檢察公益訴訟權之提倡
北京市人民檢察院 劉哲
引子
日前，由北京市人民檢察院第三分院提起的一起電鍍廠廢水直排造成水土重金屬汙染民事公益訴訟案開庭審理，該案系通州人民檢察院移送。該案被告人趙某某於2017年1月23日因涉嫌環境汙染罪被提起公訴。而刑事指控與民事公益訴訟被分割在兩級法院審理。
主要原因是由於《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點工作實施辦法》第五條規定：“人民檢察院提起的第一審民事公益訴訟案件由侵害行為發生地、損害結果地或者被告住所地的中級人民法院管轄，但法律、司法解釋另有規定的除外。” 將民事公益的基礎審級直接定在了中級人民法院，這明顯高於普通民事案件審級確定標準。
同樣是公益訴訟案件，行政公益訴訟的基礎審級是基層人民法院，只有對國務院部門或者縣級以上地方人民政府所作的行政行為提起公益訴訟的案件以及本轄區內重大、複雜的公益訴訟案件才由中級人民法院管轄。
刑事訴訟案件更是隻有危害國家安全、恐怖活動案件，或者可能判處無期徒刑、死刑的案件，因此同樣都是涉及人數眾多的涉眾型經濟犯罪案件，由於審級的原因很多都是基層人民法院審理，很多案件的涉案金額、涉及人數、影響面都大於很多民事公益訴訟案件，而公益訴訟案件卻要一併由中級人民法院審理，存在審級過高之嫌。
這種與審級不匹配的問題導致刑事附帶民事公益訴訟幾乎難以開展，因為環境汙染等可能引發公益訴訟線索犯罪很難達到無期、死刑的法定刑幅度，導致刑事案件與附帶產生的公益訴訟無法在一起審理，這不免對解決訴訟資源，全面查清事實都產生了一定阻礙。這種高審級也成為民事公益訴訟的瓶頸之一，因此導致民事公益案件提出數明顯低於行政公益訴訟案件。
公益訴訟就像一份燙手的山芋大家都像躲得遠一點，但是檢察機關躲不開，也不能躲，因為這是一份歷史性的責任。
有人問我檢察官最需要的品質是什麼，現在我可以回答，是勇氣。
因為如果沒有檢察官把這些龐然大物送上法庭，再公正的法庭也會無所作為。
但是想扳倒這些大山，與既得利益對決，必然需要極大的勇氣。具體案例參見《人民的名義》，而實際上提起重大公益訴訟案件的難度一點也不會低於辦理省部級案件。
1.檢察機關為什麼要關注公益訴訟
改革背景下，公益訴訟其實具有重要的戰略價值，這一點檢察機關內部還缺少充分認識。
首先，公益訴訟都是關係國計民生的重要領域，是億萬人民民眾極為關注的事情，其關注度、其影響力，一點也不低於反腐大業；
其次，公益訴訟也是在優化或者淨化社會運行環境和治理環境，是對政府部門不作為的督促，是對不良行政行為的糾正，也是廣義的社會反腐，或者說社會淨化；
再次，公益訴訟具有突出的緊迫性。比如霧霾問題，不僅關係到大多數中國人的身體健康，也關係到中國經濟和治理體制的健康發展，已經成為國人的一塊心病，直接影響到綜合國力，成為制約社會經濟進一步向前發展的瓶頸，此患不除，國人對政府的治理能力難有信心；
最後，公益訴訟是社會自我改良的一種重要動力。社會公益組織熱心參與社會管理，但由於泛行政化的管理模式，缺少證據調取能力，法院對監督政府和大型企業也缺少熱心，一腔熱血被潑上一盆冷水，有些只好轉向聚眾與政府對抗的道路，這是正能量缺少引導轉向負能量的典型路徑，在這個過程中如果檢察機關能夠推一把，這個正能量就可以進一步往前衝，反而成為改善社會的動力。對此，決策層已經認識到這一問題的重要性，黨的十八屆四中全會將公益訴訟寫入決議之中。
2.公益訴訟權演化史
公訴權與公益訴訟權原出一門。早在羅馬法時期，訴訟只是簡單的劃分為公益和私益兩種訴訟形式，與私益訴訟不同的是,公益訴訟維護的是社會公共利益,只要法律沒有特別規定,具有市民資格的人均可提起訴訟。
彼德羅·彭梵德指出：凡具有市民資格的人均有權提起民事訴訟——既為維護公共利益而設置的罰金訴訟。提起這種訴訟時,具有優先權的是受到非法行為侵害的人和被公認適宜起訴的人。（彼德羅：《羅馬法教科書》）這個適宜起訴的人當時並沒有設立固定的職位，因此普遍仍由私人自發提起，直到兩千年之後羅馬法復興才有了根本的變化。
在君主制後期的歐洲各國才出現了國王的私人法律代理人，在法國叫檢察官，在英國叫總檢察長或副總檢察長，以便在封建制向王權國家過渡的過程中通過法治手段從領主和教會手中奪取司法權，並進而在資產階級革命和啟蒙運動之中演化為公共利益的代表，從而實現從地方到中央、從神權向王權、再從王權到公權的逐漸轉型。
法國大革命成為現代檢察制度誕生的標誌，檢察官不僅成為指控犯罪的公共代理人，也逐漸成為公眾民事利益的代言人，在1806年的《拿破崙法典》中就賦予檢察機關民事訴權的方式，在公共秩序和公共利益遭受侵害之虞，通過提起民事訴訟的方式，對其予以保護。檢察官在公益訴訟的法律地位至此被確定下來，併為後續法國民事訴訟法所確認。
英國公益訴訟權集中在檢察長手中。真正將公益訴訟發揚光大的是美國，五十年代世界八大公害事件之一的洛杉磯光化學煙霧事件以及多諾拉煙霧事件發生以後，震驚美國，生存的危機感使美國民眾發起了聲勢浩大的環境運動，要求政府加強環境保護力度。聯邦政府先後制定了《國家環境政策法》、《清潔空氣法》、《清潔水法》、《噪音管制法》、《有毒物品控制法》、《固體廢棄物防治法》。這些法律賦予了檢察機關依提起公益訴訟的權利。
從美國司法部的機構設置為例，除了負責刑事指控和調查的部門以外，還設有反托拉斯局、環境與自然資源局等，其中反托拉斯局由羅斯福總統於1933年設立，任務就是促進與維護美國經濟的競爭，比較有名的案件是上世紀八十年代拆分AT&T的案件以及九十年代拆分微軟的案件。環境與自然資源局的目標就是綜合運用刑事和民事訴訟手段維護公共資源和環境。1989年，美國檢察機關起訴埃克森美孚石油公司汙染環境案，導致該公司被處罰款35億美元；1999年，美國電力公司因沒有按照美國《潔淨空氣法》要求安裝汙染控制設備，導致形成酸雨，被美國檢察機關起訴後，最終同意接受46億美元的鉅額罰金。
3.國家公訴+公益訴訟：公訴權再定義
縱觀公訴權的發展歷程，經歷了發動權由民間到官方、行使方式由分散到集中、內涵由窄向寬的過程，這是與社會發展制度相互適應的。
從羅馬法的古代共和到歐洲領主封建制，再到資產階級興起，是一個私人權利不斷髮酵、私有觀念不斷啟蒙的過程，公權與私權不斷分野，權利不斷清晰明確，民事訴訟權行使的根據必須與案件具有直接利害關係，其他機關和個人不能涉足，只是將觸及國家法律底線的犯罪劃歸公訴權領域。
但是由於工業社會的不斷髮展演進，尤其是後工業時代、信息化時代的到來，傳統的刑事法體系已經不能完全保護公民利益，刑事立法進度無法跟上社會的演化發展速度，企業作為社會組織形態的重要一環對社會經濟、生活環境的影響日益加大，有些直接涉及到千百萬人的切身利益，這些行為如果不及時加以規制其所帶來的危害已經一點也不低於犯罪的危害。
而且由於涉及面過寬，受害方很難形成集中統一的力量，而面對的大型企業都是有組織、有實力的龐然大物，個人提起公益訴訟猶如蚍蜉撼樹，即使公益組織也缺少必要的法律手段和強大力量。比如，2015年，大連市環保志願者協會訴中石油 “7•16 ”事故汙染環境案，從海洋與漁業部門調取相關數據就存在一定的困難。同年，中國生物多樣性保護與綠色發展基金會起訴“騰格裡沙漠汙染”環境公益訴訟案，又碰到立案難。
一方面是民間公益訴訟難，另一方面是行政執法不給力。在環境保護等民生領域雖然存在多重行政機關監管，但是由於壟斷性企業實力過於強大，而且國企與行政部門之間監管體系、利益糾葛盤根錯節，環境汙染的背後其實是理不順的行政監管亂麻，不解決監管體制問題不可能解決根本的民生問題。
面對這種種困局，以打擊犯罪、維護國家利益為使命的檢察機關，在今天不斷加速變化，經濟社會風險隨時可能上升為刑事風險的現代社會，面對風險日益多元化、系統化、複雜化，行政部門分而治之力不從心的現實，檢察機關不能再眼睜睜等待結果繼續惡化，應該有所作為。
檢察機關在作為國家正義的捍衛者、指控各類犯罪行為的同時，也應該擔起公眾利益的“保護傘”的角色，應當重新定義公訴權的含義，將公益訴訟注入其中。將保障國家利益或保障公共利益統一起來，打擊日益氾濫的霧霾問題既是在維護公共利益也是在維護國家利益。在公眾、社會、國家利益不斷交織、重疊的今天，不應該固守傳統的指控思維，應該綜合運用刑事、民事手段規制各種社會不良現象，督促行政機關依法履行公務，促進企業和個人健康參與經濟社會生活，改善國家的治理體系，促進國家經濟社會運作模式的優化升級，最終仍然是維護人民群眾的根本利益。
4.公訴權行使公益訴訟的優勢
在美國司法部無論是反托拉斯局還是環境與自然資源局都是綜合運用刑事、民事手段維護國家法治，但是目前我國公益訴訟權只能由民事行政檢察部門來行使，不利於檢察資源的整合，有必要發揮專業化的優勢，使流程業務分工型的檢察職權配置模式向工作內容領域集中型的配置模式轉變。
事實上，無論是從全國人大常委會的授權看，還是最高人民法院的實施辦法看，都沒有限定公益訴訟職能行使的具體部門，不存在外部的法律障礙。如果在特定領域成立專業化辦案機構，整合公訴與民事行政檢察職能的話，就可以解決這個問題。事實上，將公訴職能與公益訴訟職能整合行使有三個方面的好處：
一是以傳統優勢拉動新型職能。
公訴是檢察的根和魂，是檢察安身立命的根本，也是檢察機關的看家本領，無論從引導偵查、審查證據、出庭指控，還是開展偵查監督和審判監督都積累了長期的經驗，出庭是公訴人的家常便飯，其中的訴訟技巧早已融入血液之中，從訴訟經驗和技巧上來講對公益訴訟也是相通的。
而且刑事案件中很多涉及到行政機關的不作為問題，以及企業的違法問題，這些都是公益訴訟的線索，有些就直接可以提起刑事附帶民事公益訴訟，有些原來是通過檢察建議提出的，但是現在也可以單獨提出行政或民事訴訟，這些公益訴訟由公訴人提出最為合適。
首先，公訴人對案情最為了解，已經審查了全部卷宗材料，換人再審浪費時間精力，而且失去了公訴人親自提訊、親自核實關鍵證據、親自出庭指控犯罪瞭解庭審情況的親歷性，而且也浪費了提出公益訴訟的最佳時機，並使得公訴人失去積極性；其次，公益訴訟的被告方一般都是具有較強實力的企業、組織，往往擁有強大的財力和社會關係資源，必然會高薪聘請律師應訴，因此需要更加嫻熟的出庭技巧，這時如果由成熟老練的公訴人來擔綱，顯然勝算更大。
二是優化檢察職能，在特定領域發揮拳頭優勢。
專業化和一體化是檢察工作發展的兩個方向，其結合點就是在專業領域深耕檢察職能。比如環境汙染領域，無論是刑事案件還是民事案件，都要對環境領域的相關背景知識進行了解，這些背景知識非常龐雜，全面掌握並非一朝一夕，而且這樣的人才也非常稀缺，不可能在分散到公訴、民行、批捕等多個部門，這將浪費本來就非常寶貴的專業人才資源。這些人才和知識，應該集中在一個部門集中發揮專業化優勢，在環境資源這個領域綜合適用刑事、民事，甚至行政訴訟手段，集中兵力發揮檢察效能。
目前，美國司法部環境與自然資源局就是採用這種模式。國家軍事體制從軍區轉變為戰區也是一樣的道理，就是要以戰鬥力為標準來配置檢察資源。在環境保護領域集中發力，才能發揮充分的作用。同時，職能整合還有利於職能之間的相互配合，刑事和民事線索可以相互流轉，自行補充偵查職權和公益訴訟證據調取權相互補充，與偵查機關的合作將更加緊密，在打擊犯罪和公益訴訟兩個方面加強檢警合作，在公益訴訟調查中發現職務犯罪線索的還可以及時向職務犯罪偵查機關移轉，將督促行政履職與打擊腐敗結合起來。
三是有利於檢力資源下沉，紮實提高檢察公信力。
目前，很多地區開展的專業化辦案機構的領域主要集中在金融、經濟、高科技、知識產權這些高端領域，這些領域也往往集中於城市中心區，但是像工業城市、遠郊區縣等大部分地區並不存在這些高端領域，相反的是環境汙染、國土資源保護的壓力這裡卻很大，能否在考慮在關注高端行業的同時，也關注一下這些低端行業，在這些民生領域問題擊中的城市或地區建立專門化的檢察機構，綜合行使打擊環境汙染的刑事檢察職能和民事行政檢察職能，將檢力下沉。下沉不僅指的是向基層下沉，也指的是向基礎領域、基本問題、基層重心下沉，關注那些老百姓正在關心的問題，才能充分體現人民檢察院的人民性，這樣才能切實提高檢察公信力。
5.公益訴訟是時代的召喚
公益訴訟並不是檢察機關的一廂情願，而是時代的召喚，老百姓的召喚。從探索到改革試點期間充滿坎坷，但是作為歷史的潮流，方向不可逆轉。
早在上世紀九十年代，檢察機關在履行國家公訴職能的同時，就開始了一系列公益訴訟的探索。
2003年四川閬中市檢察院訴群發骨粉廠停止侵害環境案中，檢察院即依法對該廠提起環境公益訴訟，並獲得了勝訴的結果。
2011年雲南省昆明三農農牧有限公司等將養殖廢水滲入地下水系統,在昆明市人民檢察院支持下,昆明市環保局作為原告提起民事訴訟，昆明市中級人民法院判決原告勝訴。
2012年8月，修訂後的民事訴訟法第55條規定：“對汙染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。”為檢察機關參與公益訴訟提出了基礎的法律依據。
2014年10月，十八屆四中全會明確將探索檢察機關提起公益訴訟制度納入決議之中，隨後由全面人大授權開始改革試點。
公益訴訟的探索之路雖然篳路藍縷，但是確實越來越有希望。這實際上是與改革開放和經濟社會發展的進程息息相關，經濟的發展模式逐漸由資源消耗型向環境友好型轉變，在改革開放的初期還是更加關注發展的速度，更多的是考慮社會的穩定，幾次嚴打都集中在那段時期，對環境的持續關注，也主要是近十幾年的事情，也是人民生活水平發展到一定階段的產物。目前社會治安總體趨於平穩，人們將注意力更多轉向霧霾、食品藥品案件等民生議題，這些變化不容忽視，這其實就是時代的變遷，檢察機關應當與時俱進。
事實上，國家公訴和公益訴訟是相輔相成的，不可偏廢的，沒有國家公訴嚴重的犯罪行為不足以遏制，但是如果都等到釀成刑事案件的慘劇，必然為時晚矣，如果檢察機關能夠早一點將三聚氰胺、毒疫苗、霧霾問題納入公益訴訟範圍，或督促政府作為，或迫使企業整改，也不至於釀成一個又一個的人間悲劇，霧霾問題到現在仍然不知何時退場，檢察機關應該在這些領域充分發力，這是人民的期待，也是時代的召喚。
6.通過公益訴訟可以整合社會治理資源
公益訴訟是一面整合社會治理資源的大旗，檢察機關應該扛起來，這樣社會正能量才會“揭竿而起”，產生聚合效應。很多人擔心公益訴訟案件難辦，證據不好調取，事實上只要檢察機關振臂一呼，很多證據都會主動交上門來，汙染企業已經成為眾矢之的，懲治這些不法企業可謂民心所向，就像老百姓會用小推車推出一個淮海戰役一樣，也同樣可以再推出一個霧霾戰役。
比如，檢察機關可以設立一個專門收集公益訴訟證據的網站，移動端也可以做個APP，允許公眾在這個網站上傳有關公益訴訟證據的照片、視頻或者文字資料，可以留言提供線索並留下聯繫方式，可以設計相關算法用於初步分揀訴訟資料，公益訴訟組織可以幫助整理分揀部分證據資料，形成一定線索之後，檢察機關可以安排專人進行評估，並可以邀請公益訴訟律師和公益組織參與評估，並制定一定的分級標準，按照優先順序進行處理。這將成為海量的公益訴訟線索資源。在這個公益訴訟信息平臺上還可以增加交互功能，即時解答各種相關問題，可以吸納公益訴訟組織和社會各界人士自願參與解答，每一個參加者也可以自願轉變為回答者，共同為公益訴訟大業集思廣益，並自願參與到各種公益訴訟案件的證據調取過程中，檢察機關對此可以進行適當組織安排，從而發揮社會治理資源的整合效應，並引導公眾對社會問題正面表達和依法救濟。可以根據情況，將相關公益訴訟線索移送有關政府部門督促其履行職責、督促相關企業及時進行整改，有些也可以先行交由適格的公益訴訟組織提出公益訴訟，必要的時候檢察機關可以出庭支持起訴。對於重要的公益訴訟案件檢察機關可以自行起訴，對於影響特別重大的案件檢察機關可以形成專案辦理模式，並吸收社會熱心專業人士共同參與相關工作，形成以檢察為核心、以信息化平臺為紐帶、多方參與有序組織的公益訴訟多層次組織格局。
通過吸收整合社會公益資源，檢察機關不再是孤軍奮戰，更不再成為涉法上訪的目標和吐槽對象，反而成為普通公眾爭相尋求幫助的公益保護神，使檢察機關與人民群眾真正做到榮辱與共、休慼相關，不再是聚眾鬧訪，而是有序提供海量證據線索，並通過公益組織或者個人名義積極參與檢察機關公益訴訟的整體行動之中，為公益訴訟免費宣傳，就像口碑營銷一樣，通過口口相傳、朋友圈轉發提高檢察機關的公信力，這是才是實實在在的公信力和好口碑。因為民眾深知檢察機關是在為大家辦事，就會像維護自己朋友、家人的聲譽一樣來維護檢察機關的聲譽，即使有些案件敗訴，也可以得到理解，因為這件事情本來就不容易，這才叫信任，這份信任就是我們夢寐以求的司法公信力。
展望未來，我們應該保持開放的心態。面對日新月異的風險型社會，公益訴訟應當成為檢察機關參與社會治理結構的重要渠道，成為整合社會公益資源的中樞力量。
公益訴訟應當成為檢察機關新的戰略增長點，與國家公訴職能有機結合，成為檢察制度的雙輪引擎，有效發揮疏解社會矛盾，優化社會治理結構，維護人民群眾根本利益，普及法治精神的作用，從而切實提高檢察公信力。
檢察機關應當勇於向霧霾開炮，這是新時代檢察官無法逃避的歷史使命。為了人民的利益，檢察機關應該扛起公益訴訟這杆大旗。