象,進而產生一發不可收拾的後果。(本報記者 馬樹娟採訪整理)
不能陷入唯結果論誤區
□ 房清江
執法不只涉及保護誰、懲處誰,即辨明孰是孰非,還涉及到執法成本與精力投入的權衡,個別基層幹警在面對輕微違法行為及相關糾紛時,容易傾向於繞過法律及相關程序,通過調解作出處理,以求快速達到息事寧人的目的。其中,關聯行為中雙方誰的損害大是一個相對容易比較的參考量,譬如發生在河南的這起有關瓜農的執法事件,警方處理的一個潛在邏輯就是:人家就偷你一個瓜,你就把人家弄傷了,至於嗎?你氣也出了,瓜也追回了,賠點錢補償一下,大家扯平了互不虧欠。
這實際上陷入了“唯結果論”的誤區,模糊了雙方權利與責任的界限,導致瓜農正當權利受損,也透支了法律的權威。即便此案初次處理被網絡曝光後,迫於輿論的壓力,當地警方介入核查,通過訓誡兩名偷瓜女性,主動退還了之前賠償的300元,雙方達成諒解,卻依然沒有對瓜農制止偷瓜行為的正當性作出正面迴應。從中不難窺見建立在“唯結果論”基礎上的“和稀泥式”執法思維的強大慣性,而這在基層執法中具有一定的普遍性。
片面追求息事寧人並不是法治的本義,無論是立法,還是執法、司法環節,對公民權利的保護,都應當是調節和規制社會秩序的唯一標準,只有建立在公平執法的基礎上,才可能實現社會秩序的整體和諧與規範。“和稀泥”式執法當休矣,執法應當順應社會文明進程,迴歸到依法執法和對公民權利保護的軌道上來,不斷糾正思維觀念、方式方法以及執法監督諸多方面的偏差,真正實現法律為公民權利的撐腰,維護好社會的公平正義。
法不能向不法讓步
□ 陳廣江
最近發生的這兩起引發輿論關注的執法事件有不少共同點,其中最大的共同點就是在事件引發輿論關注後,警方的態度發生了改變。從法治角度講,無論是偷西瓜還是哄搶井蓋,都是違法行為,即使不構成犯罪,也應受到治安處罰。但令人遺憾的是,最初兩地警方的做法都有“和稀泥”和縱容違法行為之嫌。之後,兩地警方對此前執法行為進行糾正,既是及時糾偏,也是和輿論監督的良性互動。
相較於普通網友,基層執法者應該是掌握法律知識比較全面的人,按說不至於犯糊塗,之所以出現令人大跌眼鏡的執法行為,是因為民警執法時偏離了法治思維,選擇了向現實妥協。據報道,在偷瓜案發生前,當地村民偷西瓜現象可謂蔚然成風,偷和摘沒啥區別,乃至有人開電動三輪車去偷。此外,哄搶也非一時一地的個案,有人稱之為“中國式哄搶”。
在愛佔便宜、法不責眾的從眾心理下,只要有人帶頭,部分人的羞恥感瞬間消失,人性的弱點和陰暗面被進一步放大,道德、法治、懲罰等全被拋到了腦後。於是,偷變成了“摘”,搶變成了“撿”,連聞訊趕來的警察都無可奈何；於是,才有了“拽倒偷瓜賊倒賠300元”“當著面搶才算搶”等奇葩現象和論調。更值得注意的是,在有些地方特別在部分農村地區,長期的有法不依、執法不嚴,嚴重消弭了法律的震懾力,養癰遺患,破窗效應已然形成。
法不能向不法讓步,越是面對積重難返的局面,執法者越要挺直腰桿、站穩立場,否則無異於向受害者傷口上撒鹽,進一步加劇破窗效應。對此,執法者當高度警惕。
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