[作者簡介] 張義珍，人力資源和社會保障部副部長、黨組成員。
[摘 要] 本輪以去產能為重點的國有企業改革推進過程中涉及的人員分流與再就業工作，進展基本平穩有序，但人員和企業結構複雜，深層次矛盾和問題相互交織，仍有一些困難和隱憂。面臨新形勢和人民群眾的新期盼，要堅持企業主體、地方組織、依法依規，統籌運用四條主要分流安置渠道，重點解決好勞動關係處理和社會保障銜接兩大問題，全力促進人員平穩有序分流和儘快實現再就業，確保不因人員分流問題引發規模性失業。
[關鍵詞] 國企改革；人員分流；再就業
[中圖分類號] F20 [文獻標識碼] A
國有企業改革是供給側結構性改革的主體，是推進“三去一降一補”工作的關鍵所在。在黨中央和國務院的正確領導下，各地區、各部門會同相關企業在歷次國有企業改革中，穩步推進人員分流與再就業工作，為國有企業發展提供了有力支持。面臨新形勢和人民群眾的新期盼，必須堅定不移地繼續做好國企改革中的人員分流與再就業工作。
一、做好國有企業改革中的人員分流與再就業工作意義重大
習近平總書記指出，國有企業為我國經濟社會發展、科技進步、國防建設、民生改善等方面做出了歷史性貢獻。近年來，我國國有企業不斷髮展壯大，不僅是國民經濟的重要支柱，也是促進就業、改善民生的重要渠道。截至目前，國有企業年均產值達到工業總產值的50%以上，職工總數占城鎮單位就業人數的20%以上，應納稅額佔全國應納稅總額的20%以上。與此同時，持續深化國有企業改革，推進國有企業健康發展，既是經濟健康發展的基礎，也是整個經濟體制改革中非常重要和複雜的一項任務。這其中，人員分流與再就業問題始終是國有企業改革繞不過的坎，國有企業改革的最終破題離不開就業和社會保障制度的跟進和完善。
（一）促進國有企業轉型發展的有力支撐
改革開放以來，我國國有企業用工總數呈下降趨勢，但以單位產值和勞動生產率做比較，很多企業仍面臨著尷尬的冗員問題。人員富餘，再加上用工成本上升，在經濟上行期，企業效益好、職工收入高；一旦經濟下行或進入大宗商品價格低週期，企業經營效益就會受到影響，甚至產生和積聚一些矛盾和問題。因此，優化人力資源結構，提高企業勞動生產率，是國有企業轉型發展的重要支撐。做得好，國有企業可能瘦身健體，輕裝上陣，實現勞動生產率提升，重塑競爭活力，在更廣闊的領域拓展就業空間；解決不好，則可能束縛企業改革手腳，還可能影響社會穩定，企業轉型發展勢必舉步維艱，甚至半途而廢。
（二）保障和改善民生的重要途徑
就業是民生之本，社保是安全之基。沒有就業，就沒有收入來源，就無法保障勞動者的基本生活，更談不上家庭幸福和實現人的全面發展。就業也是勞動者融入社會、實現自身價值、共享經濟社會發展成果的重要途徑。從國有企業改革實踐看，部分勞動者下崗分流，必然會導致收入下降，甚至丟掉飯碗、失去工作，生活陷入困境，長久還會影響社會保障制度的可持續健康發展。因此，做好國有企業職工分流與再就業工作，使更多有勞動能力和就業意願的下崗分流人員有出路、能就業，既可以使廣大勞動者的生活得到根本保障，也有利於發展持續健康的社會保障制度，從根本上築牢民生底線。
（三）維護社會穩定的重要基石
穩定是改革、發展的前提，改革只有在穩定的環境下才能順利推進並最終成功。就業穩則心定、家寧、國安。從當期看，如果大量有勞動能力和就業願望的下崗失業人員不能及時安置，生活失去保障，家庭幸福就會受到嚴重影響。而職工長期得不到妥善安置，就會缺乏社會歸屬感和安全感，容易無事生非，遇到問題就會出亂子，影響社會穩定。因此，穩妥做好國有企業改革中的人員分流與再就業工作，讓更多勞動者安居樂業，儘量減輕改革陣痛，有利於打造和諧穩定的社會環境，為改革保駕護航。
二、國有企業改革中人員分流與再就業工作面臨的形勢和問題
改革開放以來，我們已先後經歷四次國有企業改革，其間都伴隨人員調整問題，總的看，都保持了基本平穩的態勢。本輪以去產能為重點的國有企業改革推進過程中涉及的人員分流與再就業工作，目前看，進展基本平穩有序，但人員和企業結構複雜，深層次矛盾和問題相互交織，仍有一些困難和隱憂。
（一）當前國有企業改革中人員分流與再就業工作基本保持平穩有序
以化解鋼鐵煤炭過剩產能職工安置工作為例，2016年去產能共分流安置職工70餘萬人。這是黨中央、國務院科學決策和堅強領導的結果，也來自於各地區、各部門大量艱苦且富有成效的工作。此外，還得益於三個方面：
1.經濟增長對就業的拉動能力不斷增強。“十一五”期間GDP每增長一個點能拉動城鎮新增就業100萬人左右，到“十二五”期間是170萬人左右，2016年是“十三五”開局之年，達到了190多萬人。經濟增長拉動就業能力的不斷增強，穩住了就業基本盤，也為做好人員分流與再就業工作拓展了空間。具體分析，經濟增長對就業拉動能力的提高主要來自三方面：第一，經濟總量持續擴大。儘管我國經濟增長速度較前些年有所下降，但仍處於合理區間，從世界範圍看仍處前列。2016年，我國GDP總量74萬億元，同比增長6.7%，每增長一個百分點對應的增量達9000多億元，比“十二五”初期多了50%。相應地，GDP每增長一個點所帶來的就業數量也比過去多很多。第二，經濟結構不斷優化。有數據表明，第三產業對就業的拉動能力比第二產業高20%左右，而我國的經濟結構不斷優化，正在加速向服務主導型經濟轉變。2016年，服務業佔GDP比重上升至51.6%，比二產高11.8個百分點，意味著經濟增長對就業的拉動能力更強。第三，改革紅利持續釋放。本屆政府成立以來，積極轉變政府職能，不斷推進“放管服”改革，持續深化商事制度改革，全面推行“營改增”，階段性降低社會保險費率。同時，加大財稅、金融扶持力度，鼓勵大眾創業、萬眾創新，新經濟、新業態不斷湧現，不僅培育了新的就業增長點，也發展了多元化的新就業形態。2016年日均新設企業近1.5萬戶，同比增加3000戶，對同期全國城鎮新就業人數的貢獻率近40%。
2.就業政策和社會保障體系日趨完善。逐步健全的就業政策和社會保障體系是民生安全網、社會穩定器，也為做好國有企業改革中人員分流與再就業工作提供了支撐。2002年起，我國開始建立有中國特色的積極就業政策體系；2005年、2008年對就業政策進行延續、擴展、調整和充實，並將促進就業政策納入法治化軌道；2009年，在應對國際金融危機中打出一整套政策組合拳，形成了更加積極的就業政策；2015年，再度擴展完善，把鼓勵創業與促進就業相結合，打造了更加積極的就業創業政策體系。就業創業政策體系的逐步完善，為做好人員分流與再就業工作提供了有力保障。據統計，有資金補貼的就業創業政策每年惠及近4000萬人次勞動者。同時，20世紀80年代，我們從改革和創建城鎮職工社會保障制度起步，逐步建立了覆蓋城鎮職工和城鄉居民的基本養老保險和基本醫療保險制度，建立了覆蓋職業人群的工傷、失業和生育保險制度。2010年，頒佈了《中國人民共和國社會保險法》，標誌著中國的社會保障制度進入法治化發展新階段。經過30年的不懈努力，我國的社會保障項目日趨完備，統籌城鄉的、有中國特色的社會保障體系框架基本建立。截至2016年年底，養老保險參保人數超過8.9億人，醫療保險覆蓋人數超過13億人，工傷、失業、生育保險參保人數分別達到2.2億人、1.8億人、1.8億人。五項基金總收入為5.3萬億元，同比增長14.7%，總支出為4.7萬億元，同比增長19.3%。
3.企業社會責任感和主動性不斷增強。本輪改革中，國有企業積極發揮主體作用，主動承擔社會責任，依法依規分流安置職工。一方面，許多企業依法履行民主程序，建立各層級民主協商溝通機制，充分聽取職工意見，依法依規制訂職工安置方案、履行民主程序，有力保障了職工的知情權、參與權、表達權和監督權。一些企業建立了專門服務隊，瞭解職工訴求，甚至為職工提供“一對一”心理諮詢，疏解職工焦慮情緒。一些暫時遇到困難但有市場前景的企業，通過與職工集體協商，採取協商薪酬、靈活工時等措施，穩定現有崗位。另一方面，很多企業結合實際，不斷挖掘自身潛力，開展轉崗培訓，更多安排職工通過內部轉崗實現再就業。有些企業成立了專門的人力資源公司，開展勞務派遣業務，拓寬職工分流渠道。有些企業大力發展養老服務、物業服務等第三產業，為職工提供更多內部轉崗的選擇。
（二）做好人員分流與再就業工作依然面臨較大壓力
1.行業、區域集中度高。本輪國有企業改革特別是化解鋼鐵煤炭過剩產能、處置殭屍企業改革，涉及多個行業和領域，但具體分析，困難最大的主要集中在能源、有色金屬、原材料等行業及一些特定區域。這些行業和地區尤其是資源枯竭型城市、獨立工礦區，在本輪經濟下滑中，生產經營較為困難，再加上區域產業結構單一，不僅支柱企業涉及分流職工，其他上下游企業甚至一些服務業就業崗位也在減少，職工轉崗就業出路少。
2.人員結構複雜。前幾輪國企改革，涉及的人員分流與再就業工作，主體多是國有企業，焦點多為正式職工。而本輪改革中，企業類型更加複雜，既有國有企業，也有大量民營企業；職工身份既有合同制工人，也有臨時用工、勞務派遣工等。處理起來，問題更復雜，平衡難度也更大。同時，與歷次改革類似，大部分分流職工年齡偏大、文化程度較低、職業技能單一、家庭負擔重，再就業困難。
3.企業歷史遺留問題多。從去產能職工安置工作進展看，難點、焦點多是國有企業。國有企業工作進展慢，核心是企業前期改革不到位積累的矛盾與本輪經濟下行帶來的生產經營困難相互交織。同時，當前處理國有企業改革問題不得不同步考慮廠辦大集體改制、剝離企業辦社會職能等，涉及群體多，訴求疊加，政策均衡難。
三、做好國有企業改革中人員分流與再就業工作的主要政策措施
黨中央、國務院堅持把人員分流與再就業工作作為國有企業改革的重要內容，與整體改革任務同謀劃、同部署、同推進。在2017年的《政府工作報告》中，李克強總理強調，去產能必須安置好職工，中央財政專項獎補資金要及時撥付，地方和企業要落實相關資金與措施，確保分流職工就業有出路、生活有保障。為貫徹落實中央重要決策部署，有關部門以國務院化解鋼鐵、煤炭行業過剩產能實現脫困發展文件為引領，集歷次改革經驗和政策成果於一體，構建了職工分流安置工作的基本框架。總的來說，就是堅持企業主體、地方組織、依法依規，統籌運用四條主要分流安置渠道，重點解決好勞動關係處理和社會保障銜接兩大問題，全力促進人員平穩有序分流和儘快實現再就業，確保不因人員分流問題引發規模性失業。
（一）把握好總體要求：積極穩妥推進國有企業改革中的人員分流與再就業工作，確保不因人員分流問題引發規模性失業
“積極”是落實中央部署的應有態度。當前，供給側結構性改革已進入深化期，國有企業改革及人員分流與再就業工作作為其中的重要任務，中央已多次做出重大部署，工作落實刻不容緩。因此，必須積極推進人員分流與再就業工作，決不能因可能出現的困難和風險，滋生等待觀望思想和畏難牴觸情緒。
“穩妥”是做好這項工作的核心要求。人員分流與再就業工作涉及眾多勞動者和其家庭的切身利益，情況各不相同，訴求千差萬別，工作頭緒繁多，風險矛盾交織。盲目推進不但解決不了問題，甚至會激化矛盾。因此，要充分考慮不同地區、不同行業、不同企業、不同群體的實際情況，不搞“一刀切”“齊步走”，堅持有針對性的分類指導和切合實際的工作措施，以慎之又慎的態度把工作真正抓實抓細，才能確保守住不因此引發規模性失業的底線要求。
（二）把握好基本原則：堅持企業主體、地方組織、依法依規
1.企業主體。充分發揮企業的主體責任和市場在資源配置中的決定性作用，更加註重運用市場機制、經濟手段推進人員分流與再就業工作。在勞動關係處理上，尊重企業依法處理勞動關係的權利，支持職工依法維護自身合法權益和提出合理訴求；在職工分流方式上，堅持自願選擇，履行法定程序，明確雙方權利義務；在資金保障安排上，堅持企業為主，歷史欠賬和經濟補償原則上應由企業負擔，政府可適當補助。
2.地方組織。進一步明晰中央和地方在國有企業人員分流與再就業工作中的職責劃分，確保責任層層壓實、落實到位。中央要明確目標任務，加大政策引導，加強統籌協調和督促檢查，對困難地區給予資金和政策傾斜，針對部分地區分流失業人員多而當地無力解決的問題，協調組織勞動者轉移到其他地區再就業。地方政府要對本地區人員分流與再就業工作負主要責任，把貫徹中央要求和本地實際情況結合起來，進一步加強組織協調，既要強化資金和配套政策支持力度，積極推進相關工作，又要儘量避免發生區域性失業問題。
3.依法依規。堅持在現有法律政策框架下推進相關工作，避免因違規違法產生新的問題和矛盾。在目前就業和社會保障法律政策體系都較為完備的情況下，本輪改革中的人員分流問題應始終堅持依法依規處理，對勞動關係、社會保險等問題的處理要於法有據，具體操作處置辦法要有出處，防止群體間、企業間相互攀比，找後賬，留隱患。同時要注重分類施策，區別不同群體的情況，積極探索有效的處置方式，切實維護職工合法權益。
（三）把握好分流安置渠道：主要是企業內部分流、轉崗就業創業、內部退養、公益性崗位託底幫扶
1.支持企業內部分流。考慮到目前多數國有企業生產經營效益好於同類民營企業，特別是職工與企業情感紐帶輕易難斷等因素，政府主張國有企業更多承擔社會責任，更多采取內部分流安置等辦法做好工作。
2.促進轉崗就業創業。主要是允許和支持國有企業分流人員走出企業，通過就業創業幫扶實現轉崗就業創業。這項工作已作為當前就業工作的重中之重，關鍵手段就是為分流人員及時提供就業服務、職業培訓和政策扶持。
3.允許符合條件人員內部退養。對距法定退休年齡5年之內、再就業有困難的分流職工，在職工自願選擇、企業同意並簽訂協議後，允許實行內部退養。
4.運用公益性崗位託底幫扶。對分流職工中的就業困難人員及時建檔立卡，提供“一對一”就業援助。對其中通過市場渠道確實難以就業的大齡困難人員和零就業家庭人員，加大公益性崗位開發力度提供託底幫扶，並給予社會保險補貼和崗位補貼。
（四）妥善處理勞動關係和做好社會保障銜接兩個敏感問題
1.妥善處理勞動關係。關鍵在於依法依規、平等協商，保證勞資雙方在勞動法、勞動合同法和相關配套法規的框架下，穩妥處理勞動關係，切實維護職工合法權益。要把握好勞動關係承繼與勞動合同變更，勞動關係解除、終止與經濟補償，勞務派遣人員勞動關係處理三方面工作。其中，勞動關係解除、終止與經濟補償是整個人員分流工作中矛盾風險最為集中的環節，要和職工算清補償、結清舊賬，使職工平和地離開企業。
2.做好社會保障銜接。關鍵在於優化服務、簡化流程，確保將分流人員特別是其中的失業人員分類別及時納入相應保障範圍。對符合領取失業保險金條件的人員，要按規定發放失業保險金；對符合最低生活保障條件的家庭，要按規定納入最低生活保障範圍；對解除或終止勞動合同人員重新就業的，要按規定辦理社會保險轉移接續；對未被其他單位招用的人員，可按靈活就業人員身份參加職工基本養老保險、醫療保險；對工傷人員，要按規定妥善解決其待遇問題。
習近平總書記強調，問題是時代的聲音，人心是最大的政治。深化國有企業改革是解答好經濟供給側結構性改革這一重大歷史課題的關鍵鑰匙，人員分流與再就業工作將始終伴隨改革歷程，影響千家萬戶，涉及民生根本，關乎人心向背。我們要紮實工作、奮發進取，持之以恆地做好國有企業人員分流與再就業工作，為深化國有企業改革提供強大動力，以優異成績迎接黨的十九大勝利召開。