來源:法制日報
通過法治途徑解決政策打架
因政策矛盾導致多地多個項目停工
不久前，陝西省涇陽縣政府審批通過的多個項目遭涇河新城綜合執法部門叫停一事引發輿論關注。其背後的原因在於，兩級政府的政策存在“矛盾”，導致當地多個項目已停工數月，企業所受損失逐步擴大。
事實上，政策打架並不是什麼新鮮事。為何會出現政策打架的現象，又該如何化解這一問題？《法制日報》記者對此進行了採訪。
政策打架時有發生
主因在於政出多門
此次陝西被撤銷的項目，此前“經過反覆論證、規劃，該項目的規劃、設計得到了涇陽縣相關部門審批通過”。去年12月28日，涇陽縣行政審批服務局頒發的《建設工程規劃許可證》顯示：經審核，本建設工程符合城鄉規劃要求。
但不久前，涇河新城管委會給涇陽縣政府發函，要求撤銷項目施工手續：近期，涇河新城對區域在建項目監管工作中發現，縣政府(涇陽縣)有關部門仍在辦理新建項目審批手續……因上述項目與涇河新城城市規劃不符，導致項目無法落地……請縣政府督促相關部門撤回上述項目審批手續，並停止涇河新城規劃轄區內土地、規劃、建設審批工作。
“當初上級在劃定新區時遺留了問題，把地、事、人三者分開歸屬於不同部門去管。”採訪中，國家行政學院法學教研部副主任楊小軍認為，這種人為分割的體制是此次陝西兩級政府打架事件的必然原因。這反映出了兩級政府在管理區域變更時未能做好法治、政策的統一工作，兩級政府需要再次對項目交接進行商討。
對於如何解決這一問題，楊小軍建議，解決這一問題可以分為權宜之計和長久之計兩種方案。權宜之計是由雙方共同上級政府指定主管機關和主管範圍，先儘快消除眼前的政策打架問題。長久之計就是新區與原行政區劃管理權統一於一個區，從體制層面徹底解決政策不統一的問題。
中國社會科學院法學研究所教授支振峰坦言，有些時候地方出現政策打架帶有某種不可避免性。“因為隨著情況變化、形勢變化，政策總會調整，這樣就會出現新舊政策銜接的問題。此外，行政區劃調整、審批事項或權限調整、部門分工調整等，也都可能導致出現政策銜接不配套、不協調的問題。”
楊小軍認為，出現政策打架的原因主要就是一些地方的法治統一性不夠，或者執行不到位。具體來說，一方面是政出多門，不同部門各自為政、自說自話，另一方面是各部門在制定政策時沒有較好尊重上位法的有關規定，自成一體，隨意性較大。
在支振峰看來，政策打架往往會在三種情況下出現：首先是新舊政策銜接時；其次是九龍治水時，比如幾個部門或者地方政府同時負責一件事或者同時管理一個區域，有好處都上，沒好處都撤，容易導致政策打架；三是審批事項各環節政策的不協調、不配套。
出現問題及時解決
政府應當積極作為
近年來，政策打架的報道屢屢見諸媒體：
某地一家擁有30多臺大客車的交通運輸公司，為當地多家企事業單位提供接送員工上下班的服務。2018年9月，一輛通勤車駛過長江大橋到外地某城區，被當地運管處執法人員以“未取得道路運輸經營許可證，擅自從事道路旅客運輸活動”為由攔下。公司負責人與客車註冊地所在的運管部門溝通，但又被告知通勤服務車未納入道路旅客運輸範疇，不需要辦理許可證。多次協調未果，為了能順利在兩地跑，這家公司只好在外地租用運營成本更高的旅遊客車。
在中部某市的工業園區，一家生物製藥企業計劃投資興建新廠房。工業園管委會認為規劃的審批權應當下放到園區，只需要管控建設項目綠地率、容積率等關鍵指標即可，但市規劃局認為審批權在市一級，且廠房的外觀設計也要報批。
對此，楊小軍認為，政策打架可能造成判斷標準混亂、讓群眾無所適從。如果再加上執法不一，則可能會帶來影響社會公平等負面後果，既影響政策權威，也影響政策執行力。
“當有群眾提出政策打架問題時，有關部門或地方應該做到聞過則喜，這對於完善政策以及政策執行流程，對於制定更加科學合理的政策，是有益處的。”支振鋒認為，遇到新舊政策打架，主管部門應該擔負起責任，儘快給出解決方案；遇到不同部門之間政策打架的問題，就應該按程序上報共同的上級部門協調解決，迅速給出解決方案。
過往的部分案例顯示，普通群眾遇到政策打架時，相關問題並不是那麼容易得到解決，也會出現像此次因政策矛盾而被迫停工的情況。“每次去，工作人員態度都很好，但就是不解決問題。”項目有關工作人員說。
支振峰認為，政策打架問題難解決的根本原因就在於官僚主義、形式主義作祟，某些部門和地方不作為，互相之間推諉責任、踢皮球，對待群眾的需求磨洋工、耍派頭，而不是真正為群眾想辦法解決問題。
“如果出現政策打架現象，從某種程度上反映出這些地方的依法行政水平、吏治水平，也能夠檢驗出這些地方黨風政風建設、學習教育活動是否落到實處。”支振峰說，政策打架不僅暴露一些地方在行政管理中存在的不完善之處，而且也是對當地解決問題態度的一種考驗。
支振鋒認為，解決政策打架問題，化解某些地方存在的形式主義、官僚主義，關鍵一點是靠加強監督，讓群眾有更多的監督渠道且讓群眾監督真正管用，同時加強輿論監督。
糾偏力度必須加大
真正杜絕依靠法治
政策打架不僅會讓企業“受傷”，還可能對普通人的生活造成負面影響。此前曾有媒體報道，因戶籍所在地和工作所在地的再婚生育二孩政策不同，某地高中教師腹中5個月的胎兒面臨被引產的風險。
楊小軍認為，近年來，通過立法、備案審查、行政複議、行政訴訟等途徑，已經解決了很多這樣的問題，但有些類似問題仍然比較突出。“我認為問題不是出在理念觀念和認識層面，主要還是出在執行落實層面。”
楊小軍說，從法律角度來看，是由於管理職責權限不清、人為分割、政策審查把關不到位，以及糾偏力度弱等所致。減少政策打架帶來的負面影響主要應該從加大糾偏力度入手。無論是遺留問題還是正在執行的問題，只要出現政策打架，一方面是尋求官方解決渠道，即雙方的共同上級政府負責解決。如果無法解決或者超過一定期限不予解決，上級相關部門和人員需要承擔一定責任；另一方面是尋求司法解決渠道，受此影響的個人、法人以及其他組織，有權訴諸法院，由法院判決適用哪個政策合法有效。
支振峰認為，應該運用法治給群眾撐腰，通過不斷完善行政訴訟法，給群眾在法庭上討回公道的機會和渠道。也就是說，無論政策打架的受害者是企業還是個人，都應該可以通過法律途徑維護自己的權益。
“相關的一些方法和途徑其實在現行法律法規中都有規定，但是實踐中執行不到位，存在的問題仍然比較多。這不是制度設計問題，而是制度執行問題，執行之所以不到位，根本上還是行政管理中某些頑疾的干擾。”楊小軍說。
楊小軍認為，政策打架通常是因為某些地方的行政管理體制引起的，而行政管理體制大多是由上級部門所決定。上級部門的相關決定有些時候又著重考慮到各方關係、各方利益的平衡。有的領導幹部不習慣把這類問題通過法律途徑去解決，反而習慣於用平衡各方關係、利益的方式去解決問題或者把問題拖著。在推進全面依法治國、建設社會主義法治國家的大背景下，應該在法治框架下解決政策打架，也只有通過法治才能讓此類問題得到及時、公平的解決。（杜曉 實習生 劉豔清）
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