作者｜顏蘇 王剛「北京工商大學法學院；國務院發展研究中心金融研究所」
文章｜《中國金融》2019年第12期
2016年3月，以《山東省地方金融條例》出臺為標誌，我國地方金融監管立法進程啟動。2017年7月第五次全國金融工作會議召開後，伴隨地方金融監管權的確立，各地陸續加快了地方金融立法進程。除近期四川、天津等地相繼出臺地方金融監督管理條例外，浙江、江蘇、貴州等省也都將其列入省人大五年立法規劃，加快推進相關立法工作。總體來看，已出臺的地方金融監管條例結構基本相同，一般包括金融發展和服務、金融監管和風險防範、法律責任等內容。重點是明確了由各省（自治區、直轄市）負責監管的各類機構場所範圍、規定了由地方負責監管的機構和場所的市場準入和經營原則、賦予了地方金融監管機構監管職權、強調了金融發展與金融監管職責並重等。總體來看，我國地方金融監管立法工作已取得重要進展，但也要清醒地看到，立法本身的進展並不意味著制約地方金融監管合法性、有效性的一系列深層次矛盾得到了一攬子解決，完善地方金融監管立法仍然在路上，推進地方金融監管執法、司法和守法工作更是任重道遠。
總體來看，從當前地方金融監管條例的內容來看，地方金融監管立法存在的問題主要可以歸結為五個方面。
第一，上位法律缺失導致監管權力來源不明確。由於缺乏上位法依據，我國地方金融監管職權長期處於不明確狀態。地方金融監管條例的出臺看似給出了答案，但一些基本的法律問題仍未得到解決。《立法法》第八條規定，基本經濟制度以及財政、海關、金融和外貿的基本制度等事項，只能制定法律。這裡的“法律”是狹義概念，僅指全國人大制定的基本法律和全國人大常委會制定的一般法律。以此對照，目前已出臺的地方金融監管條例立法依據上都存在不足。例如，《河北省地方金融監督管理條例》第一條規定，為了加強地方金融監督管理，防範和化解金融風險，維護金融穩定，促進地方金融健康發展，根據有關法律、行政法規的規定，結合本省實際，制定本條例。然而目前並沒有法律可以作為地方金融監管條例的依據。雖然《立法法》第九條規定，除了法律絕對保留的有關犯罪和刑罰、對公民政治權利的剝奪和限制人身自由的強制措施和處罰、司法制度事項之外，凡是應制定法律的事項，但尚未制定法律的，全國人民代表大會及其常務委員會有權作出決定，授權國務院可以根據實際需要，對其中的部分事項先制定行政法規。但截至目前，國務院並未制定相關行政法規，導致地方金融監管執法依據只有部門規章和規範性文件，立法層次和法律效力偏低。這是制約各省（自治區、直轄市）地方金融監管條例有效性的根本問題，唯有通過國家層面立法予以解決。
第二，央地金融監管職權劃分不清。由於缺乏法律或者行政法規的規定，央地金融監管事權的具體劃分也存在空白。第五次全國金融工作會議明確了地方金融監管的定位，首次賦予地方政府對7類機構和4類場所的金融監管事權，並初步明確了監管範圍和工作邊界。然而中央金融監管職權與地方金融監管職權的具體邊界並沒有明確的規定。從我國當前金融監管體制看，金融監管主要是中央事權。由於央地金融監管邊界和關係不清晰，地方金融監管權的實現往往由政策而非法治驅動。不論是中央向地方分權還是集中統一監管，迄今都沒有任何法律或行政法規明確界定中央與地方的金融監管邊界和關係。常見的是在經濟發展的某一階段，視當時金融風險的危害性和緊迫程度，根據重要的會議精神或文件來決定和貫徹落實監管權力的“收與放”。地方金融監管職能和監管對象缺乏上位法和統一的制度安排，可能導致監管職能分散、監管邊界不清和多頭監管等問題。
第三，央地監管機構之間的信息交流機制不明晰。當前，地方金融監管機構和中央駐當地金融監管分支機構的信息共享存在空白。由於缺乏有效明晰的信息共享機制，“一行兩會”省級派出機構與地方金融監管局之間形成“信息孤島”和“數據煙囪”，導致監管合力不足，嚴重製約監管合力形成與效能提升。對此，河北省和四川省在地方金融監管條例中做了有益嘗試。《河北省地方金融監督管理條例》第三十二條規定，“地方金融監管機構應當與所在地國家金融管理部門派出機構建立信息共享和金融風險防範處置工作協調機制。”但是，由誰主導、真正推動落實信息溝通機制，還存在很大的不確定性。
第四，金融服務和發展在地方金融監管條例中佔重要篇幅。已出臺的地方金融監管條例都非常強調金融發展問題，發展與監管之間的矛盾仍有待處理。金融發展對地方來說是易見效、易考核的目標，而防控金融風險則是長期、隱性的約束條件。地方官員有很大的動力發展金融業，然而對於金融業可能的風險，一方面是認識不足，一方面是政績的激勵，很有可能被忽視。在中央向地方下放金融監管權時，地方政府更多沿襲行政管理思路，將其管理下的金融機構視為地方稅收之外的又一重要財源。這種不準確的定位是以往地方金融監管工作出現混亂以及地方金融機構經營受到不當干預的根本原因，也導致地方金融生態環境難以改善甚至出現區域性金融風險集聚等問題。
第五，監管措施和風險處置措施存在不同。各地金融監管條例普遍完善了監管職權和手段，規範了報送信息範圍，增加了現場檢查和非現場檢查的權力。如現場檢查權在四省市金融監管條例中都有明文規定，但在具體監管職權方面，各省市還存在差異。例如，山東和河北都沒有規定對地方金融組織的解散和破產權限，但四川和天津的條例中都做了規定。《四川省地方金融監督管理條例》第二十條規定，“地方金融組織解散的，應當依法進行清算，對相關業務承接以及債務清償作出明確安排，清算過程應當依法接受監督。地方金融組織解散或者被宣告破產的，應當依法註銷業務經營許可證，並向社會公告。”但此處的權限仍不明確，只是規定依法受監督或者受地方金融監管部門監督，至於如何監督、監管權限有哪些、具體程序如何、與司法程序如何銜接，均無明確規定。
基於以上問題，筆者建議，應逐步地、有針對性地完善地方金融監管立法。
第一，為地方金融監管提供充分的法律保障，合理監管資源配置。高位階立法缺失，法律條文模糊化、原則化是阻礙我國央地金融監管權配置法治化進程的根本原因。應當秉持依法治國理念，儘快制定“地方金融監管法”或“地方金融監管條例”。一是在基本法律中合理界定中央和地方金融監管權的邊界，使金融監管權配置有法可依。通過將國家金融政策升格為法律，實現央地金融監管權的法治化劃分，使權力在法律框架內有序運行。二是明確中央和地方在金融監管活動中承擔的責任。如規定中央對全國性重大風險事件承擔監管責任，並對各地方政府的金融監管履職行為定期實施評估並開展後續問責；地方政府承擔本轄區金融監管和風險處置責任，並建立省級政府對地方金融監管部門以及地方金融監管部門代表省級政府對下級政府的監管問責制度。
第二，合理劃分中央和地方金融監管的職權範圍。在金融分層監管、縱向分權的國家，總的看中央側重規則制定，關注審慎監管和防範系統性風險，地方側重金融消費者保護和行為監管，關注金融服務可得性和成本。筆者認為，這一規律對我國進一步完善地方金融監管體制有重要借鑑意義。對我國這樣一個經濟體量龐大、地域遼闊、地方發展差異巨大的國家，適當加強地方金融監管可以彌補中央集中監管的不足。在機制設計上，要加強協調，確保監管信息溝通的及時性和順暢性。
第三，明確地方金融監管範圍，防止金融監管泛化。地方金融監管對象廣泛，大部分屬於“類金融機構”，部分甚至不是金融機構，如各類投資公司；部分市場的金融特性也不明顯，如各類交易場所。因此，要防止金融監管泛化。特別是要避免金融監管從對金融機構、金融市場、金融產品為主的監管，泛化到監管各類商業活動中的財務問題，造成地方金融監管部門承擔不可承受之重。雖然任何經濟活動都離不開金融，但不能說所有經濟活動都是金融活動，都歸金融監管部門管理。當前除了“7+4”之外，不應無限擴展地方金融監管機構的監管範圍。
第四，優化地方金融監管的措施和方法。地方金融監管部門的監管對象有不同風險特徵，需採取不同於傳統金融機構的監管要求和方法。考察地方金融監管的對象，既存在間接融資機構的基於資本金的風險吸收方式，也存在直接融資的基於行為的信息披露、風險自擔方式，但都對其槓桿率有嚴格限制，且不得吸收公眾存款，也無法獲得央行流動性支持。因此，這些機構如果嚴格按照規定運營，其負外部性較小，不需要過於嚴格的監管。對這些機構的監管更應關注其行為，特別是要確保這些機構不得超範圍經營。筆者認為，為提高地方金融監管效率，在監管方法上可引入負面清單和備案管理制度。
第五，加強信息共享的平臺建設。建立中央與地方金融監管部門指標參數、信息集合、交換與共享的機制。條件成熟時可運用大數據、雲計算等技術搭建全國統一的金融監管平臺，地方統一使用此監管平臺，並通過平臺報送相關金融監管動態數據信息，實現對各類金融機構和金融行為全方位、全時段的篩查、甄別、預警，及時有效防控金融風險，全面提高金融監管質量和水平。■
(本文系國務院發展研究中心招標課題“完善我國地方金融監管體制研究”的前期成果)
（責任編輯 張豔花）
