'上海農村社會治理的經驗、瓶頸及對策'

摘 要：“有限主導—合作共治”模式是未來農村社會治理的建設方向。該模式的最終目標是實現政府與社會的協同治理, 實現整個農村社會的善治。具體來講, 就是要建立和完善黨委領導、政府主導、社會協同、公眾參與、法制保障的社會治理體制。堅持系統治理, 加強黨委領導, 發揮政府主導作用, 鼓勵和支持社會各方面參與, 實現政府治理和社會自我調節、村民自治良性互動。堅持依法治理、綜合治理、源頭治理, 及時反映、協調和解決村民各方面利益訴求。

當前, 如何加強農村社會治理, 如何協調和處理農村發展過程中出現的新矛盾、新問題, 成為我國三農工作面臨的緊迫任務。黨的十九大報告指出, 要加強農村基層基礎工作, 健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系, 這為農村社會治理指明瞭方向。上海作為國際化大都市, 農業農村發展對提升城市發展活力、增強城市發展深度具有重大作用。提高上海農村社會治理水平, 對於上海實現鄉村振興、切實提高村民的滿意度、幸福感和獲得感具有重要現實意義。基於此, 本研究立足上海, 放眼全國, 在廣泛蒐集和學習國內外文獻資料的同時, 於2017年10-11月間, 選擇閔行區浦江鎮的革新村和勝利村、華漕鎮的趙家村、馬橋鎮的民主村, 松江區泖港鎮的黃橋村、車墩鎮的長漊村, 金山區朱涇鎮的五龍村、楓涇鎮的泖橋村, 浦東新區惠南鎮的四墩村、老港鎮的建港村, 共9個鎮的10個村開展訪談和問卷調研, 最終獲得350份村民有效問卷、88份村幹部有效問卷以及其他大量相關資料, 據此圍繞上海農村社會治理的經驗與效果評估、瓶頸問題展開實證分析, 最終提出對策建議。

一、上海農村社會治理的經驗總結

(一) 建立較為完善的農村社會治理體系, 初步形成多元主體社會共治格局

改革開放以來的“鄉政村治”模式促進了我國農村經濟發展與和諧社會建設, 但隨著社會改革的推行, 即“社會”領域不斷從政府中剝離, “鄉政村治”模式在新時代面臨土地規模化、城鎮化、階層化、行政化與管理科學化等多重挑戰, 其模式的侷限性逐漸暴露。未來農村社會治理模式的構建, 應當有效解決國家權威與社會權威二元化的權威基礎之間的權力分配問題, 以及多元化的治理主體之間的角色定位問題。國家權威應主導未來農村社會治理的發展方向。國家權威主導農村社會治理的發展方向是指政府不再是全能型政府, 而應是主導型的有限政府 (於水等, 2013) 。上海歷來非常重視農村社會治理。2015年, 中共上海市委重點調研課題形成的“1+6”文件正式發佈, 將“鄉政村治”治理模式逐步向“社會共治”治理模式推進, 取得了明顯成效, 在社會各界共同努力下, 初步形成了黨委領導、政府主導、社會協同和公眾參與的社會治理體系。

(二) 充分發揮黨建作用, 形成良好的幹群關係, 大力推進美麗鄉村建設

完善農村社會治理, 就是要堅持黨的引領, 大力加強基層黨組織建設。基層黨組織是黨在農村開展各項工作的堅實根基, 其功能發揮對農村社會治理有著重要影響。上海在農村社會治理中發揮黨建作用方面做了積極和有益的探索, 充分發揮黨員在拆違工作和美麗鄉村建設中的先鋒模範作用。奉賢區奉城鎮就建立起“區域黨建、城市管理、群眾工作、群防群治”四網合一的基礎性平臺, 以網格為抓手, 以整個鎮域為一級網絡, 建立健全奉城鎮社會治理和區域化黨建聯席會議平臺, 依託社區黨建服務中心平臺, 統籌協調區域黨建及社會治理相關事宜;在社區、園區設置二級網格, 對應建立社區黨建服務分中心;村居為三級網格, 建立黨建服務站;園區、村居以下為四級網格, 綜合考慮場地條件、活動便利、輻射效應等因素, 在服務熱情高、責任心強、有群眾基礎的黨員家中標準化建設“黨建微家”。閔行區華漕鎮要求黨員幹部在拆違控違工作中當先鋒、做表率, 切實做到“四帶頭”, 即帶頭擁護支持鎮黨委政府的決策部署;帶頭自查自拆違法建築;帶頭動員親屬主動拆除違法建築;帶頭遵章守紀。通過問卷調查發現, 接近60%的受訪村民表示村裡黨員在社會治理中發揮的黨員先鋒模範作用很大和較大, 而表示黨員發揮先鋒模範作用較小和很小的比例分別只有8.57%和2.29%。

(三) 實行村經分離、村財鎮管, 制定較為合理的幹部工作考核和報酬制度, 大力發展村集體經濟和調動村幹部工作積極性

近年來, 上海深化農村改革, 村級組織治理構架不斷完善。2016年, 全市147個村集體經濟組織實施產權制度改革, 以村黨組織、村委會、村集體經濟組織、村務監督委員會為主體的村級治理構架的村佔全市行政村總數的93%。同時, 推動完善新型集體經濟組織與村委會的功能定位, 已完成村級產權制度改革的9個區全部完成“村經分離”工作, 逐步理順新型集體經濟組織和村委會之間的關係, 引導和推動村委會的工作重心向村民自治、村級公共服務和社會治理轉變, 形成以村級黨組織為領導核心, 村委會自治管理, 村級集體經濟組織自主經營, 村務監督委員會民主監督, 村級各類社會、經濟組織共同參與的村級組織運行機制。同時, 規範村幹部工作報酬, 完善村幹部收入分配機制, 探索建立村幹部分類分級工作報酬制度, 進一步加強村幹部隊伍建設。2015年, 上海市委農辦、市委組織部、市民政局、市農委、市財政局聯合下發《關於進一步規範上海市村幹部工作報酬管理的意見》, 至2016年底, 郊區9個區結合本地實際全面完成制定收入水平適當、結構科學合理、考核監管有效的區級層面村幹部工作報酬管理辦法。通過規範村幹部工作報酬管理, 明確了村幹部工作報酬與其履行公共服務和社會管理情況相掛鉤, 推動了村幹部將更多的精力放在社會治理上。通過縮小同一區域內村幹部收入差距, 進一步順暢了村幹部崗位交流, 激發隊伍活力。通過構建收入增長機制, 有效提高村幹部隊伍對於年輕人的吸引力, 拓展了隊伍來源。通過完善考核機制, 推動考核結果與村幹部工作報酬密切掛鉤, 進一步提升了村幹部的工作積極性。

(四) 培育良好的村民自治氛圍和村務民主秩序, 提高村民的社會治理參與積極性

在深入推進基層自治和社會共治上, 上海各區積極推進區村委電子臺賬工作, 通過加強綜合信息平臺和村居規範化建設等, 積極推進減負增能。浦東等區積極推廣村民自治工作法, 探索多種類型的群眾性自治組織形式, 提升自治水平。各區普遍建立居、村工作經費制度, 落實經費保障。進一步拓寬共治渠道, 積極探索多元主體參與社會治理。截至2016年上半年, 全市3349個居民區、1328個村黨組織換屆基本完成, 居、村黨組織書記總體結構漸趨合理, 居、村委會換屆已全面啟動, 穩步推進。按照統一安排部署, 在各鎮選舉領導小組的指導下, 農村換屆選舉工作嚴格按照《村民委員會組織法》文件精神。切實加強組織領導, 廣泛宣傳動員, 精心安排組織, 嚴格法定程序, 依法操作。

(五) 重視農村社會文化建設, 提高村幹部和村民綜合素質

上海歷來非常重視農村社會文化的保留、傳承與發揚, 將村規民約作為村民自治的主要行為準則。隨著上海創新社會治理加強基層建設工作的深化推進, 基層工作重心開始轉變。“重心下移, 資源下沉, 權力下放”在為基層減負賦權的同時, 也讓村居成為治理違法建築、違法用地等頑症問題的“第一道防線”。在此背景下, 以完善村規民約為抓手, 強化村級治理成為各區各村的普遍共識。如奉賢區青村鎮積極修訂村規民約, 與時俱進解決新問題。該鎮各村廣泛宣傳動員, 深入群眾徵求意見, 反覆修改並召開村民會議表決, 使修訂後的村規民約更趨現實、規範、完善, 既傳承優良傳統、維護公序良俗, 又符合現代法治精神和時代需要, 為規範村民自治行為、加強農村精神文明建設、構建和諧法治鄉村發揮重要作用。不少農村將一些事項與村民的福利待遇相掛鉤。這樣就使個別違反村規民約的村民感受到違反的成本, 也維護了絕大多數遵守村規民約的村民們的利益, 從而最終達到共同遵守的目的。目前上海各村的村規民約在村民中具備了較好的認知度和行為約束力。調查發現, 13.14%的受訪村民表示“非常瞭解”本村村規民約的內容, 37.14%的人表示“比較瞭解”, 35.71%的人表示“一般瞭解”, 只有12.57%和1.43%的人分別表示“不太瞭解”和“很不瞭解”。關於村規民約對村民行為的約束力情況, 調查發現, 10.29%的人表示作用很大, 46.29%的人表示作用較大, 32.57%的人表示作用一般, 只有8.57%和2.28%的人分別表示作用較小和作用很小。

二、上海農村社會治理的效果評估

(一) 村幹部是提高農村社會治理水平的中堅力量, 村幹部的工作報酬滿意度和工作積極性較高, 農村社會治理具有較好的可持續性

上海不同區、不同職務的村幹部工作報酬差異較大, 經濟水平較高的閔行區、浦東新區同等職務的村幹部工作報酬高於金山區和松江區, 村委書記、村主任的工作報酬高於村委其他成員。調查發現, 11.36%的受訪村幹部對工作報酬非常滿意, 34.09%表示比較滿意, 43.18%表示一般滿意, 11.36%表示不太滿意, 沒有對工作報酬表示很不滿意的情況。1另外, 43.18%的人自認“完全能勝任”村幹部職位, 54.55%自認“基本能勝任”, 極少有人表示“不太能勝任”和“根本不能勝任”。關於“是否願意長久甚至一輩子從事村幹部工作”, 48.86%的受訪村幹部表示“非常願意”, 35.23%的人表示“比較願意”, 12.50%的人表示“一般願意”, 只有3.41%的人表示“不太願意”, 沒有人表示“很不願意”。

(二) 村民對村委工作的滿意度和對社會治理水平的評價都較高, 對農村社會治理表現出較高的關注度, 具有較強的社會治理參與積極性

村兩委幹部的能力對促進農村社會經濟發展和農村社會治理起到關鍵作用。多數受訪村民認為村幹部個人能力對村集體社會經濟發展的作用很大或較大。調查發現, 28.57%的受訪村民對村兩委班子工作表示“非常滿意”, 44.86%的村民表示“比較滿意”, 23.71%的村民表示“一般滿意”, 只有2.57%和0.29%的村民表示“不太滿意”和“很不滿意”, 可見村民對村兩委班子工作的整體滿意度較高。關於“農村社會治理是否成功應該主要看哪方面”, 按選擇人次排在前3位的選項依次為“村民經濟收入水平”“村幹部關係和諧度”“村集體經濟收入水平”, 分別佔總樣本數的51.71%、50.86%、46.29%。餘下依次為“村社會秩序穩定程度”“村務公開程度和民主程度”“村生態環境水平”, 分別佔總樣本數的34.86%、28.57%、26.57%。可見, 隨著社會經濟水平的提高, 村民對農村社會治理的內涵和要求也在改變, 已不再侷限於提高經濟收入水平。在此基本認識基礎上, 18.00%的受訪村民表示所在村社會治理水平為“優秀”, 51.71%的受訪村民表示所在村社會治理水平為“良好”, 另外分別有26.00%、3.43%、0.86%的受訪村民選擇“一般”“及格”“不及格”。另據調查發現, 26.57%的受訪村民表示參與本村社會治理的積極性很高, 39.43%的人表示參與積極性較高, 31.43%表示參與積極性一般, 2.00%和0.57%的人表示參與積極性較低和很低。由此看出, 村民參與農村社會治理的整體積極性較高, 這為上海進一步完善農村社會治理多元主體共治格局奠定了良好的群眾基礎。

(三) 美麗鄉村建設的整體效果比較顯著, 村民對村務民主、村容村貌、文化治安和生態環境方面的評價均較高, 但對合作社在生產方面所起作用以及村集體經濟效益增收情況的評價不高

黨的十九大報告提出鄉村振興戰略, 堅持農業農村優先發展, 按照產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕的總要求, 建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系。根據新農村建設和鄉村振興戰略對農村發展提出的要求, 設置了合作社作用、村務民主、村容村貌、文化治安、生態環境、經濟增收等6個衡量標準, 讓村民做出本村在上述方面水平的評價。調查發現, 村民們對美麗鄉村建設各方面的效果評價較高, 除了對合作社在生產方面所起作用和所在村集體的經濟效益增收的評價偏低, 對村務民主、村容村貌、文化治安和生態環境方面的評價均較高, 都有超過60%的受訪者表示“非常好”和“比較好”, 特別對當前美麗鄉村建設帶來的村容村貌改變評價很高, 71.71%的人表示所在村的村容村貌“非常好”或“比較好”。在肯定成績的同時, 也應該承認和認清不足, 即合作社在生產方面所起作用以及村集體經濟效益增收情況不容樂觀, 分別只有13.71%和33.71%的人表示合作社在生產方面所起作用“非常好”和“比較好”, 分別只有13.71%和37.14%的人表示村集體的經濟效益增收情況“非常好”和“比較好”。

表1 村民對美麗鄉村建設效果評價

(四) 村民的生活幸福感狀況整體較好, 應進一步完善農村社會治理, 以提高村民的生活幸福感、獲得感、安全感

新時代我國社會主要矛盾發生了變化, 由原來的人民日益增長的物質文化需要同落後的社會生產之間的矛盾, 轉變為人民日益增長的美好生活需要與不平衡不充分的發展之間的矛盾。十九大報告指出“新時代中國特色社會主義思想, 必須堅持以人民為中心的發展思想”, “使人民獲得感、幸福感、安全感更加充實、更有保障、更可持續”。加強農村社會治理需要以人民為中心, 使村民獲得感、幸福感、安全感更加充實, 村民生活幸福是衡量新農村建設以及農村社會治理的關鍵標準。調查發現, 25.14%的受訪村民表示在所在村生活“非常幸福”, 39.43%的人表示在所在村生活“比較幸福”, 29.71%的人表示生活“一般幸福”, 另有3.72%和2.00%的人表示生活“不太幸福”和“很不幸福”。可見, 村民的生活幸福感比較高, 這與上海對“三農”的大力投入, 特別是在美麗鄉村建設、都市現代綠色農業方面的政策措施密切相關。

三、上海農村社會治理面臨的突出問題

(一) 人口問題

1. 農村戶籍人口老齡化。隨著城市化的不斷推進, 農村戶籍人口老齡化、空巢化, 衍生出以下3個方面問題:一是農村養老服務不足更為突出;二是農業現代化面臨人才瓶頸;三是農村社會發展缺乏活力。隨著人口老齡化的加劇, 上海郊區農村已經出現村民公共活動減少、生活範圍縮小的現象, 村落的集體社區活動和社區生活正逐漸匱乏, 社會發展活力隨之減弱。隨著農民在城市裡獲得的利益增多, 越來越多的農戶整年生活在城市裡, 很少再回農村, 出現了“離鄉又離土”的城市遷徙現象。有文化和能力的青壯年都到城裡去尋找新的發展空間, 流失的幾乎都是農村中的精英分子, 留守村莊的多為老、幼、婦。

2. 外來人口日益增多。在上海郊區農村戶籍人口向城鎮遷移的同時, 大量外來人口已經在郊區集聚。鑑於城區的高房價和高房租, 很多外來人口租住在郊區農村, 這給外來人口管理帶來很大挑戰。如果服務和管理跟不上, 極易引發新的問題:一是社會穩定存在隱患。郊區農村集聚大量外來人口, 很容易形成居住狀況惡劣、治安形勢複雜、社會矛盾突出的類似“城中村”區域。二是不利於農業和農村生態環境的可持續發展。當前土地流轉合同期限一般只有1年, 外來農民不可能對農田基礎設施和先進農業技術等進行大規模投入。同時, 在短期趨利下外來農民往往採取掠奪式經營方式, 既影響了上海農產品食用安全性, 也破壞了農村生態環境。三是不利於農業現代化發展。這些外來農民同樣呈現出學歷層次不高、年齡結構老化、農業技能傳統的特徵, 無法成為上海農業現代化的參與者和推動者。四是容易造成土地產權糾紛。隨著外來農民在滬耕種時間的不斷延長和耕種人數的不斷增加, 外來農民和本地村民在土地收益上的衝突逐步顯現。

(二) 土地問題

1. 城市化發展擠壓農業空間。近年來, 由於耕地面積的下降及城市化的推進, 上海農作物播種面積呈不斷下降趨勢。農作物播種面積由2000年的52.15萬公頃大幅下降到2006年的40.14萬公頃, 再降至2015年的34.16萬公頃。糧食作物和經濟作物播種面積都出現不同程度減少, 主要農產品生產保供給壓力大。

2. 農業農村建設用地短缺。具體表現在農業生產配套設施短缺、休閒農業等產業融合項目難以落地、美麗鄉村建設缺少建設用地指標。農業設施短缺主要是缺少倉庫, 特別是糧食的烘乾房。從已建、在建及待建的休閒農業旅遊項目看, 遇到最大的困難是, 項目內的建築物, 特別是一些公共輔助設施及場所 (停車場、公共廁所) 的建設, 因受建築面積指標的限制, 往往致使開發商無法拓展休閒農業的多功能性。另外, 美麗鄉村建設需對舊房屋進行改造, 這就要對原住戶進行搬遷, 現實中由於村裡缺少建設用地指標, 沒有足夠土地空間供原住戶搬遷安置, 也就無法對原住宅進行改造, 也無法拓寬道路。

3. 土地零碎分散導致土地利用率低。2017年是上海大力拆違之年, 拆違對改善城鄉面貌和生態環境具有重要作用, 但拆違之後卻又面臨土地利用難問題。特別是城市化進程較快的農村地區, 違規建築多, 拆違之後的土地非常零散且復墾工作難度很大。原有土地因開挖使用已破壞土壤肥力, 復墾成本很高, 難以用於耕種。目前有地區經探索試驗可以種植林木, 但又面臨改變土地性質的問題。

(三) 幹部問題

國家政策和社會基層之間如何銜接是農村社會治理的關鍵 (朱天義, 2016) , 村幹部是銜接國家與農村社會關係的載體, 只有制定較為合理的幹部工作考核和報酬制度, 農村社會治理才能有效進行。隨著我國行政體制和經濟體制改革的不斷深入, 村幹部的職能和角色正在發生根本性的轉變, 村幹部“一言九鼎”的社會現象正在消逝。新形勢下, 迫切需要加強村幹部激勵的研究, 建立科學合理有效的激勵機制。縱觀當前有關村幹部的激勵措施和激勵機制, 仍然存在著眾多不足之處, 具體表現如下:

1. 經濟待遇偏低, 離任後缺乏物質保障。村幹部長期生活工作在農村基層, 承擔大量日常繁雜工作, 但他們的經濟收入偏低。上海村幹部工作報酬雖然高於其他很多省市, 但鑑於村務工作的紛繁複雜、事必躬親, 對於一些經濟水平相對落後的城鎮農村地區, 現有的收入水平仍不算高。調查也發現, 部分村兩委幹部對工作報酬表現出一定程度的不滿, 特別是對於離任後缺乏物質保障的問題。村幹部不屬於國家公務員隊伍行列, 故不能享受公務員所擁有的養老保險保障, 也很難獲得事業編制。目前部分財力較差鎮的村幹部工作報酬並不高, 且沒有編制。沒有編制則意味著退休後沒有退休工資, 僅有社保, 甚至還不如普通企業員工, 目前居委會幹部工作滿5年或6年後有機會轉為事業編制, 但多數地區村幹部沒有這種機會。

2. 精神激勵弱化, 激勵因素相對不足。在物質激勵失調的同時, 精神激勵的弱化也值得關注。隨著時代發展, 對村幹部精神激勵的要素也會發生變化, 不同時期精神激勵的要素賦予不同的內涵, 過去人們選擇做村幹部是為了奉獻自己, 為了獲得村民的尊重與認可等, 精神激勵的措施主要是群眾的讚許, 上級政府的表揚等。現在, 對村幹部的精神激勵要素被賦予不同的內涵。當前大多數村幹部把村幹部當作一門職業, 力求通過職業發展規劃、職務晉升來尋求更高、更快的發展, 以求自我價值的實現。故職務晉升、職業規劃等成為新時期村幹部精神激勵要素的重要方面。但是從目前村幹部激勵機制來看, 村幹部職業規劃缺失, 職務晉升受阻, “當村幹部在政治上沒盼頭, 當村支書是盡頭”。因此, 對村幹部精神激勵所採取的措施效力也在不斷弱化。

(四) 公眾參與問題

社會治理效率的提高、治理效果的改善, 通常需要公眾的積極參與, 發揮民眾的智慧和力量。而目前的鄉村社會治理則面臨著公共參與非常有限的問題, 這直接影響到鄉村社會治理結構的合理性。

1. 農村呈現空巢社會結構, 即在一年中的大部分時間裡, 鄉村社會處於主體成員空缺的狀態。這意味著參與鄉村社會常規治理的主要是老年人和婦女群體。由於鄉村治理的主要參與群體實際上是弱勢群體, 這不僅制約著治理的決策效率, 而且也降低了治理的整體效率。在現實經驗中, 較多的村幹部反映, 在應對和處理鄉村公共事務上, 老人和婦女通常做不了主, 而且很多公共事務也難以找到充足的人力去做。

2. 由於受到小農思想束縛, 大多數農民只考慮眼前利益, 文化水平低, 民主政治意識較為薄弱, 影響了民主政治建設的進程。近年來隨著經濟的迅速發展, 我國農村的村民自治意識有了一些提高, 但是與實現真正的村民自治還有一段距離。目前農村村民的小農意識和封建習俗的依然存在, 嚴重阻礙著村民自治意識的發展, 影響著三農問題的快速解決。同時, 農民的科學文化素質不高, 廣大農村經濟發展水平還比較落後, 小農經濟廣泛存在, 農村生活還不富裕, 這在很大程度上制約著農民參與政治的熱情。村民治理實踐中, 村民自我管理的職能被嚴重弱化, 鄉鎮政府對村治的干預太多, 在選舉和財政等方面對村治進行干預, 村級權威更多體現的是上級政府的意願, 而不是村民的願望, 這在一定程度上削弱了村民的自治程度。

四、完善上海農村社會治理的對策建議

(一) 全面深入理解鄉村振興戰略的內涵, 以此為目標來指導完善農村社會治理, 以提高村民的幸福感、獲得感、安全感

黨的十九大報告提出鄉村振興戰略, 堅持農業農村優先發展, 按照產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕的總要求, 建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系, 對農村社會經濟發展和農村社會治理提出更高要求。總要求的本質是什麼, 這需要釐清。一是要產業興旺。產業興旺不光是農業, 還有各種新產業、新業態以及一二三產業融合。二是要生活富裕。近些年農村居民人均可支配收入有了大幅提高, 更應有底氣讓農民更加富裕起來。三要生態宜居。生態宜居不應侷限於村容整潔, 要讓村莊能夠融入青山綠水中, 能夠融入田園中, 能夠可持續發展。四是要治理有效。治理是社會各個階層一起來參與, 這跟過去的社會管理不同。五是鄉風文明。十幾年前就提鄉風文明, 但鄉風文明進步不大, 需要努力實現農村社會文化的傳承與發揚, 才能真正做到鄉風文明。上海立足於美麗鄉村建設和發展都市現代綠色農業, 更應該有底氣和魄力實現產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕的要求, 增強村民的幸福感、獲得感、安全感。

(二) 充分調動多方力量參與農村社會治理, 完善“黨委領導—政府有限主導—多元主體參與”的社會共治體系

鄉鎮機構處於我國五級政府機構的最基層, 居於國家政權和村級治理的集合點, 在農村社會治理結構中起樞紐和銜接作用。鄉鎮政府所依託的國家權威和村民自治所依託的社會權威無法有效協作, 是當前農村社會治理困境的根本原因之所在。未來農村社會治理模式的構建, 應當有效解決二元化的權威基礎之間的權力分配問題和多元化的治理主體之間的角色定位問題。“有限主導—合作共治”模式是未來農村社會治理的建設方向。有限主導是指政府在宏觀上掌控未來農村社會治理的總體方向, 使其不偏離國家意志, 保障國家權威在農村社會甚至整個社會的主導地位;合作共治是指積極進行農村社會多元主體的自身建設, 努力構建主體間協同治理關係, 充分發揮多元主體在農村社會治理中的合力, 實現農村社會經濟的發展。該模式的最終目標是要實現政府與社會的協同治理, 實現整個農村社會的善治。具體來講, 就是要建立和完善黨委領導、政府主導、社會協同、公眾參與、法制保障的社會治理體制。堅持系統治理, 加強黨委領導, 發揮政府主導作用, 鼓勵和支持社會各方面參與, 實現政府治理和社會自我調節、村民自治良性互動。堅持依法治理、綜合治理、源頭治理, 及時反映、協調和解決村民各方面利益訴求。

(三) 通過完善區域統籌、村民自治、幹部激勵等舉措, 提升農村社會治理水平和村幹部綜合素質, 形成更加良性的鎮村關係、兩委關係和幹群關係

上海在提升社會治理水平方面做了諸多探索和努力, 上海市委“1+6”文件的發佈與實施就是一個重大舉措, 但在農村社會治理上還有不足, 需要在區域統籌、村財鎮管、村經分離、幹部激勵等方面進一步完善。

首先, 上海市委“1+6”文件提出, 要取消街道招商引資職能, 並取消相應的考核指標及獎勵, 街道經費由區財政全額保障。在該制度規定基礎上, 閔行區推行取消鎮招商引資職能, 減輕鎮一級的經濟考核壓力, 鎮政府可以集中精力發揮公務服務等職能, 但並非所有的區都有這樣的制度安排, 這需要強大的財力支撐。應該由市、區兩級政府統籌區域經濟發展, 讓鎮政府全心全意優化公共服務和管理, 並且由市、區兩級政府對財力較弱的鎮給予財政保障。

其次, 在深入推進基層自治和社區共治上, 各區積極推進居村委電子臺賬工作, 浦東等區還積極推廣居村民自治工作法, 探索多種類型的群眾性自治組織形式, 提升自治水平。各郊區普遍建立村工作經費制度, 落實經費保障, 實行村財鎮管。這些措施對提高村務民治程度、村民自治水平起到積極作用。但政府也應該注意村工作經費報銷的審批效率, 精簡審批流程。同時, 認真和謹慎研究村黨支部書記由上級黨組織任命好還是由村黨支部選舉產生好。2在村民自治方面, 還應該重視農村社會文化建設, 加強村民的政治、法律和道德教育, 提高村民參與社會治理的積極性和綜合素質, 充分發揮習俗民風和村規民約在農村社會治理乃至整個社會良好風尚形成中的積極作用。在外來人口管理方面, 積極探索成立農民工工會, 在部分農村設立外來人口管理辦公室, 加強外來人口組織化管理和綜合素質培訓。

再次, 基層社會治理的成效如何, 關鍵取決於基層社區工作者隊伍, 特別是以居村黨組織書記為帶頭人的骨幹隊伍。當村幹部的積極性和能動力被充分激發出來, 將產生難以估量的“倍乘效應”。政府應同樣給予工作滿一定年限的村幹部轉事業編制的機會, 並適當提高村幹部工作報酬。應靠德治引導年輕有為的農民回到農村去, 加入“三農”基層工作隊伍, 並給予農村基層幹部充分的激勵, 讓他們願意發揮才華。

(四) 強化土地產權, 鼓勵土地流轉, 實現節約集約用地, 深入探索和完善土地入股、土地抵押制度, 積極尋求破解農業農村建設用地利用難問題

土地是農村社會經濟發展的根本, 而產權則是土地問題的根本。黨的一系列政策都是朝著土地產權更加明確的方向去引導和發展, 上海應該認真研究和落實如何更好地強化土地產權, 推進三權分置, 鼓勵土地流轉, 實現規模經營。土地規模經營需要土地流轉, 但租金形式的土地流轉只能使村民獲得較少的流轉費, 應鼓勵村集體以土地入股的方式, 分享農產品加工企業、休閒農業企業發展紅利。但農業是弱質產業, 需要政府在企業發展初期給予適當補貼。另外, 要想在我國農村順利推行農村土地抵押貸款資本化業務, 也必須有政府的強大有力的支持, 比如通過完善和加強農村土地流轉信息供給與需求平臺, 提供法律政策服務, 出臺加大農業稅收優惠、直接補貼、提供低息貸款等政策。

同時, 上海人口高度集中、土地等資源供需矛盾突出、環境容量十分有限, 走“資源節約、環境友好”的綠色發展之路是必然選擇。為進一步完善以“總量鎖定、增量遞減、存量優化、流量增效、質量提高”的“五量調控”基本策略, 構建土地利用資源、效能、機制“三位一體”的全生命週期管理體系, 對照相關文件, 3可將節約集約用地政策的途徑概括為:一是確立土地承包經營權具有“有益物權”的性質, 尊重和維護農民集體土地承包經營權的權益, 為推進節約用地創造必要條件。二是節約用地, 各項建設都不佔或少佔耕地, 確保上海耕地的保有底線。保障合理用地原則, 引導用地單位盤活存量土地。鼓勵並引導土地高效復墾。三是集約用地, 提高土地利用的集約化程度。深化土地管理制度改革, 改變土地利用方式, 推進集約用地, 探索復墾土地的有效利用方式, 進一步提高土地產出率和土地效益。

缺少建設用地指標是發展休閒農業和鄉村旅遊的瓶頸問題。可按照“符合規定、留有空間、給予指標、適時建設”的休閒農業旅遊項目開發原則, 並堅持市場主體和農村集體經濟組織合作的項目運營模式, 土地所有權歸村集體, 經營權歸市場主體。在土地徵用問題上, 還應切實保障被徵地村民社保繳納方面的合法權益, 上海市人民政府於2017年3月發佈的《上海市被徵收農民集體所有土地農業人員就業和社會保障辦法》規定, 徵地單位應當依法足額支付被徵地人員的安置補助費。安置補助費應當首先安排被徵地人員的社會保障費用, 用於繳納社會保險費、生活補貼費和支付一次性經濟補償。現實中應加強監管, 避免徵地單位不繳納或少繳納社保的情況。

(五) 充分發揮農業多功能性, 大力發展休閒農業和鄉村旅遊等產業融合模式, 積極探索農民專業合作社以及電商在鄉村振興中的帶動作用

當前上海不少郊區農村美麗鄉村建設缺少足夠產業支撐, 特別是“拆違”對村產業發展和村集體經濟收入造成不小衝擊。以閔行區馬橋鎮民主村為例, 拆違使村集體經濟收入每年減少約600萬元。不少農村地區的村集體經濟收入僅靠有限的土地流轉費或租賃費, 這嚴重影響了實現鄉村振興戰略提出的產業興旺和生活富裕的新要求。由於美麗鄉村建設不僅需要政府投入大量建設資金, 還需要村集體投入不少管理維護費, 村集體經濟收入不足顯然會扯後腿。美麗鄉村建設不能只美了鄉村, 卻窮了村民。黨的十九大報告明確提出, 要促進農村一二三產業融合發展, 鼓勵農民就業創業, 多渠道增加收入。如果把耕地看作是農民的第一就業空間, 那麼城鎮和非農產業就是農民的第二就業空間。但這還不夠, 還需要開闢第三就業空間, 就是讓農民人在農村, 但主要不依賴於耕地增收, 比如利用好電商、網購、鄉村旅遊等商業模式。上海應抓住鄉村振興的戰略機遇, 利用大都市的市場和區位優勢, 立足本地農業資源和產業特色, 充分發揮農業的生產、生態和生活功能, 發展休閒農業和鄉村旅遊以及農產品加工等產業融合模式。

在促進農村產業發展問題上, 政府可以採取以下鼓勵和扶持措施:一是定位發展都市現代綠色農業, 打造綠色農業、品牌農業, 生產優質、安全的農產品, 滿足市民對農產品的高品質、多樣化需求。二是鼓勵和支持“企業+農戶”“企業+合作社”“企業+家庭農場”等緊密型縱向協作模式, 建立起良好的利益聯結機制, 鼓勵企業或合作社加強品牌建設和農產品加工, 提高農產品附加值。三是大力發展休閒農業和鄉村旅遊, 特別是在一些已經具有良好基礎的農村地區, 注重農業特色打造以及對傳統歷史文化、鄉村習俗的挖掘。四是大力發展農業專業合作社的產銷對接模式, 鼓勵和支持合作社品牌化建設, 促進多類型農業合作社的發展, 藉助農業產業園建設的契機, 探索成立農業專業合作社聯合體。同時, 我國農村合作經濟組織還需要向股份制合作經濟組織發展, 形成能夠獨立運營的具有公司性質的農村合作經濟組織。五是藉助“互聯網+農業”的東風, 提高上海地產農產品在本地乃至全國的知名度, 最終拉動村集體經濟收入和村民收入的增長。

作者簡介： 劉增金, 經濟學博士, 上海市農業科學院農業科技信息研究所副研究員。;

基金： 上海市質監局TBT項目“中歐小城鎮農村社會治理研究” (17TBT004); 上海市科委軟科學重點課題“上海實現鄉村振興的科技創新支撐體系與政策保障研究” (18692116300);

來源：科學發展2019年06期