裁判要旨
稅務部門將某公司認定為走逃(失聯)企業，並將其所開具的增值稅專用發票列入異常增值稅扣稅範圍的行政行為，屬於內部行政行為和過程性行政行為，不屬於人民法院受案範圍。
案情
某國稅稽查局對某公司涉稅情況進行檢查，但未聯繫到該公司，遂根據國家稅務總局2016年76號公告，認定該公司為走逃(失聯)企業。於是，該國稅稽查局向該公司住所地的轄區國稅局作出便函，認為發現該公司存在不履行稅收義務並脫離稅務機關監管的情形，屬於走逃(失聯)企業，為了有效防範稅收風險，根據國家稅務總局2016年76號公告第二條規定，對該公司2015年5月至2016年12月所開具的增值稅專用發票列入異常增值稅扣稅憑證範圍，請該轄區國稅局將該公司開具的異常增值稅扣稅憑證推送至發票接收方所在地稅務機關進行處理。而後，該國稅稽查局通知該公司定期提供2014年至2016年相關貨物進銷存情況、收付款情況、業務合同等相關資料。該公司提起行政訴訟，請求：確認國稅稽查局將其認定為走逃(失聯)企業，以及將其所開具的增值稅專用發票列入異常增值稅扣稅憑證範圍的行政行為違法並依法撤銷該行政行為。
裁判
海南省海口市龍華區人民法院經審理認為，稅務部門將該公司認定為走逃(失聯)企業，並將其所開具的增值稅專用發票列入異常增值稅扣稅範圍的行政行為，屬於內部行政行為和過程性行政行為，不屬於人民法院受案範圍，遂裁定駁回該公司的起訴。該公司不服，提起上訴。海南省海口市中級人民法院審理後，駁回上訴，維持原裁定。
評析
本案雙方爭議的焦點為：稅務部門將該公司認定為走逃(失聯)企業，並將其所開具的增值稅專用發票列入異常增值稅扣稅範圍的行政行為，是否屬於行政訴訟受案範圍。
一、稅務部門將該公司認定為走逃(失聯)企業，並將其所開具的增值稅專用發票列入異常增值稅扣稅範圍的行政行為，屬於內部行政行為。對外性是可訴的行政行為的重要特徵之一，內部行政行為屬於不可訴的行政行為。內部行政行為是指行政機關根據職能職責對本機關內部行政事務管理所實施的行政行為。內部行政行為不僅包括對本機關內部機構的設立撤併或對相關公務人員實施的獎勵、處分、任命等，而且還包括行政機關依照法律法規所賦予的職能職責對其下屬機構所進行的聽取報告、執法檢查、督促履責等監督管理行為。為了加強增值稅專用發票管理，防範稅收風險，國家稅務總局作出的2016年76號《國家稅務總局關於走逃(失聯)企業開具增值稅專用發票認定處理有關問題的公告》，要求將脫離稅務機關監管的企業列為走逃(失聯)企業，以及將相關異常憑證推送至接受方所在地的稅務機關進行處理。因此，將脫離稅務機關監管的企業列為走逃(失聯)企業，以及將相關異常憑證推送至接受方所在地的稅務機關進行處理的行政行為，系稅務機關係統內部防範風險、加強監督的舉措，屬於內部行政行為。該內部行政行為不對企業的權利義務產生實際影響的時候，不屬於人民法院受案範圍。
二、稅務部門將該公司認定為走逃(失聯)企業，並將其所開具的增值稅專用發票列入異常增值稅扣稅範圍的行政行為，屬於過程性行政行為。該國稅稽查局向轄區國稅局作出的將該公司列為走逃(失聯)企業，以及將相關異常憑證推送至接受方所在地的稅務機關進行處理的一系列行政行為，是該國稅稽查局履行其監督職責的行為，是上級稅務機關督促下級稅務機關進行執法檢查的過程性行為，並未對該公司的相關發票進行最終處理。即使該國稅稽查局已經將相關異常憑證推送至接受方所在地的稅務機關，最終仍應由接受方所在地的稅務機關進行處理。從行政法原理來看，一個完整的行政行為經常體現為一系列行政行為組成的一個複雜過程。在最終的行政處理決定作出之前，會有一系列程序性的、處於中間階段的過程性行政行為以輔助行政機關作出最終處理決定。在稅務機關作出最終的處理決定之前，稅務機關與原告之間的行政法律關係屬於不確定狀態，亦存在進一步發生各種變化的可能性，法院缺乏進行司法審查的確定對象。如果法院對以上一系列過程性行政行為進行司法審查，將會妨礙行政機關相關行政程序的正常進行。即使法院對以上過程性行政行為進行審查，審查的裁判結果也可能與行政機關其後作出的最終結果相沖突，實無進行審查的必要。對於以上一系列過程性行政行為，從行政過程的整體性來看，其對行政相對人不產生獨立的行政法律效力，必須等到行政行為產生最終的結果才能進入行政訴訟的受案範圍，成為司法審查的對象。如果該公司認為以上一系列過程性行政行為違法，可在稅務機關作出最終的處理決定後，按照法律規定以最終的處理決定違法為由提起行政訴訟，而以上一系列過程性行政行為可以作為是否違法的理由。
因此，稅務機關將該公司認定為走逃(失聯)企業，並將其所開具的增值稅專用發票列入異常增值稅扣稅範圍的行政行為，既屬於稅務機關的內部行政行為，也屬於行政機關的過程性行政行為，並不對外產生外部法律效力，也不對原告的權利義務產生實際影響，故不屬於人民法院的受案範圍。
本案案號：(2018)瓊0106行初18號(2018)瓊01行終148號
案例編寫人：海南省高級人民法院 鍾垂林
來源：人民法院報