賀州中院裁判：社會撫養費徵收應遵循有利於相對人原則—孫某訴區衛計局、市衛計委社會撫養費行政徵收及行政複議案
【裁判要旨】
按照當時的法律文件，當事人不符合生育條件。但是按照行政行為作出時的新的法律文件，當事人的生育行為符合條件的，參照《最高人民法院關於審理行政案件適用法律規範問題的座談會紀要》第三條第二項關於“根據行政審判中的普遍認識和做法，行政相對人的行為發生在新法施行以前，具體行政行為作出在新法施行以後，人民法院審查具體行政行為的合法性時，實體問題適用舊法規定，程序問題適用新法規定，但下列情形除外：（二）適用新法對保護行政相對人的合法權益更為有利的”的規定，計劃生育行政部門作出社會撫養費徵收決定，應當適用新的對當事人有利的法律文件。否則，其行為屬於適用法律不當。
【裁判文書】
廣西壯族自治區賀州市中級人民法院
行政判決書
（2018）桂11行終34號
上訴人（一審原告）孫福銘，男，1980年12月9日出生，漢族，居民，住賀州市八步區。
被上訴人（一審被告）賀州市八步區衛生和計劃生育局，地址：賀州市八步區建設中路43號。
法定代表人黃思耀，男，局長。
委託代理人鍾均和，男，該局工作人員。
委託代理人盧紅平，廣西匯豪律師事務所律師。
被上訴人（一審被告）賀州市衛生和計劃生育委員會，地址：賀州市八步區星光路88號。
法定代表人陳文珍，女，主任。
委託代理人袁維權，男，該單位法治監督科負責人。
上訴人孫福銘因社會撫養費行政徵收一案，不服賀州市八步區人民法院（2018）桂1102行初10號行政判決，向本院提起上訴，本院依法組成合議庭，公開開庭審理了本案。上訴人孫福銘、被上訴人賀州市八步區衛生和計劃生育局（以下簡稱八步區衛計局）委託代理人鍾均和、盧紅平，被上訴人賀州市衛生和計劃生育委員會（以下簡稱賀州市衛計委）的委託代理人袁維權到庭參加訴訟。本案現已審理終結。
一審法院查明：2007年10月18日，岑陽燕與原告孫福銘到賀州市××區民政局的婚姻登記處辦理了結婚登記手續，並領取了《結婚證》，男女雙方均屬初婚。婚後在賀州市人民醫院生育第一個小孩孫一鑫女，2009年11月10日出生。2013年4月7日，雙方協議離婚，小孩孫一鑫隨原告生活。離婚後，岑陽燕於2013年11月13日在賀州廣濟醫院生育第二個小孩岑昆陽（女）。2014年3月4日，何夢婷與原告孫福銘登記結婚，男女雙方均屬再婚。同年9月30日，雙方協議離婚。2014年10月28日，原告原所在的工作單位賀州市人民醫院作出《關於對孫福銘同志違反計劃生育政策相關處理的函》。2014年12月2日，被告八步區衛計局向賀州市人民醫院作出覆函。何夢婷與原告孫福銘離婚後，何夢婷於2015年2月3日在賀州廣濟婦產醫院生育一個小孩何赫（男）。之後，被告八步區衛計局進行了立案，對有關人員及相關單位進行了大量的調查和取證。2015年12月31日，八步區衛計局向原告發出《要求提供親子鑑定結果通知書》，要求其提供何夢婷於2015年2月3日在賀州廣濟婦產醫院分娩一個小孩何赫的親子鑑定結果，但原告未向被告提供親子鑑定的相關證明材料。期間，被告八步區衛計局通過調查查明的事實，結合何夢婷的孕期，認定何夢婷與原告孫福銘離婚之前，何夢婷已經懷孕，屬於婚內懷孕。之後生育小孩何赫，其行為已經構成違法生育。2017年9月26日，被告八步區衛計局向原告作出賀八衛計費徵告字〔2017〕1799006號《社會撫養費徵收告知書》，告知擬作出社會撫養費徵收決定的事實、理由和依據，以及當事人享有陳述、申辯等權利。2017年10月11日，被告八步區衛計局根據《廣西壯族自治區人口和計劃生育條例》（2012年6月1日起施行）第四十三條第（一）項、《廣西壯族自治區人口和計劃生育管理辦法》（2014年3月1日起施行）第二十三條第一款第（二）項的規定，對原告作出賀八衛計費徵字〔2017〕1799006號《社會撫養費徵收決定書》，決定：對孫福銘違法生育第二個子女的行為徵收社會撫養費117950元（按違法行為被查出時的上一年，即賀州市2014年城鎮居民年人均可支配收入23590元的5倍計算）。原告不服，向被告賀州市衛計委申請行政複議。2017年12月4日，賀州市衛計委進行了立案受理。2018年2月28日，賀州市衛計委作出賀衛複決字〔2018〕2號《行政複議決定書》，維持原徵收決定。原告仍不服，遂向該院提起行政訴訟，請求法院判決撤消兩被告分別作出的社會撫養費徵收決定和行政複議決定。另查明,何夢婷與原配李桂明於2011年1月5日登記結婚,婚後於2011年11月26日生育一男孩李林煜,雙方離婚後,何夢婷與原告於2014年3月4日再婚。何夢婷與原告於2014年9月30日離婚後，於2014年10月8日與劉善考（何夢婷的第三任丈夫，劉善考屬於初婚）登記結婚，2015年3月30日雙方協議離婚，婚姻期間未在一起生活。
一審法院認為，綜合各方當事人的意見，本案的爭議焦點為：一、原告是否構成違法生育第二個子女；二、涉案的社會撫養費數額是否合理、合法；三、被訴行政行為是否符合法定程序;四、被告是否適用法律、法規錯誤。關於原告是否構成違法生育第二個子女的問題。2012年6月1日起施行的《廣西壯族自治區人口和計劃生育條例》第十三條規定：“鼓勵公民晚婚晚育，提倡一對夫妻生育一個子女，禁止違法生育子女；符合本條例規定條件的，可以要求安排生育第二個子女。”第十四條規定：“符合下列條件之一的，經縣級人民政府人口和計劃生育部門批准可以生育第二個子女……”第四十一條第一款第（一）項規定：“有下列情形之一難以認定的，人口和計劃生育部門可以要求當事人作親子鑑定：（一）違反本條例規定生育子女的。”本案中，從被告八步區衛計局提供當事人的《結婚證》、《離婚證》、《離婚協議書》、《賀州市人民醫院彩超檢查報告單（何夢婷）》、《賀州新生兒疾病篩查知情同意書》、《賀州廣濟婦產醫院手術同意書（何夢婷）》、《廣濟婦產醫院產科妊娠、分娩危險告知》、《賀州廣濟婦產醫院出生醫學證明（何赫）》等證據材料，證明2014年3月4日，何夢婷與原告孫福銘再婚,同年9月30日，雙方協議離婚後，何夢婷於2015年2月3日在賀州廣濟婦產醫院生育一個小孩何赫，根據何夢婷的孕期，證明小孩何赫是何夢婷與原告在夫妻婚姻存續期間懷上的小孩，屬於婚內懷孕。在原告明確否認何赫系其親生小孩後，被告八步區衛計局則根據上述規定，向原告發出《要求提供親子鑑定結果通知書》，要求其提供該小孩的親子鑑定結果，但原告未向被告提供親子鑑定結果的相關材料來證明其辯解。至於廣西壯族自治區第十二屆人民代表大會常務委員會分別在2014年和2016年對《廣西壯族自治區人口和計劃生育條例》所作的兩次修正，並沒有對2012年6月1日起施行的《廣西壯族自治區人口和計劃生育條例》予以廢止，被告八步區衛計局結合上述查明的事實，依據2012年6月1日起施行的《廣西壯族自治區人口和計劃生育條例》的相關規定，認定原告違法生育第二個子女何赫具有事實和法律依據。原告提出其符合國家“單獨二孩”政策的主張，理據不足，本院對此主張不予支持。關於涉案的社會撫養費數額是否合理、合法問題。2014年3月1日起施行的《廣西壯族自治區人口和計劃生育管理辦法》第二十三條第一款第（二）規定：“違法生育子女的,對雙方當事人分別按違法行為被查出時的上一年城鎮居民年人均可支配收入或者農村居民年人均純收入的以下倍數徵收社會撫養費:二違法生育二個子女的,按5倍至7倍徵收。”被告八步區衛計局按本案原告違法行為被查出時的上一年，即賀州市2014年城鎮居民年人均可支配收入23590元的5倍計算，對原告的違法生育行為徵收社會撫養費117950元，並無不當。關於被訴行政行為是否符合法定程序問題。在本案中，被告八步區衛計局對原告違法生育行為進行了立案、調查取證、陳述、申辯等權利的告知、作出處理決定等，符合法定程序；《中華人民共和國行政複議法》第三十一條第一款規定：“行政複議機關應當自受理申請之日起六十日內作出行政複議決定；但是法律規定的行政複議期限少於六十日的除外。情況複雜，不能在規定期限內作出行政複議決定的，經行政複議機關的負責人批准，可以適當延長，並告知申請人和被申請人；但是延長期限最多不超過三十日。”被告賀州市衛計委依原告的行政複議申請，於2017年12月4日進行了立案受理。2018年2月28日，賀州市衛計委作出賀衛複決字〔2018〕2號《行政複議決定書》，超過了上述規定六十天的複議期限，行政程序存在瑕疵，但尚未構成程序違法。因此，原告主張兩被告的行政處理程序違法，其理由不成立，該院一併不予支持。關於被告是否適用法律、法規錯誤問題。廣西壯族自治區第十二屆人民代表大會常務委員會分別在2014年和2016年對《廣西壯族自治區人口和計劃生育條例》所作的兩次修正，並沒有對2012年6月1日起施行的《廣西壯族自治區人口和計劃生育條例》予以廢止；2014年3月1日起施行的《廣西壯族自治區人口和計劃生育管理辦法》第三十四條規定：“本辦法自2014年3月1日起施行。2003年7月22日自治區人民政府令第2號公佈的《廣西壯族自治區人口與計劃生育管理辦法》同時廢止。”在本案中，被告八步區衛計局根據2012年6月1日起施行《廣西壯族自治區人口和計劃生育條例》第四十三條第（一）項、2014年3月1日起施行《廣西壯族自治區人口和計劃生育管理辦法》第二十三條第一款第（二）項的規定，於2017年10月11日作出的賀八衛計費徵字〔2017〕1799006號《社會撫養費徵收決定書》，適用法律、法規正確，該院依法予以維護。而被告賀州市衛計委於2018年2月28日作出的賀衛複決字〔2018〕2號《行政複議決定書》，維持原徵收決定的行政複議決定也是正確的。綜上所述，根據《中華人民共和國行政訴訟法》第六十九條的規定,判決：駁回原告孫福銘的訴訟請求。一審案件受理費50元，由原告孫福銘負擔。
上訴人孫福銘上訴稱，被上訴人八步區衛計局作出的賀八衛計費徵字〔2017〕1799006號《社會撫養費徵收決定書》和賀州市衛計委作出賀衛複決字〔2018〕2號行政複議決定書屬於主觀臆斷，程序違法，適用法律、法規錯誤，嚴重侵害了原告的合法權益。上訴人2007年10月18日與岑陽燕登記結婚，雙方屬初婚，婚後於2009年11月l0日生育一個小孩孫一鑫，2013年4月7日離婚，離婚協議小孩由原告撫養。原告2014年3月4日與何夢婷登記結婚，2014年9月30日離婚，婚內沒有小孩。上訴人與岑陽燕、何夢婷離婚後對其人身權利無權干涉。上訴人是獨生子女，現屬離異，只有一個孩子孫一鑫。2013年11月12日中共十八屆三中全會表決通過“單獨二孩”政策，2014年3月1日《廣西壯族自治區人口和計劃生育條例》開始實施“單獨二孩”政策，即夫妻雙方一方為獨生子女的，可以生育第二個子女。賀州市人民醫院在沒有調查核實的情況下，2014年10月6日，2014年10月l4日以上訴人與何夢婷違反計劃生育孕育二胎為由，勒令上訴人停薪停崗等候處理至今，導致上訴人長期無工作狀態，無經濟收入，生活困難，社會保險權益受到侵害。被上訴人與賀州市人民醫院的處理事實不清楚，定性錯誤，處理不恰當，程序不合法，手續不完備，久而不決，相互推諉，嚴重侵害了上訴人的合法權益。2016年1月1日最新的《中華人民共和國人口與計劃生育法》和《廣西壯族自治區人口和計劃生育條例》開始實施，上訴人認為被上訴人適用法律、法規錯誤。綜上所述，被上訴人作出的賀八衛計費徵字〔2017〕1799006號和賀衛複決字〔2018〕2號行政複議決定書事實不清，證據不足，程序不合法，適用法律、法規錯誤，嚴重侵害了上訴人的合法權益。因此，為了維護上訴人的合法權益，根據《中華人民共和國行政訴訟法》的規定，特提起上訴，請求二審法院：1、撤銷一審判決；2、撤銷被上訴人八步區衛計局對上訴人作出的行政行為及被上訴人賀州市衛計局作出的行政複議行為。
被上訴人八步區衛計局答辯稱：一、原告與何夢婷2015年2月3日違法生育第二個子女何赫事實清楚。經調查核實，2007年10月18日，孫福銘與岑陽燕在賀州市××區民政局辦理結婚登記，雙方均屬初婚，婚後於2009年11月10日在賀州市人民醫院生育第一個孩子孫一鑫女。2013年4月7日，雙方協議離婚，小孩孫一鑫隨原告生活。2013年4月7日孫福銘與岑陽燕在賀州市××區民政局辦理離婚登記，離婚後岑陽燕於2013年11月13日在賀州廣濟醫院生育第二個孩子岑昆陽女。孫福銘與何夢婷第二任妻子於2014年3月4日在賀州市××區民政局辦理結婚登記，雙方均屬再婚何夢婷與原配李桂明於2011年11月26日在賀州市人民醫院生育一個男孩李林煜。孫福銘與何夢婷於2014年9月30日在賀州市××區民政局辦理離婚登記，當時何夢婷已懷孕相當於19周+3天。何夢婷與劉善考第三任丈夫，屬初婚於2014年10月8日在賀州市××區民政局辦理結婚登記。何夢婷在賀州廣濟婦產醫院於2015年2月3日生育一個男孩何赫。何夢婷與劉善考於2015年3月30日在賀州市××區民政局辦理離婚登記，婚姻期間未在一起生活。何赫是孫福銘與何夢婷在婚姻存續期間懷上的小孩，孫福銘與何夢婷離婚後4個月許違法生育第二個子女何赫男。二、八步區衛計局對孫福銘所作出的行政徵收決定程序合法、適用法律正確。《中華人民共和國人口與計劃生育法》、《廣西壯族自治區人口與計劃生育條例》2012年6月1日起施行、《廣西壯族自治區人口和計劃生育條例》2014年修改、《廣西壯族自治區人口與計劃生育管理辦法》2003年7月22日起施行、《廣西壯族自治區人口和計劃生育管理辦法》2014年3月1日起施行規定的程序執行，徵收程序是：1、調查取證；2、填寫立案審批表；3、告知權利；4、作出決定；5、送達決定書。本案社會撫養費徵收決定程序合法。被告初步收集證據並於2017年4月24日立案，2017年5月24日向孫福銘送達要求提供親子鑑定結果通知書、2017年9月28目向孫福銘送達社會撫養費徵收告知書、2017年10月19日向孫福銘送達社會撫養費徵收決定書，行政執法程序符合法律規定。三、八步區衛計局對孫福銘所作出的社會撫養費徵收決定適用法律正確。孫福銘與何夢婷於2015年2月3日在賀州市廣濟醫院分娩的一個孩子何赫，該生育行為是不符合《廣西壯族自治區人口和計劃生育條例》2012年6月1日起施行規定條件生育子女的，屬違法生育。根據《廣西壯族自治區人口和計劃生育條例》2012年6月1日起施行第四十三第一項和《廣西壯族自治區人口和計劃生育管理辦法》2014年3月1日起施行第二十三條第一款第二項之規定，八步區衛計局依據上述法律法規對原告作出社會撫養費徵收決定符合法律規定。四、八步區衛計局對孫福銘所作出徵收的數額合法、合理。經調查，孫福銘居住在賀州市××××號，屬於賀州市城區居民。根據《廣西壯族自治區人口和計劃生育條例》第四十三第一項和《廣西壯族自治區人口和計劃生育管理辦法》第二十三條第一款第二項之規定和賀州市××區統計局提供《2011—2014年賀州市城鄉居民收入的覆函》，對孫福銘徵收撫養費的具體數額按賀州市城鎮居民的人均可支配收入計算而不按八步區人均可支配收入計算，同時也是按最低的倍數計算徵收數額，這完全有利於行政相對人孫福銘。綜上所述，請求駁回原告上訴，維持原判。
被上訴人賀州市衛計委答辯稱：一、本案複議程序合法。一原告提起行政複議，賀州市衛計委於2017年12月4日受理，符合《行政複議法》第十七條的規定。二賀州市衛計委在受理原告提起的行政複議後當日向八步區衛生和計劃生育局發出行政複議答覆通知書，要求提交作出該行政行為的證據、依據和其它有關材料。三賀州市衛計委於2017年12月25日通知原告查閱八步區衛生和計劃生育局做出《社會撫養費徵收決定書》的證據、依據和其它有關材料。原告於2018年1月3日向賀州市衛計委提交了《行政複議申請補充意見》及有關材料。四賀州市衛計委充分遵循行政複議“便民、及時”的原則，保障了原告的程序權利，保證了複議結果的合法、公正。賀州市衛計委於2018年2月28日依法作出《行政複議決定書》符合《行政複議法》第三十一條的規定。二、本案認定事實清楚，證據充分，適用法律正確。一原告與何夢婷於2014年3月4日登記結婚，於2014年9月30日離婚。離婚前B超顯示何夢婷已經懷孕19周+3天，屬婚內懷孕。何夢婷於2015年2月3日在賀州廣濟婦產醫院分娩一孩姓名：何赫，根據《民法通則》第七條的“公序良俗”原則，理應認定原告是何夢婷所生孩子姓名:何赫的父親。二八步區衛計局根據《廣西壯族自治區人口和計劃生育條例》第四十一條規定，對難以認定的違法生育情況，可以要求當事人提供親子鑑定。原告拒絕提供。八步區衛計局經調查取得的證據相互印證，均證實原告與何夢婷生育一子姓名：何赫的事實。三原告與何夢婷在婚姻存續期間，沒有履行《廣西壯族自治區人口和計劃生育管理辦法》第十條，沒有落實主觀上應當會預見到可能會造成計劃外懷孕，在懷孕後沒有采取補救措施而發生違法生育事實，原告應當負有責任。四原告與何夢婷於2014年9月30日離婚，與何夢婷2015年2月3日生育一孩姓名：何赫，違反了《廣西壯族自治區人口和計劃生育條例》2014年修改第四十三條以及《廣西壯族自治區人口和計劃生育管理辦法》第三十二條屬違法生育第二個子女。五依據《中華人民共和國行政複議法》第二十八條第一款第一項的規定。因此，八步區衛計局作為徵收社會撫養費的法定主體，依法對原告作出《社會撫養費徵收決定書》認定事實清楚，證據確鑿，適用依據正確，程序合法，內容適當，應予以維持。綜上所述，賀州市衛計委作出行政複議決定認定事實清楚，程序合法，證據充分，適用法律正確，內容適當，請求二審法院駁回原告的上訴，維持原判。
本院查明的事實與一審判決認定的事實一致，本院予以確認。
本院認為，上訴人與岑陽燕於2007年結婚後，於2009年婚內生育了第一個小孩孫一鑫，雙方於2013年4月7日協議離婚，岑陽燕於2013年11月13日生育第二個小孩岑昆陽，因從時間上推定該小孩屬上訴人與前妻岑陽燕婚內懷孕，岑昆陽是上訴人的第二個小孩。之後，上訴人與何夢婷結婚，何夢婷於婚前已生育了一個小孩，兩人於2014年9月30日離婚，何夢婷於2015年2月3日生育本人的第二個小孩何赫。何赫是上訴人與何夢婷婚姻存續期間懷孕在離婚後生育的，但上訴人否認與小孩何赫存在親子關係，被上訴人八步區衛計局依據《廣西壯族自治區人口和計劃生育條例》第四十一條第（一）項：“有下列情形之一難以認定的，人口和計劃生育部門可以要求當事人作親子鑑定：（一）違反本條例規定生育子女的；”之規定，要求上訴人作親子鑑定，但上訴人在規定期限內未作親子鑑定，其應承擔舉證不利的法律後果，故，推定上訴人與小孩何赫具有親子關係。何赫是上訴人的第三個小孩，是何夢婷的第二個小孩。上訴人與何夢婷生育小孩何赫的情形不符合2014年1月13日修訂的《廣西壯族自治區人口和計劃生育條例》第十四條規定的再生育條件，應按該條例第四十三條規定於2015年10月29日國家全面放開二孩生育政策出臺前對其徵收社會撫養費。但是，八步區衛計局於2017年10月11日作出本案被訴社會撫養費徵收決定。該決定作出前，2016年1月15日重新修訂的《廣西壯族自治區人口和計劃生育條例》第十四條第（三）項：“符合下列條件之一的，經鄉鎮人民政府或者城市街道辦事處批准可以再生育一胎子女：（三）再婚夫妻再婚前一方已生育兩個子女，另一方已生育一個子女，再婚後未生育過的”的規定已實施，新修訂條例對生育的條件作出了新的規定，上訴人的生育事實符合新修訂條例規定的生育條件。八步區衛計局仍然適用2014年修改的《廣西壯族自治區人口和計劃生育條例》作出本案的徵收決定不當。參照最高人民法院《關於審理行政案件適用法律規範問題的座談會紀要》第三條第（二）項“根據行政審判中的普遍認識和做法，行政相對人的行為發生在新法施行以前，具體行政行為作出在新法施行以後，人民法院審查具體行政行為的合法性時，實體問題適用舊法規定，程序問題適用新法規定，但下列情形除外：（二）適用新法對保護行政相對人的合法權益更為有利的”之規定，本案適用新法對保護上訴人的合法權益更為有利。因此，被上訴人對上訴人作出本案被訴社會撫養徵收決定屬於適用法律不當，本院予以撤銷。被上訴人賀州市衛計委作出行政複議決定予以維持是錯誤的，本院亦予以撤銷。上訴人的上訴理由成立，本院予以支持。
綜上所述，一審判決不當，本院予以糾正。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第七十條第（二）項、第七十九條、第八十九條第一款第（二）項之規定，判決如下：
一、撤銷賀州市八步區人民法院於2018年5月23日作出的（2018）桂1102行初10號行政判決；
二、撤銷被上訴人賀州市八步區衛生和計劃生育局於2017年10月11日對上訴人孫福銘作出的賀八衛計費徵字〔2017〕1799006號社會撫養費徵收決定書；
三、撤銷被上訴人賀州市衛生和計劃生育委員會於2018年2月28日作出的賀衛複決字〔2018〕2號行政複議決定書。
一審、二審案件受理費各50元，合計100元，由被上訴人賀州市八步區衛生和計劃生育局負擔。
本判決為終審判決。
審判長 黎之燕
審判員 徐文堅
審判員 李永林
二〇一八年九月三十日
書記員 高 榛
轉自：行政法