IPP評論是華南理工大學公共政策研究院（IPP）官方微信平臺。
我的好友小林最近遇到了件棘手的事，他想幫他女朋友打一場消費者維權的官司。雖然他擁有法學本科和碩士學位，也在企業擔任法務，但由於沒有律師證，按照我國《民事訴訟法》，他只有拿到街道的推薦信才可以代理他女朋友的官司。問題是，街道和居委會表示一來相關法律法規並無授權他們可以寫相關推薦信，二來他們無法確認雙方真實關係。最終，小林與區法院、街道辦、居委會溝通數次後仍無無果。在法律實踐中，類似案例數不勝數。
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我的好友小林最近遇到了件棘手的事，他想幫他女朋友打一場消費者維權的官司。雖然他擁有法學本科和碩士學位，也在企業擔任法務，但由於沒有律師證，按照我國《民事訴訟法》，他只有拿到街道的推薦信才可以代理他女朋友的官司。問題是，街道和居委會表示一來相關法律法規並無授權他們可以寫相關推薦信，二來他們無法確認雙方真實關係。最終，小林與區法院、街道辦、居委會溝通數次後仍無無果。在法律實踐中，類似案例數不勝數。
2012年，全國人大修訂的《中華人民共和國民事訴訟法》（下文簡稱為“《民事訴訟法》”）針對“公民代理”進行了限制性的修改，刪除了“經人民法院許可的其他公民”。這意味著我國正式取消了以往只需要當事人委託就可以以公民身份代理訴訟的資格。2017年的修訂進一步延續了這一思路。2017年修訂的《民事訴訟法》第五十八條規定：“當事人、法定代理人可以委託一至二人作為訴訟代理人。下列人員可以被委託為訴訟代理人：（一）律師、基層法律服務工作者；（二）當事人的近親屬或者工作人員；（三）當事人所在社區、單位以及有關社會團體推薦的公民。”公民代理適用於該條文的第二和第三點。
全國人大常委會法制工作委員會曾針對條文修改的目的作出解釋：打擊濫用司法資源的黑律師現象，加強對當事人合法權益的保護，規範律師行業秩序，維護司法公正。從過去六年的司法實踐來看，該條文的修改雖然基本達到了上述目的，但對公民代理的限制也對訴權保障帶來了一定的負面作用。
一直以來，學術界、實務界以及立法部門內部對於是否放開公民代理的限制存在著激烈的爭議。新修訂的《民事訴訟法》側重於規範公民代理行為，但由於相關立法在一定程度上背離了我國國情，具體立法工作也不周全、不嚴謹。從新實施結果來看，經濟欠發達地區和中低收入階層的公民在民事糾紛中尋求法律救濟的難度依然較大，立法部門對公民代理限制的強化惡化了當事人所面臨的法律資源不足的問題，也造成了司法實踐的混亂。
對公民代理的限制不符合國情
1. 我國地區和階層收入不平衡
雖然我國當前已經成為世界第二大經濟體，但正如黨的十九大對我國社會主要矛盾認識的變化所揭示的，我國地區之間和階層之間收入差距依然較大。根據國家統計局發佈的數據，2018年全國居民年度人均可支配收入為28228元，中位數為24336元。其中，城鎮居民人均年度可支配收入為39251元，中位數為36413元；農村居民年度人均可支配收入為14617元，中位數為13066元。城鎮居民收入是農村居民收入的2.69倍，且城鎮中、低收入居民比例較大。2017年我國居民收入基尼係數為0.47，接近0.5的警戒線。
另一組數據同樣可以幫助我們瞭解中低收入階層的規模。2018年8月財政部副部長程麗華曾透露，個稅起徵點上浮至每月5000元后，全國個人所得稅的納稅人占城鎮就業人員的比例下降至15%。根據《2017年度人力資源和社會保障事業發展統計公報》公佈的數據，截至2017年末，中國城鎮就業人員為4.2462億人，也就是說2018年全國繳納個稅的人數僅約為6369萬人。我們無法得知避稅人數，但是也足以揭露城鎮就業人口月均收入低於5000元的人數規模之龐大。
2. 我國律師數量相對不足
根據司法部發布的《2018年度律師、基層法律服務工作統計分析情況》，截至2018年年底，全國共有執業律師42.3萬人，比2017年底增長了14.8%。根據國家統計局的數據，截至2018年年底，我國總人口為13.95億。我國律師/人口比例遠遠低於西方發達國家。
根據最高法院發佈的《中國法院的司法改革（2013—2018）》白皮書，截至2018年底全國法院登記立案數量超過6489萬件；而司法部發布的《2018年度律師、基層法律服務工作統計分析情況》顯示，2018年全國律師辦理訴訟案件為497.8萬多件。可見絕大多數案件並未委託律師。即便是在發達地區，複雜民商事案件有代理律師參與的比例亦不足一半。根據位於深圳的最高人民法院第一巡回法庭的數據，2018年原被告雙方聘請律師代理的案件比例不足43%。
相比西方發達國家，中國的司法民商事糾紛委託律師比例不高的原因在於律師的相對數量較少，法律服務收費與我國居民收入水平不匹配。近年來法律工作者人數的快速上升大大降低了公民尋求專業法律服務的難度和成本，但是依然有相當多的公民無法承受專業法律服務的費用。
以北京為例，按照《北京市律師訴訟代理服務收費政府指導價標準》的指導價格，民事案件的計件收費標準為3000至10000元，標的額在10萬以下為10%。在公民參與司法活動中，由於律師質量層次不齊，且相對處於優勢地位，標的額較小（10萬以下）或較為複雜的案件律師承接的意願較低，造成了當事人尋求律師服務的難度加大。另一方面，各地方法院均普遍存在法官不管當事人的經濟收入和案件標的額大小等情況，片面鼓勵甚至威脅當事人聘用律師的情況。
建議放寬公民代理限制
對於處於中低收入階層和民事訴訟標的額較低的公民而言，向文化水平較高或掌握基本法律訓練的親友尋求法律幫助是現實的選擇。但是關於公民代理的現有法律規定大大限制了他們的可選擇範圍。更重要的是，合意自由是民事代理的應有之義，對合意自由的限制必須有合理的理由且正當的法律依據。但現行的《民事訴訟法》對公民代理的限制僅著眼於公民身份的限制，既不符合訴訟程序的司法性的要求，也缺乏正當性。
以近親屬為例，2015年2月4日生效的《最高人民法院關於適用<中華人民共和國民事訴訟法>的解釋》（下文簡稱為“司法解釋”）第八十五條擴大了《民事訴訟法》第五十八條中規定的“近親屬”範圍：“根據民事訴訟法第五十八條第二款第二項規定，與當事人有夫妻、直系血親、三代以內旁系血親、近姻親關係以及其他有撫養、贍養關係的親屬，可以當事人近親屬的名義作為訴訟代理人。”雖然最高法院儘可能地擴大訴訟代理人的範圍以保障當事人的權益，但現實生活中，男女朋友、同學、同事、室友之間關係很可能往往比非直系親屬更加親密，但卻被排除在訴訟代理人的適用資格之外。
考慮到證明上述關係的難度，同時也考慮到了近親屬範圍的侷限性，在2012年第二次修改時，立法部門在保留“有關的社會團體或者所在單位推薦的人”的基礎上增加了“所在社區”。然而，這一添加在法律實踐中意義甚微。尤其是司法解釋對“工作人員和社區、單位以及有關社會團體”的條件、資質等有更為詳細的補充規定，實質上更加嚴格地限制了公民代理的適用範圍。
在司法實踐中，當事人尋求所在社區和有關社會團體推薦普通公民作為訴訟代理人的過程困難重重。首先，由於《民事訴訟法》和相關司法解釋對“社區”的定義不明確，街道和居委會或鄉鎮與村委會之間相互推諉。按照社區組織的說法，不存在憲法和行政法等相關法律法規規定或上級政府授權他們可以行使相關“推薦”行為。而基於民事訴訟法律關係的程序法，《民事訴訟法》並不能構成社區組織職權的來源。按照“法無授權不可為”的原則，他們無權推薦公民從事代理行為。
其次，法院往往要求當事人和被推薦公民的居住地需要在同一個社區，大大限制了公民代理的選擇範圍。這對涉入勞動糾紛的農民工而言影響尤為顯著。再次，一旦發生社區組織拒絕作出普通公民擔任當事人訴訟代理人的推薦行為的情況，《民事訴訟法》並無任何規定當事人可以採取何種措施尋求救濟。
法理而言，當事人委託他人代為實施民事行為，屬於公民的私權，當事人所在社區、單位以及有關社會團體無權干涉。首先，《中華人民共和國民法總則》（下文簡稱為“《民法總則》”）第一百六十一條規定：“民事主體可以通過代理人實施民事法律行為。”全國人大指定的《民法總則》並未為公民委託他人實施民事行為設置前提條件，因而全國人大下屬的常委會所制定的《民事訴訟法》不應設置程序性規定限制公民的實體權利。
其次，《民事訴訟法》第八條規定：“民事訴訟當事人有平等的訴訟權利。人民法院審理民事案件，應當保障和便利當事人行使訴訟權利，對當事人在適用法律上一律平等。”然而，第五十八條違背了這一總則。
再次，《民事訴訟法》該規定與《中華人民共和國合同法》（下文簡稱為“《合同法》”）第四條合同自由原則——“當事人依法享有自願訂立合同的權利，任何單位和個人不得非法干預”相沖突。基於當事人真實意思表示的訴訟代理關係並不存在合同無效的法定情形，而《民事訴訟法》對公民訴訟代理權利的限制實質上是對公民合同訂立權利的侵犯。
近年來，隨著我國民事訴訟開始從職權主義向當事人主義的過渡，越來越多的法律從業人員認為我國的民事訴訟應該推行律師強制主義。然而，如上所述，在當前我國地區和階層收入不平衡以及律師數量相對不足的國情下，對於無力承擔律師費用和不滿足申請法律援助條件的公民而言，擴大訴訟代理對有效保障公民合法權益有重要意義，也有利於有效化解社會矛盾。
在許多案件中，相比起職業法律人的法律知識，公民所擁有的一般社會經驗和有效口頭表達同樣可以有效保障當事人權益。《民事訴訟法》相關規定嚴重限制了公民代理行為，實質上強化了律師相對當事人蔘加司法活動的支配地位，增加當事人的經濟負擔。其次也為社區提供了尋租空間。結果，無力聘請律師的公民希望通過司法途徑公正地化解社會矛盾和糾紛的願望得不到支持，最終不利於社會穩定。以往公民有償代理亂象的確擾亂了法律服務行業，也損害了當事人的合法權利。但是立法部門應考慮我國國情，在保護公民訴訟權利和打擊公民代理亂象之間取得平衡。
因此，筆者建議新修訂的《民事訴訟法》第五十八條第三點應修改為：“當事人委託的公民。”從打擊公民有償代理亂象出發，《合同法》和《民法》可增加相關條款，設置對公民代理人相關法律知識、從業資格等要求。此外，《民事訴訟法》可以更加明確公民代理的案件類型，如小額訴訟或適用於簡易程序的案件。
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我的好友小林最近遇到了件棘手的事，他想幫他女朋友打一場消費者維權的官司。雖然他擁有法學本科和碩士學位，也在企業擔任法務，但由於沒有律師證，按照我國《民事訴訟法》，他只有拿到街道的推薦信才可以代理他女朋友的官司。問題是，街道和居委會表示一來相關法律法規並無授權他們可以寫相關推薦信，二來他們無法確認雙方真實關係。最終，小林與區法院、街道辦、居委會溝通數次後仍無無果。在法律實踐中，類似案例數不勝數。
2012年，全國人大修訂的《中華人民共和國民事訴訟法》（下文簡稱為“《民事訴訟法》”）針對“公民代理”進行了限制性的修改，刪除了“經人民法院許可的其他公民”。這意味著我國正式取消了以往只需要當事人委託就可以以公民身份代理訴訟的資格。2017年的修訂進一步延續了這一思路。2017年修訂的《民事訴訟法》第五十八條規定：“當事人、法定代理人可以委託一至二人作為訴訟代理人。下列人員可以被委託為訴訟代理人：（一）律師、基層法律服務工作者；（二）當事人的近親屬或者工作人員；（三）當事人所在社區、單位以及有關社會團體推薦的公民。”公民代理適用於該條文的第二和第三點。
全國人大常委會法制工作委員會曾針對條文修改的目的作出解釋：打擊濫用司法資源的黑律師現象，加強對當事人合法權益的保護，規範律師行業秩序，維護司法公正。從過去六年的司法實踐來看，該條文的修改雖然基本達到了上述目的，但對公民代理的限制也對訴權保障帶來了一定的負面作用。
一直以來，學術界、實務界以及立法部門內部對於是否放開公民代理的限制存在著激烈的爭議。新修訂的《民事訴訟法》側重於規範公民代理行為，但由於相關立法在一定程度上背離了我國國情，具體立法工作也不周全、不嚴謹。從新實施結果來看，經濟欠發達地區和中低收入階層的公民在民事糾紛中尋求法律救濟的難度依然較大，立法部門對公民代理限制的強化惡化了當事人所面臨的法律資源不足的問題，也造成了司法實踐的混亂。
對公民代理的限制不符合國情
1. 我國地區和階層收入不平衡
雖然我國當前已經成為世界第二大經濟體，但正如黨的十九大對我國社會主要矛盾認識的變化所揭示的，我國地區之間和階層之間收入差距依然較大。根據國家統計局發佈的數據，2018年全國居民年度人均可支配收入為28228元，中位數為24336元。其中，城鎮居民人均年度可支配收入為39251元，中位數為36413元；農村居民年度人均可支配收入為14617元，中位數為13066元。城鎮居民收入是農村居民收入的2.69倍，且城鎮中、低收入居民比例較大。2017年我國居民收入基尼係數為0.47，接近0.5的警戒線。
另一組數據同樣可以幫助我們瞭解中低收入階層的規模。2018年8月財政部副部長程麗華曾透露，個稅起徵點上浮至每月5000元后，全國個人所得稅的納稅人占城鎮就業人員的比例下降至15%。根據《2017年度人力資源和社會保障事業發展統計公報》公佈的數據，截至2017年末，中國城鎮就業人員為4.2462億人，也就是說2018年全國繳納個稅的人數僅約為6369萬人。我們無法得知避稅人數，但是也足以揭露城鎮就業人口月均收入低於5000元的人數規模之龐大。
2. 我國律師數量相對不足
根據司法部發布的《2018年度律師、基層法律服務工作統計分析情況》，截至2018年年底，全國共有執業律師42.3萬人，比2017年底增長了14.8%。根據國家統計局的數據，截至2018年年底，我國總人口為13.95億。我國律師/人口比例遠遠低於西方發達國家。
根據最高法院發佈的《中國法院的司法改革（2013—2018）》白皮書，截至2018年底全國法院登記立案數量超過6489萬件；而司法部發布的《2018年度律師、基層法律服務工作統計分析情況》顯示，2018年全國律師辦理訴訟案件為497.8萬多件。可見絕大多數案件並未委託律師。即便是在發達地區，複雜民商事案件有代理律師參與的比例亦不足一半。根據位於深圳的最高人民法院第一巡回法庭的數據，2018年原被告雙方聘請律師代理的案件比例不足43%。
相比西方發達國家，中國的司法民商事糾紛委託律師比例不高的原因在於律師的相對數量較少，法律服務收費與我國居民收入水平不匹配。近年來法律工作者人數的快速上升大大降低了公民尋求專業法律服務的難度和成本，但是依然有相當多的公民無法承受專業法律服務的費用。
以北京為例，按照《北京市律師訴訟代理服務收費政府指導價標準》的指導價格，民事案件的計件收費標準為3000至10000元，標的額在10萬以下為10%。在公民參與司法活動中，由於律師質量層次不齊，且相對處於優勢地位，標的額較小（10萬以下）或較為複雜的案件律師承接的意願較低，造成了當事人尋求律師服務的難度加大。另一方面，各地方法院均普遍存在法官不管當事人的經濟收入和案件標的額大小等情況，片面鼓勵甚至威脅當事人聘用律師的情況。
建議放寬公民代理限制
對於處於中低收入階層和民事訴訟標的額較低的公民而言，向文化水平較高或掌握基本法律訓練的親友尋求法律幫助是現實的選擇。但是關於公民代理的現有法律規定大大限制了他們的可選擇範圍。更重要的是，合意自由是民事代理的應有之義，對合意自由的限制必須有合理的理由且正當的法律依據。但現行的《民事訴訟法》對公民代理的限制僅著眼於公民身份的限制，既不符合訴訟程序的司法性的要求，也缺乏正當性。
以近親屬為例，2015年2月4日生效的《最高人民法院關於適用<中華人民共和國民事訴訟法>的解釋》（下文簡稱為“司法解釋”）第八十五條擴大了《民事訴訟法》第五十八條中規定的“近親屬”範圍：“根據民事訴訟法第五十八條第二款第二項規定，與當事人有夫妻、直系血親、三代以內旁系血親、近姻親關係以及其他有撫養、贍養關係的親屬，可以當事人近親屬的名義作為訴訟代理人。”雖然最高法院儘可能地擴大訴訟代理人的範圍以保障當事人的權益，但現實生活中，男女朋友、同學、同事、室友之間關係很可能往往比非直系親屬更加親密，但卻被排除在訴訟代理人的適用資格之外。
考慮到證明上述關係的難度，同時也考慮到了近親屬範圍的侷限性，在2012年第二次修改時，立法部門在保留“有關的社會團體或者所在單位推薦的人”的基礎上增加了“所在社區”。然而，這一添加在法律實踐中意義甚微。尤其是司法解釋對“工作人員和社區、單位以及有關社會團體”的條件、資質等有更為詳細的補充規定，實質上更加嚴格地限制了公民代理的適用範圍。
在司法實踐中，當事人尋求所在社區和有關社會團體推薦普通公民作為訴訟代理人的過程困難重重。首先，由於《民事訴訟法》和相關司法解釋對“社區”的定義不明確，街道和居委會或鄉鎮與村委會之間相互推諉。按照社區組織的說法，不存在憲法和行政法等相關法律法規規定或上級政府授權他們可以行使相關“推薦”行為。而基於民事訴訟法律關係的程序法，《民事訴訟法》並不能構成社區組織職權的來源。按照“法無授權不可為”的原則，他們無權推薦公民從事代理行為。
其次，法院往往要求當事人和被推薦公民的居住地需要在同一個社區，大大限制了公民代理的選擇範圍。這對涉入勞動糾紛的農民工而言影響尤為顯著。再次，一旦發生社區組織拒絕作出普通公民擔任當事人訴訟代理人的推薦行為的情況，《民事訴訟法》並無任何規定當事人可以採取何種措施尋求救濟。
法理而言，當事人委託他人代為實施民事行為，屬於公民的私權，當事人所在社區、單位以及有關社會團體無權干涉。首先，《中華人民共和國民法總則》（下文簡稱為“《民法總則》”）第一百六十一條規定：“民事主體可以通過代理人實施民事法律行為。”全國人大指定的《民法總則》並未為公民委託他人實施民事行為設置前提條件，因而全國人大下屬的常委會所制定的《民事訴訟法》不應設置程序性規定限制公民的實體權利。
其次，《民事訴訟法》第八條規定：“民事訴訟當事人有平等的訴訟權利。人民法院審理民事案件，應當保障和便利當事人行使訴訟權利，對當事人在適用法律上一律平等。”然而，第五十八條違背了這一總則。
再次，《民事訴訟法》該規定與《中華人民共和國合同法》（下文簡稱為“《合同法》”）第四條合同自由原則——“當事人依法享有自願訂立合同的權利，任何單位和個人不得非法干預”相沖突。基於當事人真實意思表示的訴訟代理關係並不存在合同無效的法定情形，而《民事訴訟法》對公民訴訟代理權利的限制實質上是對公民合同訂立權利的侵犯。
近年來，隨著我國民事訴訟開始從職權主義向當事人主義的過渡，越來越多的法律從業人員認為我國的民事訴訟應該推行律師強制主義。然而，如上所述，在當前我國地區和階層收入不平衡以及律師數量相對不足的國情下，對於無力承擔律師費用和不滿足申請法律援助條件的公民而言，擴大訴訟代理對有效保障公民合法權益有重要意義，也有利於有效化解社會矛盾。
在許多案件中，相比起職業法律人的法律知識，公民所擁有的一般社會經驗和有效口頭表達同樣可以有效保障當事人權益。《民事訴訟法》相關規定嚴重限制了公民代理行為，實質上強化了律師相對當事人蔘加司法活動的支配地位，增加當事人的經濟負擔。其次也為社區提供了尋租空間。結果，無力聘請律師的公民希望通過司法途徑公正地化解社會矛盾和糾紛的願望得不到支持，最終不利於社會穩定。以往公民有償代理亂象的確擾亂了法律服務行業，也損害了當事人的合法權利。但是立法部門應考慮我國國情，在保護公民訴訟權利和打擊公民代理亂象之間取得平衡。
因此，筆者建議新修訂的《民事訴訟法》第五十八條第三點應修改為：“當事人委託的公民。”從打擊公民有償代理亂象出發，《合同法》和《民法》可增加相關條款，設置對公民代理人相關法律知識、從業資格等要求。此外，《民事訴訟法》可以更加明確公民代理的案件類型，如小額訴訟或適用於簡易程序的案件。
IPP評論是華南理工大學公共政策研究院（IPP）官方微信平臺。
我的好友小林最近遇到了件棘手的事，他想幫他女朋友打一場消費者維權的官司。雖然他擁有法學本科和碩士學位，也在企業擔任法務，但由於沒有律師證，按照我國《民事訴訟法》，他只有拿到街道的推薦信才可以代理他女朋友的官司。問題是，街道和居委會表示一來相關法律法規並無授權他們可以寫相關推薦信，二來他們無法確認雙方真實關係。最終，小林與區法院、街道辦、居委會溝通數次後仍無無果。在法律實踐中，類似案例數不勝數。
2012年，全國人大修訂的《中華人民共和國民事訴訟法》（下文簡稱為“《民事訴訟法》”）針對“公民代理”進行了限制性的修改，刪除了“經人民法院許可的其他公民”。這意味著我國正式取消了以往只需要當事人委託就可以以公民身份代理訴訟的資格。2017年的修訂進一步延續了這一思路。2017年修訂的《民事訴訟法》第五十八條規定：“當事人、法定代理人可以委託一至二人作為訴訟代理人。下列人員可以被委託為訴訟代理人：（一）律師、基層法律服務工作者；（二）當事人的近親屬或者工作人員；（三）當事人所在社區、單位以及有關社會團體推薦的公民。”公民代理適用於該條文的第二和第三點。
全國人大常委會法制工作委員會曾針對條文修改的目的作出解釋：打擊濫用司法資源的黑律師現象，加強對當事人合法權益的保護，規範律師行業秩序，維護司法公正。從過去六年的司法實踐來看，該條文的修改雖然基本達到了上述目的，但對公民代理的限制也對訴權保障帶來了一定的負面作用。
一直以來，學術界、實務界以及立法部門內部對於是否放開公民代理的限制存在著激烈的爭議。新修訂的《民事訴訟法》側重於規範公民代理行為，但由於相關立法在一定程度上背離了我國國情，具體立法工作也不周全、不嚴謹。從新實施結果來看，經濟欠發達地區和中低收入階層的公民在民事糾紛中尋求法律救濟的難度依然較大，立法部門對公民代理限制的強化惡化了當事人所面臨的法律資源不足的問題，也造成了司法實踐的混亂。
對公民代理的限制不符合國情
1. 我國地區和階層收入不平衡
雖然我國當前已經成為世界第二大經濟體，但正如黨的十九大對我國社會主要矛盾認識的變化所揭示的，我國地區之間和階層之間收入差距依然較大。根據國家統計局發佈的數據，2018年全國居民年度人均可支配收入為28228元，中位數為24336元。其中，城鎮居民人均年度可支配收入為39251元，中位數為36413元；農村居民年度人均可支配收入為14617元，中位數為13066元。城鎮居民收入是農村居民收入的2.69倍，且城鎮中、低收入居民比例較大。2017年我國居民收入基尼係數為0.47，接近0.5的警戒線。
另一組數據同樣可以幫助我們瞭解中低收入階層的規模。2018年8月財政部副部長程麗華曾透露，個稅起徵點上浮至每月5000元后，全國個人所得稅的納稅人占城鎮就業人員的比例下降至15%。根據《2017年度人力資源和社會保障事業發展統計公報》公佈的數據，截至2017年末，中國城鎮就業人員為4.2462億人，也就是說2018年全國繳納個稅的人數僅約為6369萬人。我們無法得知避稅人數，但是也足以揭露城鎮就業人口月均收入低於5000元的人數規模之龐大。
2. 我國律師數量相對不足
根據司法部發布的《2018年度律師、基層法律服務工作統計分析情況》，截至2018年年底，全國共有執業律師42.3萬人，比2017年底增長了14.8%。根據國家統計局的數據，截至2018年年底，我國總人口為13.95億。我國律師/人口比例遠遠低於西方發達國家。
根據最高法院發佈的《中國法院的司法改革（2013—2018）》白皮書，截至2018年底全國法院登記立案數量超過6489萬件；而司法部發布的《2018年度律師、基層法律服務工作統計分析情況》顯示，2018年全國律師辦理訴訟案件為497.8萬多件。可見絕大多數案件並未委託律師。即便是在發達地區，複雜民商事案件有代理律師參與的比例亦不足一半。根據位於深圳的最高人民法院第一巡回法庭的數據，2018年原被告雙方聘請律師代理的案件比例不足43%。
相比西方發達國家，中國的司法民商事糾紛委託律師比例不高的原因在於律師的相對數量較少，法律服務收費與我國居民收入水平不匹配。近年來法律工作者人數的快速上升大大降低了公民尋求專業法律服務的難度和成本，但是依然有相當多的公民無法承受專業法律服務的費用。
以北京為例，按照《北京市律師訴訟代理服務收費政府指導價標準》的指導價格，民事案件的計件收費標準為3000至10000元，標的額在10萬以下為10%。在公民參與司法活動中，由於律師質量層次不齊，且相對處於優勢地位，標的額較小（10萬以下）或較為複雜的案件律師承接的意願較低，造成了當事人尋求律師服務的難度加大。另一方面，各地方法院均普遍存在法官不管當事人的經濟收入和案件標的額大小等情況，片面鼓勵甚至威脅當事人聘用律師的情況。
建議放寬公民代理限制
對於處於中低收入階層和民事訴訟標的額較低的公民而言，向文化水平較高或掌握基本法律訓練的親友尋求法律幫助是現實的選擇。但是關於公民代理的現有法律規定大大限制了他們的可選擇範圍。更重要的是，合意自由是民事代理的應有之義，對合意自由的限制必須有合理的理由且正當的法律依據。但現行的《民事訴訟法》對公民代理的限制僅著眼於公民身份的限制，既不符合訴訟程序的司法性的要求，也缺乏正當性。
以近親屬為例，2015年2月4日生效的《最高人民法院關於適用<中華人民共和國民事訴訟法>的解釋》（下文簡稱為“司法解釋”）第八十五條擴大了《民事訴訟法》第五十八條中規定的“近親屬”範圍：“根據民事訴訟法第五十八條第二款第二項規定，與當事人有夫妻、直系血親、三代以內旁系血親、近姻親關係以及其他有撫養、贍養關係的親屬，可以當事人近親屬的名義作為訴訟代理人。”雖然最高法院儘可能地擴大訴訟代理人的範圍以保障當事人的權益，但現實生活中，男女朋友、同學、同事、室友之間關係很可能往往比非直系親屬更加親密，但卻被排除在訴訟代理人的適用資格之外。
考慮到證明上述關係的難度，同時也考慮到了近親屬範圍的侷限性，在2012年第二次修改時，立法部門在保留“有關的社會團體或者所在單位推薦的人”的基礎上增加了“所在社區”。然而，這一添加在法律實踐中意義甚微。尤其是司法解釋對“工作人員和社區、單位以及有關社會團體”的條件、資質等有更為詳細的補充規定，實質上更加嚴格地限制了公民代理的適用範圍。
在司法實踐中，當事人尋求所在社區和有關社會團體推薦普通公民作為訴訟代理人的過程困難重重。首先，由於《民事訴訟法》和相關司法解釋對“社區”的定義不明確，街道和居委會或鄉鎮與村委會之間相互推諉。按照社區組織的說法，不存在憲法和行政法等相關法律法規規定或上級政府授權他們可以行使相關“推薦”行為。而基於民事訴訟法律關係的程序法，《民事訴訟法》並不能構成社區組織職權的來源。按照“法無授權不可為”的原則，他們無權推薦公民從事代理行為。
其次，法院往往要求當事人和被推薦公民的居住地需要在同一個社區，大大限制了公民代理的選擇範圍。這對涉入勞動糾紛的農民工而言影響尤為顯著。再次，一旦發生社區組織拒絕作出普通公民擔任當事人訴訟代理人的推薦行為的情況，《民事訴訟法》並無任何規定當事人可以採取何種措施尋求救濟。
法理而言，當事人委託他人代為實施民事行為，屬於公民的私權，當事人所在社區、單位以及有關社會團體無權干涉。首先，《中華人民共和國民法總則》（下文簡稱為“《民法總則》”）第一百六十一條規定：“民事主體可以通過代理人實施民事法律行為。”全國人大指定的《民法總則》並未為公民委託他人實施民事行為設置前提條件，因而全國人大下屬的常委會所制定的《民事訴訟法》不應設置程序性規定限制公民的實體權利。
其次，《民事訴訟法》第八條規定：“民事訴訟當事人有平等的訴訟權利。人民法院審理民事案件，應當保障和便利當事人行使訴訟權利，對當事人在適用法律上一律平等。”然而，第五十八條違背了這一總則。
再次，《民事訴訟法》該規定與《中華人民共和國合同法》（下文簡稱為“《合同法》”）第四條合同自由原則——“當事人依法享有自願訂立合同的權利，任何單位和個人不得非法干預”相沖突。基於當事人真實意思表示的訴訟代理關係並不存在合同無效的法定情形，而《民事訴訟法》對公民訴訟代理權利的限制實質上是對公民合同訂立權利的侵犯。
近年來，隨著我國民事訴訟開始從職權主義向當事人主義的過渡，越來越多的法律從業人員認為我國的民事訴訟應該推行律師強制主義。然而，如上所述，在當前我國地區和階層收入不平衡以及律師數量相對不足的國情下，對於無力承擔律師費用和不滿足申請法律援助條件的公民而言，擴大訴訟代理對有效保障公民合法權益有重要意義，也有利於有效化解社會矛盾。
在許多案件中，相比起職業法律人的法律知識，公民所擁有的一般社會經驗和有效口頭表達同樣可以有效保障當事人權益。《民事訴訟法》相關規定嚴重限制了公民代理行為，實質上強化了律師相對當事人蔘加司法活動的支配地位，增加當事人的經濟負擔。其次也為社區提供了尋租空間。結果，無力聘請律師的公民希望通過司法途徑公正地化解社會矛盾和糾紛的願望得不到支持，最終不利於社會穩定。以往公民有償代理亂象的確擾亂了法律服務行業，也損害了當事人的合法權利。但是立法部門應考慮我國國情，在保護公民訴訟權利和打擊公民代理亂象之間取得平衡。
因此，筆者建議新修訂的《民事訴訟法》第五十八條第三點應修改為：“當事人委託的公民。”從打擊公民有償代理亂象出發，《合同法》和《民法》可增加相關條款，設置對公民代理人相關法律知識、從業資格等要求。此外，《民事訴訟法》可以更加明確公民代理的案件類型，如小額訴訟或適用於簡易程序的案件。
★ 本文作者：李江，華南理工大學公共政策研究院客座研究員。
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