2017年5月19日，E20研究院通過網絡直播方式發佈《3.0時代下的環衛行業市場分析報告》，在業界獲得極大關注。為進一步解析環衛市場情況，E20將深化研究。本篇聚焦於環衛市場化實操的新變化——從政府購買服務到PPP模式。
院長評語
在財政部今日即將頒發令人矚目的重要文件87號文，繼續封堵地方各種融資“創新”違規之舉---嚴禁以政府購買服務名義非法融資（買工程）之際，E20研究院剛好同步地發佈本文，詳細分析了環衛市場化從購買服務向PPP演進的趨勢，也由此成為E20環衛市場化系列報告的開篇之作。兩下對比，頗有意思。當然，更有意思的是，環衛PPP當前的走勢，和將去向何方，E20研究院將在後續的半年裡，全面為大家揭示。
——E20研究院執行院長 薛濤
一、傳統環衛領域集中於清掃和轉運環節
根據原建設部《城市環境衛生當前產業實施辦法》的定義，環衛行業是指為有效治理城市垃圾、糞便等城市生活廢棄物，為城市人民創造清潔、優美的生活和工作環境而進行的垃圾、糞便的收集、運輸、處理、處置、綜合利用和社會管理等活動的總稱。同樣是原建設部發布的文件，《城市環境衛生質量標準》明確環衛行業的所涵蓋的作業內容包括：（1）道路清掃保潔；（2）生活垃圾和糞便收集運輸處理；（3）公共場所環境衛生。
這裡，前者是“大環衛”，是包括垃圾清掃、收運、處置及綜合利用系列活動的總稱；後者是“小環衛”，指包括道路清掃保潔、垃圾分類、垃圾收運等一系列的作業行為，也被稱為傳統環衛領域。
PPP在垃圾處置環節的運用已相當成熟，且產出說明較為明確、績效考核標準規範、交易結構清晰，因此本文主要研究傳統環衛領域。
“小環衛”，是機會待挖掘的千億級“大市場”。2015年全國城市道路清掃面積73.3億平方米，以道路清掃費用10元/平方米·年計算（行業平均道路清掃價格在8-12元/平方米·年），每年全國城市道路清掃市場空間約為733億元。2015年,全國城市生活垃圾清運量為1.91億噸，以垃圾清運費用75元/噸計算，每年全國城市生活垃圾清運市場空間約為143億元。兩者合計達到876億元。此外，2015年全國縣城道路清掃保潔面積23.7億平方米、垃圾清運量0.66億噸，以同等單位服務價格測算，市場規模分別為237億元和50億元，合計為287億元。因此，2015年全國城市及縣城環衛整體市場規模已達到1163億元。此外，考慮城鄉公共服務均等化下各地逐漸推動城鄉環衛一體化，鄉鎮道路清掃保潔市場也有不小的規模（截至2015年，鄉鎮鋪裝道路面積29.13億平方米）。隨著城鎮化加快帶來更大清掃面積及更高垃圾清運量、環衛標準提升帶來單位服務價格上升，環衛市場將進一步擴大，有望在2020年突破1500億元。
圖1 2015年全國城市及縣城環衛市場格局
二、傳統環衛市場化始於政府購買服務
根據E20研究院的觀察，和其他環保領域一樣，傳統環衛的“政企合作”或者說服務界面也遵循從設備採購到工程服務、再到運營服務、最終向效果服務演化的規律。換句話說，傳統環衛作為一項公共事業，由政府“一攬子”包辦，最初與外部市場主體的合作僅限於設備採購和施工採購，運營管理責任由政府企事業單位承擔。
真正意義上的環衛市場化，是指環衛服務本身的市場化。這種實踐起步於上個世紀80年代中期，北京、上海、深圳等地率先進行了一些探索。2003年以後，不少東部沿海城市紛紛推動環衛市場化，部分城市甚至實現城區環衛全面市場化。特別是2013年《國務院辦公廳關於政府向社會力量購買服務的指導意見》（國辦發〔2013〕96號）發佈，明確要求在公共服務領域更多利用社會力量，加大政府購買服務力度。自此，各地環衛市場化力度明顯增強。
在此期間，環衛市場化的主要方式是政府購買服務。此種操作與傳統環衛自身的特點密切相關。傳統環衛項目的建設週期短、資產週轉快，本質上屬於勞動力密集型。更重要的是傳統環衛基本不涉及建設，其市場化主要是改變過去政府事業編制下人工清掃、轉運的低效率及高成本局面，以機械化操作獲得成本及效率優勢，從而滿足政府及公眾對城市環衛保潔質量的要求。因此，按照E20市政環保領域PPP分類格局圖，嚴格意義上的傳統環衛（即垃圾清掃、收運，不含收運站融資建設）應該歸為非PPP類（D類），即不含融資和基礎設施建設的非PPP類政府購買服務。具體方式上包括委託運營、託管運營等，基本均為輕資產服務模式。
圖2 E20 市政環保領域PPP分類格局圖
全國環衛招標地圖百強企業地圖冊中發佈的數據顯示，2016年全國環衛服務新籤項目合同總額861億元。其中，啟迪桑德、北京環衛集團、福建龍馬環衛、北控水務、深圳玉禾田、勁旅環境、中聯重科、東莞家寶園林綠化、廣州僑銀環保、昌邑康潔環衛等十強合同額合計約佔全行業的60%。我們關注到成長較好的企業有美城環境、萬容科技、嘉諾資源、重慶環衛等。根據主要公司的中標信息分析發現，以委託、承包、採購等方式的政府購買服務項目依然佔主導，這與E20市政環保領域PPP分類格局圖的判斷基本吻合。但這一格局正在悄然改變。
圖3 2016年環衛服務企業簽約合同額“十強”（單位：億元）
信息來源：2016全國環衛招標地圖百強企業地圖冊。
三、PPP漸成環衛市場化新主流
自2014年起，國家在基礎設施和公共服務領域大力推廣政府和社會資本合作（PPP）模式。和傳統的政府購買服務不同，PPP項目具有投資規模較大、合作期限較長、政府每年度支出責任較小、付費與績效考核掛鉤等特點。環衛也是PPP適用的領域。根據E20從北京環衛集團等會員企業獲得的反饋，目前各地環衛PPP項目數量明顯增多，甚至地方政府明確要求將過去的政府購買服務轉變為PPP模式。財政部PPP綜合信息平臺中，已有50多個環衛PPP項目（含清掃、收運）入庫，其中16個項目已落地。
圖4 我國環衛市場化歷程示意圖
根據對已落地環衛PPP項目的分析，我們發現以下幾個明顯的特徵。
（1）投資規模在3000萬元以上，這和政府購買服務模式下相比投資額明顯提高。其中以城區生活垃圾清掃為合作內容的項目投資額一般在1.5億元以下，而以城市及下轄鄉鎮垃圾清掃、垃圾中轉站建設甚至包括垃圾處理的項目投資體量則很大，最高的達到18億元。此類項目性質上則變成E20市政環保領域PPP分類格局圖中C類項目（非特許經營的政府採購型PPP，即PFI），不涉及特許經營，但含有融資、建設和運營維護的內容。
（2）參與企業項目數量上C方陣為主、投資規模上A方陣和B方陣優勢相對較大。按照E20環境產業戰略地圖，環境企業分為一級開發商（I方陣）、重資產環境集團（A方陣）、區域環境綜合服務集團（B方陣）、系統解決方案提供商（C方陣）、裝備和材料生產製造商（D方陣）。我們注意到已落地環衛PPP項目中中標社會資本包括A方陣的啟迪桑德、北控水務，也包括B方陣的北京環衛集團，C方陣的勁旅環境、昌邑康潔環衛、深圳玉禾田等企業，以及D方陣的中聯重科。從數量上看，C方陣佔據一半的份額；投資額維度，1.5億元以上項目9個，A方陣和B方陣共有5個，體現出體量上佔優。
（3）縣級項目為主，除了海口市瓊山區、昆明市經開區、大連旅順口區等少數省會或計劃單列市轄區項目外，其他均為縣或縣級市環衛PPP項目。和前期不少大中城市已基本實現環衛市場化相比，市場“藍海”正在下沉，因此環衛PPP項目體現出從大城市向縣級城市延伸的趨勢。
（4）合作期限10-30年，反映長期合作關係。政府購買服務模式下的環衛市場化項目，絕大部分服務期限設置為3年或5年。而環衛PPP項目均在10年以上（含10年），部分含有垃圾中轉站運營維護甚至垃圾處理的項目合作長達20年到30年。PPP模式下合作期限比政府購買服務模式延長，符合PPP“長期合作關係”的本質，但也要求政府更為謹慎、擇優選擇真正具有豐富運營經驗的社會資本。
（5）強調績效付費，基本按年度付費。政府購買服務模式下，環衛服務合同也強調績效，不過考核較為寬鬆，通俗地說是“60分萬歲”。但以PPP模式運作的環衛項目，必須嚴格遵從財政部有關可用性付費和績效付費的要求，體現很強的績效約束。比如，財政部第三批示範項目山東省德州市武城縣城鄉環衛一體化保潔服務項目中，環衛作業運營維護共設置三級24個績效考核指標，分別從基礎管理、環衛質量標準、垃圾收集標準、垃圾運輸及轉運標準、社會滿意度五個方面設置。總得分≥90分，政府方按當日運營補貼支出上限100%支付；總得分≥80分，政府方按當日運營補貼支出上限的90%支付；總得分≥70分，政府方按當日運營補貼支出上限的80%支付；總得分≥60分，政府方按當日運營補貼支出上限的70%支付；當日評估的總得分小於60分，當日付費金額為0。
（6）多環節捆綁打包的情況開始出現。以財政部第三批示範項目山東泰安市岱嶽區城鄉環衛一體化項目為例。該項目建設內容包括新建16處垃圾中轉站，佔地面積5.01公頃，總建築面積6917平方米，新購置16臺套壓縮設備及配套設施，購買環衛車輛100輛等。由社會資本負責岱嶽區行政區域內城鄉環境衛生保潔及生活垃圾清運、鄉鎮垃圾中轉站的運行和管理、各鄉鎮垃圾中轉站到垃圾處理廠的垃圾轉運。甚至有些項目開始將清掃、收運和後端處置捆綁打包，比如同為財政部第三批示範項目河北滄州河間市環衛服務市場化項目，總投資8.6億元，內容包括河間市環衛服務市場化和生活垃圾填埋場市場化兩個部分。
此外，部分城市已將全市範圍的環衛服務實現PPP模式操作。以海口市為例，通過實施環衛PPP項目，由京環公司、海口龍馬公司、玉禾田公司、京蘭公司四家從事環衛一體化服務的PPP企業分別接手瓊山區、龍華區、秀英區、美蘭區四個區的環衛工作。全市共有3584條道路、總面積6810萬平方米,水域岸線160.16公里、總面積4910萬平方米已全部納入PPP項目公司管理，實現了環衛一體化管理的全覆蓋。
四、細分領域環衛PPP開始搶位
值得關注的是，傳統環衛一些新的細分領域市場逐漸形成，已有企業介入，並以PPP模式陸續落地具體項目。其中，垃圾分類、廚餘垃圾處理值得重點關注。
垃圾分類PPP項目有望湧現。2017年3月《國務院辦公廳關於轉發國家發展改革委住房城鄉建設部生活垃圾分類制度實施方案的通知》（國辦發〔2017〕26號）提出“鼓勵社會資本參與生活垃圾分類收集、運輸和處理。積極探索特許經營、承包經營、租賃經營等方式，通過公開招標引入專業化服務公司。”該通知還要求，到2020年底，基本建立垃圾分類相關法律法規和標準體系，形成可複製、可推廣的生活垃圾分類模式，在實施生活垃圾強制分類的城市，生活垃圾回收利用率達到35%以上。實際上，財政部PPP綜合信息平臺已有10個垃圾分類有關的PPP項目入庫。其中，財政部第三批示範項目阜康市垃圾分類收集處理工程PPP項目總投資1.5億元，已實際落地。隨著《生活垃圾分類制度實施方案》公佈尤其是試點城市積極推進，垃圾分類PPP項目可能明顯增多。
廚餘垃圾PPP項目落地加速。財政部PPP綜合信息平臺已有49個餐廚垃圾有關的PPP項目入庫，其中11個已落地，共有26個項目處於準備、採購和執行階段，按財政部的口徑落地率達到42%，高於全國PPP項目庫落地率水平（34.5%）。常州市餐廚垃圾項目是餐廚領域PPP的典型案例。常州市城管局通過公開招標，最終授權江蘇維爾利環保科技股份有限公司承擔200噸/日餐廚垃圾處理為期25年的投資、建設和運行的特許經營權，包括源頭收集、運輸、處理和資源化利用。此外，寧波市世行貸款廚餘垃圾處理廠PPP項目被列入財政部第二批示範項目，也是世行在我國的第一個PPP模式廚餘垃圾處理項目，項目已實際落地。而且也是發改委第二批43個PPP項目典型案例之一。
綜上所述，環衛市場化已從過去以政府購買服務為主向以PPP模式為主轉變，且市場開始從大中城市向區縣城市下沉，垃圾分類和廚餘垃圾等細分領域PPP機會也不容忽視。從實操角度來看，環衛企業應聚焦區縣市場，儘快“跑馬圈地”，做大市場份額；創新參與方式，積極參與PPP項目，做強環衛業務鏈；同時，主動整合行業資源，尋找兼併重組機會，爭取在競爭中成為環衛領域的“領跑者”。
作為環境產業縱深平臺，E20將保持持續跟蹤和深度研究，近期陸續推出環衛市場化報告連載，包括來自深圳萬德諮詢、中國現代集團等諮詢機構所負責的典型PPP案例分析，還包括北控環境、龍馬環衛、啟迪桑德等環衛先進企業的訪談，並將在年底固廢戰略論壇前展開環衛PPP細分領域評選。另外，E20數據中心即將於6月推出的《環保PPP大數據觀察報告》，細分領域深度挖掘尚集中在水務領域，對於固廢領域的數據觀察將在下半年推出，敬請關注。