推進綠色礦山建設，露天礦山首當其衝
推進綠色礦山建設，露天礦山首當其衝
劉佔國 範小強
2019年5月29日，自然資源部辦公廳向省級人民政府辦公廳下發《自然資源部辦公廳生態環境部辦公廳關於加快推進露天礦山綜合整治工作實施意見的函》（自然資辦函〔2019〕819號）要求，貫徹 “誰開採、誰治理，邊開採、邊治理”原則，引導礦山按照綠色礦山建設行業標準，以環境影響報告書及批覆、礦山地質環境保護與土地復墾方案等要求，開展生態修復。實際上，2019年4月，自然資源部辦公廳曾向長江沿岸省區自然資源主管部門下發《自然資源部辦公廳關於開展長江經濟帶廢棄露天礦山生態修復工作的通知》。
露天礦山企業存在邊坡地質災害、廢石尾礦等固體廢物汙染、汙水侵蝕土壤、大氣噪聲汙染等環保問題，於是，從安全角度曾被廣為推崇的露天開採礦山，近年成為整治的重點。
一、綠色礦山政策的新要求
十八大以來，黨中央十分重視綠色礦山建設，將其作為推進生態文明建設的一個重要抓手。
1.中央有關綠色礦山的政策
2015年4月，中共中央、國務院頒佈《關於加快推進生態文明建設的意見》，強調“加快推進綠色礦山建設”。
2016年3月，《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》強調：“大力推進綠色礦山和綠色礦業發展示範區建設”。
經國函〔2016〕178號批覆的《全國礦產資源規劃（2016—2020年）》強調：建設一批國家級綠色礦山，“通過規劃實施，到2020年基本建成節約高效、環境友好、礦地和諧的綠色礦業發展模式”。
2017年3月，原國土資源部等六部委聯合發佈了《關於加快建設綠色礦山的實施意見》（國土資規〔2017〕4號）。
2018年《憲法修正案》將“生態文明”“新發展理念”等載入憲法。
2.有關綠色礦山的國家標準
除了上述中央政策高度重視綠色礦山建設之外，有關部門還陸續發佈了綠色礦山建設的行業標準和團體標準及地方標準。
2017年3月20日，湖州市發佈了我國首個地方綠色礦山建設標準——《綠色礦山建設規範》（DB3305/T 40-2017）。2017年12月21日，中國礦業聯合會發佈了我國首個綠色礦山社團標準——《固體礦產綠色礦山建設指南（試行）》。2018年10月1日，由自然資源部發布的《非金屬礦行業綠色礦山建設規範》（DZ/T 0312-2018）、《化工行業綠色礦山建設規範》（DZ/T 0313-2018）、《黃金行業綠色礦山建設規範》（DZ/T 0314-2018）、《煤炭行業綠色礦山建設規範》（DZ/T 0315-2018）、《砂石行業綠色礦山建設規範》（DZ/T 0316-2018）、《陸上石油天然氣開採業綠色礦山建設規範》（DZ/T 0317-2018 ）、《水泥灰岩綠色礦山建設規範》（DZ/T 0318-2018）、《冶金行業綠色礦山建設規範》（DZ/T 0319-2018）、《有色金屬行業綠色礦山建設規範》（DZ/T 0320-2018）等9項行業標準開始實施。
二、對露天礦山企業的重大影響
鑑於國家對生態文明建設及綠色礦山建設的大力推動，並將露天礦山的綠色礦山建設作為重要整治領域，筆者認為，以下幾點需要礦山企業注意。
1.本輪露天礦山整治將深刻影響砂石骨料供求格局。
眾所周知，建築石料礦多以露天方式開採，因此，本次大規模對露天礦山的整治實際上將對砂石骨料市場帶來巨大影響。對於已經投產、規範運營的露天開採建築石料礦構成巨大利好，對於規劃期和基建期的礦山形成一定壓力。
重點區域是指京津冀及周邊地區，包含北京市，天津市，河北省石家莊、唐山、邯鄲、邢臺、保定、滄州、廊坊、衡水市以及雄安新區，山西省太原、陽泉、長治、晉城市，山東省濟南、淄博、濟寧、德州、聊城、濱州、菏澤市，河南省鄭州、開封、安陽、鶴壁、新鄉、焦作、濮陽市等；長三角地區，包含上海市、江蘇省、浙江省、安徽省；汾渭平原，包含山西省晉中、運城、臨汾、呂梁市，河南省洛陽、三門峽市，陝西省西安、銅川、寶雞、咸陽、渭南市以及楊淩示範區等。
在河北、河南、山西、山東等地方政府出臺的文件中，將上述地區又予以細化。例如山東省規定，7個傳輸通道城市原則上禁止新建露天礦山建設項目；陝政發〔2018〕29號文強調，關中地區原則上禁止新建露天礦山建設項目。
《河南省露天礦山綜合整治三年行動計劃（2018—2020年）實施方案》，規定“三區兩線”（自然保護區、重要景觀區、居民集中生活區的周邊和重要交通幹線、河流湖泊直觀可視範圍)），“三區兩線”及特定生態保護區域嚴禁新建露天開採礦山,其他區域嚴格控制新建露天開採礦山數量。
2.新建露天礦山必須達到綠色礦山建設標準，現存露天礦山需加大綠色礦山建設力度，這直接導致建設成本上升。
2016年以來，各地陸續頒佈了綠色礦山建設規劃，雖然對於存量礦山何時達到綠色礦山建設標準，各地要求不一致，但是，對於新建礦山，各地要求基本一致，即必須達到綠色礦山建設標準。例如，山東省人民政府出臺文件，要求到2020年，全省大中型綠色礦山比例力爭達到80%。
廣東省自然資源廳出臺粵國土資規字〔2017〕6號文，要求：至2020年底，全省建設250個綠色礦山。安徽省自然資源廳出臺皖國土資〔2017〕200號文，要求新建礦山100%達到綠色礦山建設要求，生產礦山加快改造升級；力爭到2020年，綠色礦山達標率20%左右，到2025年，全省綠色礦山達標率40%。
《河南省露天礦山綜合整治三年行動計劃（2018—2020年）實施方案》強調，到2020年底，露天礦山全面達到綠色礦山建設標準；在“三區兩線”及特定生態保護區域內,露天礦山採礦許可證到期後不予延續,到期一律關閉退出。
3.現存露天礦山擴大礦區範圍將更加困難，甘肅已對地下開採給予積極鼓勵。
《浙江省自然資源廳關於禁止新建露天礦山嚴格管控新設礦業權的通知》規定：嚴格禁止自然資源等有關部門新設經營性露天礦山礦業權（包括探礦權、採礦權，下同），未經批准不得變更礦區範圍、開採礦種和開採方式。
重慶市國土房管局出臺渝國土房管〔2018〕319號文，要求：新建、擴大礦區範圍礦山，按照採礦權出讓合同約定時限，督促採礦權申請人在採礦登記前提交經審定的綠色礦山建設實施方案。由礦山企業委託編制或自行編制綠色礦山建設實施方案，經礦山企業加蓋印章、法定代表人和技術負責人簽字認可後，向區縣國土資源管理部門報備，作為綠色礦山建設督導檢查、第三方評估依據。
《甘肅省自然資源廳關於打贏藍天保衛戰全面推進露天礦山綜合整治的通知》規定：積極鼓勵非金屬、砂石料礦山企業以地下方式實施開採。
4.近兩年關於露天礦山關閉、採礦權延續等方面的行政糾紛可能增多，企業應樹立法治思維，理性維權。
由於有關礦產資源法律、行政法規的滯後，而最新政策對於露天礦山的要求趨緊，部分地方政府及其主管部門為了完成規定任務，可能採取較多的行政手段，而忽視了法律、經濟手段。依法治國強調程序正義，善法良治，但是，遠水不解近渴，處於一線的執法部門將承受依法行政、政令統一及行政相對人合法權益等同時兼顧維度下的張力衝突和較大壓力。於是，當行政執法機完成了其所謂“任務”後，可能部分矛盾將會轉移到司法機關。在露天礦山合法與否的事實認定，關閉礦山的法律政策依據是否充分，對關閉退出礦山的資金補償準備及其補償範圍等方面，將會成為解決有關糾紛的重點。