觀察丨“一帶一路”倡議與新時期中國的中亞外交

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來源：《當代世界》2019年第6期

作者：鄧 浩

單位：中國上海合作組織研究中心

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“一帶一路”倡議開啟中國對中亞外交新時期

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“一帶一路”倡議是中國推出的一個系統完整的區域和全球治理方案，它的提出和實施是中國與中亞國家關係發展史上具有劃時代意義的重大事件，集中體現了新時期中國對中亞外交的新理念、新舉措，指明瞭新時期中國對中亞外交的目標和前進方向，標誌著中國對中亞外交進入一個主動引領、奮發有為的新時期。

回溯中國與中亞國家建交至今的關係發展歷程，以“一帶一路”倡議的提出時間為界，中國對中亞地區外交可分為兩大階段。

“一帶一路”倡議提出前，中國對中亞外交主要經歷了從發展政治關係為主向政治、安全、經濟、人文合作齊頭並進，從雙邊合作到多邊合作，從睦鄰友好合作關係升級為戰略伙伴關係三大轉變，尤其是2001年上海合作組織成立後，中國開始雙多邊並重全面提升與中亞國家關係，並逐漸成為地區格局的主角之一。

到2013年中國提出“一帶一路”倡議之際，中國與中亞國家均已建立起戰略伙伴關係，其中與哈薩克斯坦建立全面戰略伙伴關係。與此同時，中國也是中亞國家的主要經貿夥伴。其中，中國是哈薩克斯坦、土庫曼斯坦第一大貿易伙伴，烏茲別克斯坦、吉爾吉斯斯坦第二大貿易伙伴，塔吉克斯坦第三大貿易伙伴。

隨著中哈石油管道和中國—中亞天然氣管道相繼建成運營，中國在中亞能源格局中已佔據重要一席。2013年中國成為土庫曼斯坦天然氣第一大買家，哈薩克斯坦石油第二大出口市場。經過20多年的不斷耕耘，中國逐漸成為對中亞地區具有重要影響的大國，從而為與該地區國家共建“一帶一路”奠定了基礎。

2013年，“一帶一路”倡議的提出標誌著中國對中亞外交進入一個新階段，帶動中國與中亞國家合作出現新一輪高潮。這一時期，中國中亞外交有以下幾個顯著特徵。

第一，目標遠大。在“一帶一路”建設的大背景下，中國的中亞外交具有三個新的使命和目標：

一是充分發揮中亞地區作為連接東西方戰略通道優勢，加大互聯互通建設，把中亞打造成連接中國與歐洲的陸上大通道，最終打通當今國際經濟活躍的東亞經濟圈和歐洲經濟圈，促進中國向西可持續開放，使中國在全球經濟貿易格局中佔據更有利位置。

同時，打通中亞各國與外界的聯繫，補足其無出海通道的短板，同時在此基礎上促進中國與中亞國家之間政策、制度、技術、標準的“軟聯通”。

二是在中亞積極探索建立以合作共贏理念為核心的新的區域合作模式，秉持共商共建共享原則，充分兼顧各國多樣性和差異性，努力尋找各國合作的最大公約數，加強相互之間發展戰略、項目和制度對接，推動形成中亞區域大市場，開展更大範圍、更高水平、更深層次的雙多邊合作，打造開放、包容、均衡、普惠的新型合作構架，實現與中亞國家可持續良性合作，促進共同發展。

三是在既有合作基礎上進一步增進與中亞各國戰略互信，加強文明對話和互學互鑑，促進文化包容，推進“民心相通”，攜手打造更加緊密的利益共同體、責任共同體和命運共同體。

第二，積極主動。以共建“一帶一路”為契機，中國對中亞外交進入新的活躍期，取得一系列突破性進展，表明中國對中亞外交開始向主動謀劃、積極作為的方向轉變。

一是積極推動“一帶一路”倡議與中亞各國的發展戰略實施對接，大幅提升了與地區國家的政治互信水平，促進彼此的政策溝通達到前所未有的高度。2014年，中國與塔吉克斯坦簽署《關於共同推進絲綢之路經濟帶建設的諒解備忘錄》，塔吉克斯坦成為最早與中國簽署“一帶一路”合作備忘錄的國家。2017年，中國與哈薩克斯坦簽署《“絲綢之路經濟帶”建設與“光明大道”新經濟政策對接合作規劃》，這是中國與“一帶一路”沿線國家簽署的第一個政府間“一帶一路”對接合作規劃。中國與烏茲別克斯坦、吉爾吉斯斯坦、土庫曼斯坦就共建“一帶一路”也達成高度共識，並簽署相關合作文件。

二是積極與中亞國家推進共建“一帶一路”進程，掀起中國與中亞國家經貿合作新高潮。

在基礎設施建設方面，中國在烏茲別克斯坦順利建成被稱為“中亞第一長隧道”的“安格連—帕普”鐵路隧道，在吉爾吉斯斯坦、塔吉克斯坦兩國則陸續完成高壓輸變電項目以及公路、隧道、橋樑建設，與哈薩克斯坦共同實施運營中哈（連雲港）物流場站項目，中國西部—西歐國際公路（中國西部—哈薩克斯坦—俄羅斯—西歐）基本建成，中國—中亞天然氣管道D線開工建設，中吉烏國際公路開通運營，中國與哈薩克斯坦、烏茲別克斯坦等國的雙邊國際道路運輸協定，以及中巴哈吉、中哈俄、中吉烏等多邊國際道路運輸協議或協定相繼簽署，中吉烏鐵路項目正積極推進前期研究，中國與吉爾吉斯斯坦、塔吉克斯坦、阿富汗簽署了絲路光纜合作協議，實質性啟動了絲路光纜項目。

同時，中哈霍爾果斯國際邊境合作中心、中烏鵬盛工業園、中塔工業園、新絲路農業紡織產業加工園等一批合作園區建設取得顯著成績。中國開闢哈薩克斯坦、吉爾吉斯斯坦、塔吉克斯坦農產品口岸快速通關“綠色通道”，農產品通過時間實際縮短了90%。

中企在吉爾吉斯斯坦投資的亞洲之星農業合作區已成為成為中亞地區產業鏈條最完整、基礎設施最完善的農業產業合作園區之一.（圖片來源：河南貴友集團）

中國與哈薩克斯坦、烏茲別克斯坦、塔吉克斯坦簽署雙邊本幣互換協議，中國與吉爾吉斯斯坦簽訂邊境本幣結算協議，上海證券交易所與哈薩克斯坦阿斯塔納國際金融中心管理局簽署合作協議，共同投資建設阿斯塔納國際交易所。

三是穩步推進與中亞國家的“民心相通”，積極夯實共建“一帶一路”的民意和社會基礎。目前，中國已在中亞地區開設了13所孔子學院和22個孔子課堂。中哈吉三國聯合申報“絲綢之路：長安—天山廊道的路網”世界文化遺產獲得成功。中國對烏茲別克斯坦花拉子模州希瓦古城實施修復。

中哈達成簡化簽證手續協定，雙方人員往來已達到每年50萬人次，建立了12對友好省州、城市。中國遊客成為中亞各國競相吸引的“香餑餑”，赴中亞地區國家的中國遊客數量呈現大幅增長態勢。

第三，敢於擔當。“一帶一路”倡議的提出和實施，表明中國真誠希望中亞地區走向繁榮興盛，願為此承擔更大責任，貢獻更多力量。

一是在“一帶一路”框架下，中國對中亞國家的投資呈現快速增長態勢。中哈已經形成了總金額達270億美元的重點合作項目清單。哈薩克斯坦成為中國對外投資總量列第三位的對象國。中國目前已成為烏茲別克斯坦、吉爾吉斯斯坦和塔吉克斯坦的第一大投資來源國。中國投資在吉、塔外來投資總額中佔比均超過40%。

二是中國正在中亞地區投資實施一系列重大互聯互通項目。中國—中亞—西亞經濟走廊和新亞歐大陸橋建設正在穩步推進，中國通過新亞歐大陸橋途經哈薩克斯坦開通了中歐班列和中亞班列。截至2018年，中歐班列累計開行13000列，運送貨物超過110萬標箱。

三是建立亞洲基礎設施投資銀行（下稱“亞投行”）、絲路基金，為包括中亞在內的“一帶一路”沿線國家互聯互通建設和產能合作提供強有力的資金支持。截至2018年底，亞投行已批准在塔吉克斯坦等13個國家實施35個項目，累計批准貸款75億美元，撬動其他投資400億美元。絲路基金協議投資金額110億美元，實際出資約77億美元，並出資20億美元設立中哈產能合作基金。在第二屆“一帶一路”國際合作高峰論壇上，絲路基金決定投資哈薩克斯坦阿斯塔納國際交易所、烏茲別克斯坦撒馬爾罕國際會展文旅項目和油氣合作項目。

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中國中亞外交順利推進的動因

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自“一帶一路”倡議提出和實施以來，中國的中亞外交快速推進，取得了前所未有的飛躍式進展，主要有以下幾個動因。

一中國中亞外交與中亞國家的現實需要和利益訴求高度契合。

首先，中國中亞外交的重心是與中亞國家共建“一帶一路”，聚焦發展問題，而這是當前中亞各國普遍關心的當務之急和施政重點，也是各國民眾的殷切期盼，與各國政局的穩定息息相關。

2008年世界金融危機爆發後，受全球經濟總體低迷影響，中亞國家經濟普遍陷入低速緩慢增長，尤其是走在地區經濟前列的哈薩克斯坦、土庫曼斯坦受國際油價暴跌衝擊，經濟出現劇烈下滑。如何止跌回穩、走出困境成為中亞各國的“燃眉之急”。

為此，各國紛紛推出新的國家發展戰略和規劃，如哈薩克斯坦的《哈薩克斯坦—2050》戰略、“光明之路”新經濟政策，烏茲別克斯坦的《2015—2019年近期和長期發展綱要》，吉爾吉斯斯坦的《2013—2017年穩定發展戰略》，塔吉克斯坦的“能源交通糧食”三大興國戰略以及土庫曼斯坦的“強盛幸福時代”等，意在穩定民心、提振信心，標本兼治、尋找出路。

在此背景下，中國推出順應時代潮流、秉持共商共建共享原則的“一帶一路”倡議，為解決中亞發展問題提供了中國方案，為中亞各國走出經濟困境提供了新機遇。

其次，中國中亞外交新理念強調合作共贏、命運與共，更易為倍加珍視自身獨立主權的中亞國家所接受。中國提出與中亞國家共建“一帶一路”，突出經濟合作，不帶地緣政治目的，不是排他的，是真正的不結盟、不對抗、不針對第三方，具有最大的包容性。

同時，“一帶一路”倡議充分尊重各國的多樣性、差異性，不搞強制，求同存異，並積極主動對接中亞各國發展戰略，尋求最大合作公約數，從而大大減輕了地區各國“選邊站隊”的壓力，充分照顧了各方舒適度。

第三，互聯互通是中國中亞外交的重要目標和任務所在，這也與中亞各國致力於突破交通困境的願望不謀而合。

身處內陸、無出海口一直是困擾中亞國家經濟發展的攔路虎，加之獨立後各國忙於穩定政局和經濟，無暇也無力改善交通基礎設施，導致欠賬多，交通設施老化，嚴重製約各國經濟發展和對外聯繫。在此背景下，中國把互聯互通作為與中亞各國開展合作的突破口和著力點，深受歡迎並得到廣泛響應。

二中國中亞外交與中亞地區的區域合作需求高度吻合。

中亞國家獨立後，外部勢力競相介入，紛紛推出並實施各自的地區治理方案，導致中亞地區多種治理機制和方案並存，始終缺乏有序高效的地區治理，嚴重影響中亞區域合作。美國倡導的“新絲綢之路計劃”及其“C5+1”機制和俄羅斯主導的歐亞經濟聯盟之間競爭色彩濃厚，存在明顯的對抗性和排他性，更使中亞區域治理陷入“碎片化”。

與之相反，中國提出的“一帶一路”倡議強調包容性、合作性和開放性，致力於建立以合作共贏為核心理念的新型區域合作模式，最大限度地兼顧各方需求和利益，積極迴應中亞國家“求發展、謀合作”的迫切願望，為中亞區域治理走出困境提供了新的選擇和希望。

與此同時，當前中亞的區域合作機制正面臨瓶頸期，亟需新的推動力。上海合作組織和歐亞經濟聯盟是目前中亞地區最為活躍的兩個區域合作機制，但二者都未涵蓋所有中亞國家，土庫曼斯坦未參加上合組織，烏茲別克斯坦、土庫曼斯坦和塔吉克斯坦不是歐亞經濟聯盟成員，加之兩大機制各有各的問題，因此區域治理成效有限。在此背景下，“一帶一路”倡議正當其時，通過聯通地區各國發展戰略，有望使地區各國形成合力，走出一條新的區域合作之路，從而為破解這一難題提供了對症藥方。

三中國加強與俄羅斯的戰略協調和合作，為中國中亞外交的實施落地排減了阻力。

不論從歷史文化、傳統影響，還是從現實作用、實際影響來看，俄羅斯無疑在中亞地區佔有無可比擬的優勢地位，任何繞開或排除俄羅斯的中亞地區治理方案都難以成功。

中國一直尊重俄羅斯在中亞地區的利益，始終與俄羅斯保持良好的合作，從共同合作解決中、俄、哈、吉、塔五國邊界問題，到建立“上海五國”機制直至成立上海合作組織，中俄在中亞地區的合作逐步實現機制化、制度化。

中國提出“一帶一路”倡議後，主動與俄羅斯溝通協調如何在中亞地區實施這一倡議，積極增信釋疑，切實打消俄方疑慮和擔心，最終贏得俄方理解和支持。2015年中俄簽署《中華人民共和國與俄羅斯聯邦關於絲綢之路經濟帶建設和歐亞經濟聯盟建設對接合作的聯合聲明》，開闢了中俄在中亞地區和平相處、合作共贏的新時期，也為中國實施對中亞外交鋪平了道路。2018年5月，中國與歐亞經濟聯盟成員國以及歐亞經濟委員會簽署了《中國與歐亞經濟聯盟經貿合作協定》，標誌著“一帶一盟”對接進入制度對接的新境界，為中俄在中亞地區開展合作提供了基本的制度保障。

與此同時，中國積極迴應俄羅斯提出的大歐亞夥伴關係計劃，2018年6月，中國商務部和俄羅斯聯邦經濟發展部簽署《關於完成歐亞經濟夥伴關係協定聯合可行性研究的聯合聲明》，進一步拓展了中俄在中亞地區的合作空間，夯實了雙方在中亞地區的合作根基，為中國中亞外交的持續推進創造了更為有利的條件。美國特朗普執政後出臺國家安全戰略，首次同時把中俄定性為戰略競爭對手並竭力打壓，也在客觀上加速中俄進一步走近，促使雙方在中亞開展更加深入的合作。

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中國中亞外交面臨的主要機遇和挑戰

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中國中亞外交總體上開局良好，與各國共建“一帶一路”進展順利，未來中國對中亞外交仍具有巨大發展潛力和施展空間。

從中亞國家來看，如何儘快擺脫經濟困境是各國普遍面臨的“燃眉之急”，各國都把發展作為執政興國的第一要務，都在主動求變，積極改善投資環境，健全法制經濟，加大對外開放和合作，這為中國推進對中亞外交提供了不竭的需求來源。

從地區層面看，儘管中亞仍面臨諸如“三股勢力”、阿富汗問題、毒品制販、跨國犯罪等多重安全挑戰，但總體看，未來有利於中亞地區保持穩定的積極因素仍明顯大於動盪因素，地區安全局勢總體可控並有望繼續保持基本穩定局面。這為中國中亞外交的實施提供了不可缺少的安全穩定環境。

從大國博弈看，美俄目前在中亞爭奪處於戰略相持階段，雙方各有優劣、互有長短，誰都無法吃掉對方，雙方將不得不長期競爭共存，多極化將是未來中亞大國競爭的基本格局，這為中國中亞外交提供了迴旋運行空間。

從中國自身看，推進“一帶一路”建設、建設新型國際關係和構建人類命運共同體已成為新時代中國特色大國外交的奮鬥目標，這為中國中亞外交提供了堅實有力的政策支持。同時，黨的十九大報告描繪了中國從現在到2020年乃至本世紀中葉的宏偉藍圖，即到本世紀中葉建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國。這表明未來中國經濟將進入一個新的大發展時期，國力會進一步大幅提升，這為中國實施對中亞外交提供了雄厚的實力和信心保障。

中國中亞外交未來主要面臨三大考驗和挑戰：

一是中國與中亞國家在政治制度、經濟發展水平和文明認同上存在明顯差異，中亞國家之間的多樣化、差異性也呈現加大之勢，同時也存在不少政治、經濟和安全隱患，如何在這樣一個多元異質且具風險的地區有效推進新的區域合作對中國而言是一個全新嘗試。“一帶一路”倡議在宏觀上提出瞭解決之道，但如何對症下藥，化解中亞地區內部的各種阻力、干擾和風險，仍存在諸多未知和不確定性因素，還需要艱苦的探索。

二是中亞是一個多種外部勢力競爭共存的地區，目前在中亞存在多種區域合作方案，有俄羅斯主導的“歐亞經濟聯盟”，美國倡導的“新絲綢之路”計劃，歐盟的“新中亞戰略”，土耳其力推的“突厥語國家聯盟”等，如何處理好與諸大國在中亞的競合關係，對中國來說也是一個嚴峻考驗，需要大智慧。

三是軟實力偏弱是中國在中亞的一個明顯短板，中國在中亞的形象建設也存在諸多亟待改進提升之處。如何切實消除在中亞的“中國威脅論”“中國擴張論”等謬論，增信釋疑，構建互信，營造出共建“一帶一路”的良好氛圍，是一個必須重視和要解決好的現實問題。

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中國中亞外交的基本發展路徑

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未來中國中亞外交將步入攻堅期。中國應該立足中亞、放眼歐亞，以更加寬廣的視野和更加進取的姿態，積極作為，主動引領，攻堅克難，努力和中亞國家一道開創國家關係新局面，積極將中亞打造成共建“一帶一路”和構建人類命運共同體的樣板。

第一，以“一帶一路”倡議為重點，以上合組織為平臺，推動與中亞國家關係轉型升級。進一步加強與中亞國家在涉及雙邊、地區和國際重大問題上的戰略溝通，切實尊重和照顧彼此的核心利益和重大關切，通過強化雙邊和多邊合作，不斷充實彼此關係的戰略內涵。在繼續開展戰略對接、項目對接的同時，著力向制度對接升級，形成雙多邊並重、項目對接和制度對接並行的合作格局，推動中國與中亞利益共同體、責任共同體逐步向命運共同體邁進。

第二，加大互聯互通，打造區域大市場，穩步推進地區經濟合作。把中亞置於歐亞空間拓展跨區域合作，形成以中亞為中心的區域大市場。建立更為快捷便利高效的聯通網絡，在繼續推進“硬聯通”的同時，加大“軟聯通”步伐；循序漸進、由易到難，積極穩妥推進地區貿易投資便利化和自由化。

第三，踐行新安全觀，樹立大安全、大外交觀念，結成更加緊密的安全利益共同體。貫徹正確義利觀，以發展促安全，通過扶助中亞經濟發展，切實改善各國民生，促進中亞實現長治久安。積極做各國非政府組織和社會力量及廣大民眾工作，夯實中國與中亞國家友好的社會民意基礎。從國家安全高度切實重視維護中國在中亞的利益與公民安全，採取堅決有力手段加大安保力度。

第四，堅持不結盟、不對抗、不針對第三方原則，進一步加大中俄戰略協作。加強“一帶一路”與各種區域合作方案的對接，積極尋求大國在中亞的利益匯合點，推進相互合作。著力加大與俄羅斯戰略協作，以“一帶一盟”對接合作為抓手，以共建歐亞經濟夥伴關係為動力，共同塑造公正合理的地區新秩序。

第五，深化“民心相通”，加強互學互鑑，攜手推進建設命運共同體。大力辦好孔子學院，發揮中資企業和華人華僑社團作用，加強公共外交和民間外交，積極傳播中華文化，切實提升中國在中亞的“軟實力”。積極學習瞭解中亞文化，全面加強人文交流溝通，與中亞國家建立長期穩定的人文交流合作機制，為打造命運共同體提供堅實保證。

來源/《當代世界》2019年第6期

責編/張廣琳 審校/劉夢 監製/李雨思

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