'最高法院判例：違法建築的強制拆除程序——周作檸訴南寧經開區管委會及南寧市政府行政強制執行及行政複議案'

【裁判要旨】

《行政強制法》第三十五、三十六、三十七、四十四條規定，行政機關作出強制執行決定前，應當事先催告當事人履行義務。當事人收到催告書後有權進行陳述和申辯。行政機關應當充分聽取當事人的意見，對當事人提出的事實、理由和證據，應當進行記錄、複核。當事人提出的事實、理由或者證據成立的，行政機關應當採納。經催告，當事人逾期仍不履行行政決定，且無正當理由的，行政機關可以作出強制執行決定。對違法建築物、構築物、設施等強制拆除，行政機關應當予以公告，限期當事人自行拆除。當事人在法定期限內不申請行政複議或者提起行政訴訟，又不拆除的，行政機關可以依法強制拆除。

【裁判文書】

中華人民共和國最高人民法院

行 政 裁 定 書

（2017）最高法行申6327號

再審申請人（一審原告、二審上訴人）周作檸，男，1962年4月14日出生，壯族，住廣西壯族自治區南寧市良慶區。

委託代理人覃金蓮，女，1966年9月12日出生，壯族，住廣西壯族自治區南寧市良慶區。系周作檸妻子。

被申請人（一審被告、二審被上訴人）廣西壯族自治區南寧經濟技術開發區管理委員會。住所地：廣西壯族自治區南寧市星光大道***號。

法定代表人何尚漢，主任。

委託代理人張小平，南寧經濟技術開發區管理委員會工作人員。

委託代理人池鴻，廣西至誠律師事務所律師。

被申請人（一審被告、二審被上訴人）廣西壯族自治區南寧市人民政府。住所地：廣西壯族自治區南寧市嘉賓路*號。

法定代表人周紅波，市長。

委託代理人許慧寧，市法制辦公室副主任科員。

委託代理人卜振國，市法制辦公室工作人員。

再審申請人周作檸因訴被申請人廣西壯族自治區南寧經濟技術開發區管理委員會（以下簡稱南寧經開區管委會）及南寧市人民政府（以下簡稱南寧市政府）行政強制執行決定及行政複議一案，不服廣西壯族自治區高級人民法院於2017年4月12日作出的（2016）桂行終832號行政判決，向本院申請再審。本院於2017年8月14日立案受理，依法組成合議庭進行審查。案件現已審查終結。

1996年12月頒佈的《南寧市城市總體規劃（1995年-2010年）》，將當時尚屬於邕寧縣的吳圩鎮全部劃入南寧市城市規劃區範圍。其後制訂的《南寧市城市總體規劃（2011年-2020年）》，將包括吳圩鎮在內的市屬六城區全部列為城市規劃區。周作檸的房屋位於南寧市××××號，為一棟二層磚混結構房屋，總建築面積為310.80平方米。周作檸自述系大王灘水庫移民，1980年間投親靠友被安置在吳圩鎮××號，2007年末因舊房倒塌，經吳圩社區居民委員會同意後，翻建涉案二層磚混結構房屋。2014年11月5日，南寧經開區管委會對周作檸發出南經管(規監)檢通字（2014）第2477號《綜合行政執法檢查通知書》，要求周作檸持建設用地規劃許可證、建設工程規劃許可證、施工紅線圖等有關手續，到經開區城市管理綜合行政執法隊接受檢查。2014年11月17日，南寧經開區管委會以周作檸未經城鄉規劃主管部門批准，擅建房屋，構成違法建築為由，發出南經管(規監)拆決字（2014）第973號《限期拆除決定書》（以下簡稱973號決定），要求周作檸在收到該決定書之日起五日內自行拆除，並告知其申請行政複議、提起行政訴訟的權利和期限。2014年11月26日，南寧經開區管委會發出南經管（規監)催告字（2014）第1729號《限期履行行政處罰決定催告書》（以下簡稱1729號催告），要求周作檸在收到該催告書之日起三日內自行拆除，並告知其享有陳述、申辯的權利。2014年12月24日，周作檸申請行政複議，請求撤銷973號決定。2015年1月9日，周作檸自願撤回行政複議申請。同日，南寧經開區管委會分別發出南經管(規監)強公字（2015）第8號《限期拆除違法建(構)築物公告》（以下簡稱8號公告）和南經管(規監)強決字（2015）第8號《行政強制執行決定書》（以下簡稱8號決定）。8號公告限周作檸於2015年1月13日前自行拆除涉案建築，否則將依法強制拆除；8號決定決定對周作檸違法建設的房屋實施強制拆除，並告知其申請行政複議、提起行政訴訟的權利和期限。2015年1月12日，周作檸申請行政複議，請求撤銷8號決定。2015年3月6日，南寧市政府作出南府複議（2015）36號《行政複議決定書》（以下簡稱36號複議決定），維持8號決定。2015年3月30日，周作檸提起本案行政訴訟，請求撤銷36號複議決定以及8號決定。

另查明，南發（2014）54號《中共南寧市委、南寧市人民政府關於進一步加快開發區發展的決定》和南發（2001）55號《中共南寧市委、南寧市人民政府關於深化開發區體制改革實行特區式封閉管理的意見》，已將南寧市規劃管理局部分職能授予南寧經開區管委會。2001年12月28日，南寧市規劃管理局與南寧經開區管委會簽訂《授權書》，將建設項目選址意見書、建設用地規劃許可證、建設工程規劃許可證審批以及違章建築處罰權等，授予南寧經開區管委會行使。還查明，南寧市委辦公廳、南寧市政府辦公廳發佈的南辦發（2011）26號《關於印發<關於對安寧街道辦(辦事處)、吳圩鎮實行代管工作方案>的通知》規定，從2011年1月1日起，南寧市江南區將吳圩鎮成建制委託南寧經開區進行代管。

南寧市中級人民法院（2015）南市行一初字第128號行政判決認為，南寧經開區管委會作為城市管理綜合行政執法機關，具有對本轄區內違反城鄉規劃法行為作出行政處罰和行政強制執行決定的法定職權。南寧經開區管委會作出8號決定前履行催告義務，催告期限屆滿後周作檸仍未履行，南寧經開區管委會作出8號決定，該決定符合法律規定。南寧市政府經審查，36號複議決定維持8號決定，程序合法。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十九條的規定，判決駁回周作檸的訴訟請求。周作檸不服，提起上訴。

廣西壯族自治區高級人民法院（2016）桂行終832號行政判決認為，南寧經開區管委會具有相應行政主體資格和行政職權。《南寧市城市總體規劃(1995年-2010年)》證明涉案房屋所在的吳圩鎮已列入南寧市城市規劃區範圍。周作檸未經城鄉規劃主管部門審批，擅自進行違法建設，涉案房屋在南寧市××路規劃路拓寬紅線範圍內，嚴重影響城市規劃，無法採取改正措施消除影響，南寧經開區管委會作出8號決定符合法律規定。36號複議決定維持8號決定有事實和法律依據。周作檸一審未對973號決定和強制拆除房屋行為提起訴訟，二審增加撤銷訴訟請求，不予支持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第（一）項的規定，判決駁回上訴，維持原判。

周作檸申請再審稱：1.2007年其申請辦理建設規劃許可手續，吳圩鎮國土局審核後定為住宅用地，且符合吳圩鎮當時的總體規劃，973號決定和8號決定違背事實和法律，以拆違代徵用。2.南寧經開區管委會不具備合法的行政處罰主體資格，原審判決認定事實錯誤。請求撤銷一、二審判決，撤銷8號決定，依法再審。

南寧經開區管委會答辯稱：南寧經開區管委會作出本案強制執行行為主體適格，認定事實清楚，程序合法，適用法律正確。周作檸的再審申請無事實和法律依據。請求駁回周作檸的再審申請。

南寧市政府答辯稱：涉案房屋位於南寧市城市規劃區範圍內，周作檸未取得建設工程規劃許可，擅自建設行為構成違法，南寧經開區管委會依職權查處，並在履行相關程序後作出8號決定，符合相關法律規定。36號複議決定維持8號決定並無不當。請求駁回周作檸的再審申請。

本院經審查認為，《中華人民共和國行政強制法》第三十五、三十六、三十七、四十四條規定，行政機關作出強制執行決定前，應當事先催告當事人履行義務。當事人收到催告書後有權進行陳述和申辯。行政機關應當充分聽取當事人的意見，對當事人提出的事實、理由和證據，應當進行記錄、複核。當事人提出的事實、理由或者證據成立的，行政機關應當採納。經催告，當事人逾期仍不履行行政決定，且無正當理由的，行政機關可以作出強制執行決定。對違法建築物、構築物、設施等強制拆除，行政機關應當予以公告，限期當事人自行拆除。當事人在法定期限內不申請行政複議或者提起行政訴訟，又不拆除的，行政機關可以依法強制拆除。本案中，周作檸拒不履行973號決定自行拆除違法建築的義務，南寧經開區管委會作出書面催告履行通知並予以公告，周作檸在規定的期限內既不提出陳述和辯解意見，也不履行自行拆除違法建築的義務，南寧經開區管委會依法作出被訴的8號決定，認定事實清楚、適用法律正確。周作檸主張，2007年其申請辦理建設規劃許可手續，吳圩鎮國土局審核定為住宅用地，且符合吳圩鎮當時的總體規劃。但是，周作檸沒有提供有效的證據材料證明，一審中其主張已向南寧市規劃局提交報建《申請書》等證據材料，但沒有提供證據證明當時已經向規劃部門提交。一、二審對該證據的真實性、合法性不予認可，本院予以支持。

《中華人民共和國行政訴訟法》第二條第二款規定，前款所稱行政行為，包括法律、法規、規章授權的組織作出的行政行為。換句話說，法律、法規、規章授權行使行政權的組織，均屬於行政訴訟法規定的能夠獨立承擔責任、作為行政訴訟適格被告的行政機關。本案中，《南寧經濟技術開發區條例》是由南寧市第十一屆人民代表大會常務委員會第四十四次會議通過，並經廣西壯族自治區第十屆人民代表大會常務委員會第二十二次會議批准的地方性法規。南寧經開區管委會作為地方性法規批准設立的經濟開發區管理委員會，屬於南寧市政府的派出機關，依法具有行政主體資格，能夠作為行政訴訟的適格被告。根據上述開發區條例第六條第（九）項規定，南寧經開區管委會的行政職權由南寧市政府及其職能部門授予。南寧市政府、市規劃局已經通過發文或簽署授權文件方式，將南寧市規劃管理局的相關職能授予南寧經開區管委會行使，根據《中華人民共和國城鄉規劃法》第六十八條規定，南寧經開區管委會具有強制拆除違法建築的法定職權。周作檸主張南寧經開區管委會不具有相應行政主體資格，沒有事實和法律根據。以此為由申請再審，本院不予支持。

應當指出的是，《中華人民共和國行政強制法》第四十四條規定，對違法的建築物、構築物、設施等需要強制拆除的，應當由行政機關予以公告，限期當事人自行拆除。當事人在法定期限內不申請行政複議或者提起行政訴訟，又不拆除的，行政機關可以依法強制拆除。本案中，南寧經開區管委會於2014年11月17日作出973號決定，告知周作檸三個月的起訴期限；2015年1月9日，南寧經開區管委會作出8號決定，此時973號決定的起訴期限尚未屆滿，8號決定的作出時間違反行政強制法第四十四條規定，屬於違反法定程序情形。一、二審判決應當依照《中華人民共和國行政訴訟法》第七十四條第一款第（二）項的規定，判決確認8號決定違法但保留效力，其判決駁回周作檸訴訟請求不妥，本院予以指正。但是，鑑於一、二審判決結果並未對周作檸的實體合法權益造成損害或者不利影響，再審本案徒增當事人訴累，不利於行政爭議的實質化解，本案不予再審。

還應當指出的是，南寧經開區管委會是依法設立的南寧市政府的派出機關，在開發區管轄區域內行使南寧市政府授予的部分行政管理職能。作為一級政府的派出機關，必要時應當依法定程序設立相應的職能部門，在開發區範圍內獨立行使應當由政府職能部門依法行使的職權，獨立對外承擔法律責任。而不是由南寧經開區管委會長期行使本應屬於政府職能部門行使的法定職權，本院對此予以指正。

綜上，周作檸的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條第（三）、（四）項規定的情形。依照《最高人民法院關於執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第七十四條的規定，裁定如下：

駁回周作檸的再審申請。

審 判 長　郭修江

審 判 員　王毓瑩

審 判 員　熊俊勇

二〇一七年九月二十八日

法官助理　黃寧暉

書 記 員　陳清玲

來源：行政法