'最高法判例：省級政府作出的徵收土地決定屬於行政複議受理範圍—劉某等15人訴廣西壯族自治區政府行政複議案'

轉自： 行政法

【裁判要旨】

根據《中華人民共和國行政複議法》第三十條第二款和（2005）行他字第23號《最高人民法院關於適用<中華人民共和國行政複議法>第三十條第二款有關問題的答覆》規定，省級人民政府作出的徵收土地決定及其行政複議決定，屬於法律規定的最終裁決行為，不屬於行政訴訟的受案範圍。但是，上述規定並未限制當事人對省級人民政府作出的徵收土地決定通過行政複議尋求教濟。公民、法人或者其他組織不服省級人民政府作出的徵收土地決定申請行政複議，同時符合其他複議受理條件的，複議機關應予受理。

【裁判文書】

中華人民共和國最高人民法院

行 政 判 決 書

（2017）最高法行再92號

再審申請人（一審原告、二審上訴人）劉建興等15人。（名單附後）

訴訟代表人劉建興。

訴訟代表人劉世盈。

訴訟代表人劉則仁。

訴訟代表人劉惠興。

以上再審申請人的共同委託代理人周濤，北京在明律師事務所律師。

以上再審申請人的共同委託代理人樑增。

被申請人（一審被告、二審被上訴人）廣西壯族自治區人民政府。住所地：廣西壯族自治區南寧市民生路2號。

法定代表人陳武，主席。

委託代理人潘東、陳武，該府工作人員。

再審申請人劉建興等15人因訴被申請人廣西壯族自治區人民政府（以下簡稱廣西壯族自治區政府）行政複議一案，不服廣西壯族自治區高級人民法院於2016年12月27日作出的（2016）桂行終626號行政判決，向本院申請再審。本院於2017年8月23日立案，並於2017年9月25日作出（2017）最高法行申6584號行政裁定，提審本案。2017年12月4日，本院編立提審案號，依法組成合議庭審理本案，並於2017年12月15日上午巡迴審判，在廣西壯族自治區高級人民法院第五法庭公開開庭審理本案。再審申請人劉建興、劉世盈、劉則仁、劉惠興、劉立俊、劉昌有、劉保石、劉寶興、劉嘉德、劉嘉振、嚴麗祥及全體再審申請人的共同委託代理人周濤、樑增，被申請人廣西壯族自治區政府的委託代理人潘東、陳武，均到庭參加訴訟。案件現已審理終結。

南寧市中級人民法院經審理查明：2009年3月20日，廣西壯族自治區政府作出桂政土批函（2009）170號《廣西壯族自治區人民政府關於南寧市江南區2008年第六批次城鎮建設用地的批覆》（以下簡稱170號批覆），經對南寧市人民政府就江南區2008年第六批次城鎮建設用地農用地轉用和徵收土地手續的請示進行審核，同意南寧市沙井街道辦事處同樂村、樂賢村的集體農用地48.444公頃、集體未利用地1.9803公頃轉為建設用地並徵收為國有。劉建興等人系沙井鎮同樂村村民，其對170號批覆不服，於2015年6月15日提出行政複議申請。2015年6月19日，廣西壯族自治區政府受理行政複議申請。2015年8月10日，廣西壯族自治區政府作出桂政行復（2015）82號駁回行政複議申請決定（以下簡稱82號駁回決定），以170號批覆屬於《中華人民共和國行政複議法》第三十條第二款規定的行政機關最終裁決，不屬於行政複議受案範圍為由，依照《中華人民共和國行政複議法實施條例》第四十八條第一款第二項的規定，駁回劉建興等人的行政複議申請。劉建興等人於2015年8月12日簽收82號駁回決定。2015年8月26日，劉建興等15人提起行政訴訟，請求撤銷廣西壯族自治區政府作出的82號駁回決定，責令該府依法受理其複議申請。

南寧市中級人民法院（2015）南市行一初字第517號行政判決認為：《中華人民共和國行政複議法》第三十條第二款、最高人民法院（2005）行他字第23號《關於適用<中華人民共和國行政複議法>第三十條第二款有關問題的答覆》規定，省級人民政府對土地徵收徵用所作的決定應屬《中華人民共和國行政複議法》第三十條第二款規定的最終裁決類型之一。由於本案170號批覆是廣西壯族自治區政府對南寧市政府報批的土地徵收請示所作的批覆決定，故廣西壯族自治區政府認定該170號批覆屬於最終裁決事實清楚、於法有據。廣西壯族自治區政府以170號批覆是最終裁決行為為由駁回劉建興等人的複議申請，屬其依法行使行政複議權，且沒有違反法律規定，應予支持。劉建興等人通過司法途徑要求行政機關對屬於最終裁決的行為進行行政複議沒有事實和法律依據，不予支持。綜上，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十九條之規定，判決駁回劉建興等15人的訴訟請求。劉建興等15人不服一審判決，提起上訴。

廣西壯族自治區高級人民法院（2016）桂行終626號行政判決認為：廣西壯族自治區政府作出的170號批覆，是對南寧市政府報批的土地徵收請示所作的批覆，屬於行政機關作出的最終裁決。劉建興等人上訴主張170號批覆不是行政機關作出的最終裁決的理由，與《中華人民共和國行政複議法》第三十條第二款、最高人民法院（2005）行他字第23號《關於適用<中華人民共和國行政複議法>第三十條第二款有關問題的答覆》的規定不符，不予支持。廣西壯族自治區政府以劉建興等人的複議申請事項不屬於《中華人民共和國行政複議法》第六條規定的行政複議範圍為由，作出82號駁回決定，有事實和法律依據。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第一項規定，判決駁回上訴，維持一審判決。

劉建興等人不服二審判決，向本院申請再審稱：（2005）行他字第23號答覆內容與行政複議法相沖突，在形式和效力上不能作為廣西壯族自治區政府作為審理複議案件的依據，更不能作為人民法院的審判依據；廣西壯族自治區政府駁回劉建興等人要求確認涉案批覆違法的複議申請，與行政複議法立法本意相違背。請求撤銷二審判決，指令再審。

廣西壯族自治區政府答辯稱：申請人對被申請人作出的涉案批覆不服提起行政複議，根據《中華人民共和國行政複議法》第三條第二款的規定，申請人申請複議的事項為省級人民政府的徵地批覆，故作出駁回的複議決定。該複議決定認定事實清楚，適用法律正確，且程序合法。請求駁回劉建興等15人的再審申請。

本院經審理對一、二審認定的事實予以認可。

本院認為，公民、法人或者其他組織認為行政行為侵犯其合法權益，可以通過申請行政複議或者提起行政訴訟以尋求救濟，相關法律亦已作出關於行政複議和行政訴訟相銜接的制度安排。根據《中華人民共和國土地管理法》第四十五條、四十六條的規定，徵收土地的，由國務院批准或者由省、自治區、直轄市人民政府批准，並報國務院備案；國家徵收土地的，依照法定程序批准後，由縣級以上地方人民政府予以公告並組織實施。因此，省級人民政府作出的徵地批覆必然對土地權利人的合法權益產生影響，應當屬於行政複議範圍。《中華人民共和國行政複議法實施條例》第二十五條亦規定，申請人依照行政複議法第三十條第二款的規定申請行政複議的，應當向省、自治區、直轄市人民政府提出行政複議申請。根據上述規定，土地權利人不服省級人民政府的徵地批覆提出複議申請，複議機關應當依法予以受理。

根據《中華人民共和國行政訴訟法》第十三條第四項的規定，人民法院不受理公民、法人或者其他組織對法律規定由行政機關最終裁決的行政行為提起的訴訟。（2005）行他字第23號《最高人民法院關於適用<中華人民共和國行政複議法>第三十條第二款有關問題的答覆》規定：“《中華人民共和國行政複議法》第三十條第二款規定的最終裁決應當包括兩種情況：一是國務院或者省級人民政府對行政區劃的勘定、調整或者徵用土地的決定；二是省級人民政府據此確認自然資源的所有權或者使用權的行政複議決定。”依照上述法律和司法解釋的規定，省級人民政府作出的徵收土地決定，以及省級人民政府對徵用土地決定作出的行政複議決定，屬於法律規定的最終裁決行為，當事人對此類行政行為提起行政訴訟的，人民法院不予受理。但是，上述規定並未限制當事人對徵收土地決定通過行政複議尋求救濟。公民、法人或者其他組織不服省級人民政府作出的徵收土地決定，有權申請行政複議，複議機關依法應予受理，進行實體審查並作出決定。本案中，劉建興不服廣西壯族自治區政府作出的170號批覆，向該府申請複議，符合行政複議法的相關規定，該府應當予以受理。廣西壯族自治區政府以劉建興等人的申請不符合行政複議受案範圍為由，作出82號駁回決定，適用法律錯誤。一、二審判決認為82號駁回決定適用法律正確，駁回劉建興等人的訴訟請求，亦屬適用法律錯誤，應予糾正。

綜上，一、二審判決適用法律錯誤，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第七十條第二項、《最高人民法院關於執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第七十六條、七十八條之規定，判決如下：

一、撤銷廣西壯族自治區南寧市中級人民法院2016年3月31日作出的（2015）南市行一初字第517號行政判決；

二、撤銷廣西壯族自治區高級人民法院2016年12月27日作出的（2016）桂行終626號行政判決；

三、撤銷廣西壯族自治區人民政府2015年8月10日作出的桂政行復（2015）82號《駁回行政複議申請決定》;

四、責令廣西壯族自治區人民政府於本判決生效之日起六十日內重新作出行政複議決定。

一審案件受理費50元、二審案件受理費50元，由廣西壯族自治區人民政府負擔。劉建興等人繳納的一審案件受理費50元、二審案件受理費50元，予以退還。

本判決為終審判決。

審判長　熊俊勇

審判員　龔　斌

審判員　王毓瑩

二〇一七年十二月二十二日

法官助理　牛延佳

書記員　餘逸純

附：相關法律、司法解釋條文

1．中華人民共和國行政訴訟法

第十三條人民法院不受理公民、法人或者其他組織對下列事項提起的訴訟：

（一）國防、外交等國家行為；

（二）行政法規、規章或者行政機關制定、發佈的具有普遍約束力的決定、命令；

（三）行政機關對行政機關工作人員的獎懲、任免等決定；

（四）法律規定由行政機關最終裁決的行政行為。

第七十條行政行為有下列情形之一的，人民法院判決撤銷或者部分撤銷，並可以判決被告重新作出行政行為：

（一）主要證據不足的；

（二）適用法律、法規錯誤的；

（三）違反法定程序的；

（四）超越職權的；

（五）濫用職權的；

（六）明顯不當的。

2．最高人民法院關於執行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋

第七十六條人民法院按照審判監督程序再審的案件，發生法律效力的判決、裁定是由第一審人民法院作出的，按照第一審程序審理，所作的判決、裁定，當事人可以上訴；發生法律效力的判決、裁定是由第二審人民法院作出的，按照第二審程序審理，所作的判決、裁定是發生法律效力的判決、裁定；上級人民法院按照審判監督程序提審的，按照第二審程序審理，所作的判決、裁定是發生法律效力的判決、裁定。

人民法院審理再審案件，應當另行組成合議庭。

第七十八條人民法院審理再審案件，認為原生效判決、裁定確有錯誤，在撤銷原生效判決或者裁定的同時，可以對生效判決、裁定的內容作出相應裁判，也可以裁定撤銷生效判決或者裁定，發回作出生效判決、裁定的人民法院重新審判。

3.中華人民共和國行政複議法

第三十條公民、法人或者其他組織認為行政機關的具體行政行為侵犯其已經依法取得的土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘塗、海域等自然資源的所有權或者使用權的，應當先申請行政複議；對行政複議決定不服的，可以依法向人民法院提起行政訴訟。

根據國務院或者省、自治區、直轄市人民政府對行政區劃的勘定、調整或者徵收土地的決定，省、自治區、直轄市人民政府確認土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘塗、海域等自然資源的所有權或者使用權的行政複議決定為最終裁決。

4．中華人民共和國行政複議法實施條例

第二十五條申請人依照行政複議法第三十條第二款的規定申請行政複議的，應當向省、自治區、直轄市人民政府提出行政複議申請。

5.（2005）行他字第23號《最高人民法院關於適用<中華人民共和國行政複議法>第三十條第二款有關問題的答覆》（2005年9月20日）

江蘇省高級人民法院：你院《關於適用<中華人民共和國行政複議法>第三十條第二款有關問題的請示》收悉。經研究，同意你院審委會第一種意見，即《中華人民共和國行政複議法》第三十條第二款規定的最終裁決應當包括兩種情況：一是國務院或者省級人民政府對行政區劃的勘定、調整或者徵用土地的決定；二是省級人民政府據此確認自然資源的所有權或者使用權的行政複議決定。

6.中華人民共和國土地管理法

第四十五條徵收下列土地的，由國務院批准：

（一）基本農田；

（二）基本農田以外的耕地超過三十五公頃的；

（三）其他土地超過七十公頃的。

徵收前款規定以外的土地的，由省、自治區、直轄市人民政府批准，並報國務院備案。

徵收農用地的，應當依照本法第四十四條的規定先行辦理農用地轉用審批。其中，經國務院批准農用地轉用的，同時辦理徵地審批手續，不再另行辦理徵地審批；經省、自治區、直轄市人民政府在徵地批准權限內批准農用地轉用的，同時辦理徵地審批手續，不再另行辦理徵地審批，超過徵地批准權限的，應當依照本條第一款的規定另行辦理徵地審批。

第四十六條國家徵收土地的，依照法定程序批准後，由縣級以上地方人民政府予以公告並組織實施。

被徵收土地的所有權人、使用權人應當在公告規定期限內，持土地權屬證書到當地人民政府土地行政主管部門辦理徵地補償登記。