編者按檢察公益訴訟制度在檢察改革新時期應運而生，作為依然在探索和發展中的一項新制度，公益訴訟制度尚需要解決大框架層面上的佈局。發展中的公益訴訟亟待解決的三方面問題包括：一是需要解決當前實踐中出現的新問題；二是亟待確立一個新的整體性理論體系；三是以問題為導向，在制度落實中實現機制創新。制度勢能、實踐動能和理論賦能實現三向互動、良性循環，是檢察公益訴訟制度高質量、可持續發展的關鍵。本期“觀點·專題”邀請最高人民檢察院第八廳負責人、公益訴訟領域研究專家和機制創新的領軍者共同探討，敬請關注。
我國檢察公益訴訟制度實踐凸顯了中國特色社會主義公益訴訟制度優勢，充分發揮制度勢能與實踐動能，可以創設性地激活制度內生動力，導入制度可持續發展的“續航力”。
激活檢察公益訴訟制度勢能與實踐動力
編者按檢察公益訴訟制度在檢察改革新時期應運而生，作為依然在探索和發展中的一項新制度，公益訴訟制度尚需要解決大框架層面上的佈局。發展中的公益訴訟亟待解決的三方面問題包括：一是需要解決當前實踐中出現的新問題；二是亟待確立一個新的整體性理論體系；三是以問題為導向，在制度落實中實現機制創新。制度勢能、實踐動能和理論賦能實現三向互動、良性循環，是檢察公益訴訟制度高質量、可持續發展的關鍵。本期“觀點·專題”邀請最高人民檢察院第八廳負責人、公益訴訟領域研究專家和機制創新的領軍者共同探討，敬請關注。
我國檢察公益訴訟制度實踐凸顯了中國特色社會主義公益訴訟制度優勢，充分發揮制度勢能與實踐動能，可以創設性地激活制度內生動力，導入制度可持續發展的“續航力”。
激活檢察公益訴訟制度勢能與實踐動力
最高人民檢察院第八檢察廳廳長
胡衛列
檢察公益訴訟在新時代應運而生、蓬勃發展。從兩年試點到全面實施近兩年時間，為世界提供了最大規模的公益訴訟制度實踐，也提出了一系列需要面對和解決的新問題。我們需要以更有成效的制度實踐凝聚更廣泛更充分的共識，以實踐中發現的問題為導向推動制度機制建設與完善，並以優化制度機制為實踐的進一步發展注入新的動能，逐漸形成檢察公益訴訟可持續發展的內生動力和良性循環。
一、充分發揮制度勢能推動實踐發展
我國檢察公益訴訟的實踐呈現快速發展態勢，從辦案數量、運行模式機理、價值追求和實際效果等諸多方面都表現出不同於域外公益訴訟的發展特點，這主要歸因於制度自身優勢，這種優勢在實踐中蓄積為強大發展勢能，具體體現在：
一是黨的堅強領導。黨中央部署推動，地方各級黨委人大政府高度重視。22省區黨委主要負責同志作出批示，25個省區市黨委、政府或“兩辦”聯合下發支持檢察公益訴訟工作的文件。黑龍江省人大常委會作出支持檢察公益訴訟的專項決議。
二是多部門多職能協同配合形成合力。與行政機關形成了既依法督促又協同履職的新型監督關係，加強與法院、監委等機關的協調協作，實現雙贏多贏共贏。
三是社會各界和廣大人民群眾的共同參與。在線索提供、參與和監督案件辦理、推動問題整改等各個實踐環節，人民群眾都積極發揮作用。更充分的公眾參與，更加凸顯了我國檢察公益訴訟的人民性特點，不光是為了人民、代表人民，而且依靠人民實現更好的制度效果。四是賦權法律監督機關專門履職。授權專門的國家機關作為法定職責承擔公益訴訟工作，不光為解決“公地悲劇”的治理難題提供了一種全新方案，而且為更好發揮法律監督制度的職能作用，豐富和發展中國特色社會主義檢察制度注入了時代的活力。
二、以更豐富優質的實踐
彰顯制度效能
2018年，全國檢察機關辦理公益訴訟案件11萬餘件。今年1至5月份共立案54309件，辦理訴前程序案件42417件，提起訴訟1206件，立案數、起訴數與去年同期相比，分別增長了2.45倍和1.51倍。
公益訴訟的快速發展凸顯了我國公益訴訟的制度優勢，是從中央到地方各級領導各部門和社會各界共同關心支持的結果，也是最高檢黨組高度重視和檢察機關全系統上下共同努力的結晶。我們力求以更加紮實、更有成效、更豐富優質的實踐彰顯制度效能。聚焦聚力重點領域，以專項活動帶動全局。在各沿海省份部署開展“守護海洋”專項監督活動，持續服務打好汙染防治攻堅戰；深化推進“保障千家萬戶舌尖上的安全”專項監督，貫徹“四個最嚴”要求；指導各地開展特色小專項，因地制宜將檢察公益訴訟主動融入當地中心工作謀劃和推進，形成可複製的經驗模板。打造標本兼治亮點，積極延伸辦案職能。注重通過典型個案和類案辦理，引導協同行政機關開展領域、區域或行業整治，從源頭上推動問題解決。浙江溫州鹿城區院辦案中發現相關實驗室廢物存放處置普遍存在安全隱患，及時上報情況得到省委車俊書記等領導的高度重視，在全省層面全面排查、消除隱患。注重以案件辦理推動地方立法，形成問題長效解決機制。黑龍江伊春市院和七臺河市院分別在開展相關專項監督中提出立法建議，促進地方人大制定《伊春市廢棄食用菌包汙染環境防治條例》以及《七臺河市醫療廢物管理條例》等。
三、完善制度機制
形成推動可持續發展的巨大動能
檢察公益訴訟在中國特色社會主義事業發展的新時代孕育而生，具有鮮明的時代印記和獨特的時代內涵，作為一項年輕的制度，目前正面臨從粗放型增長向高質量發展的轉型，監督精準性、規範性和實效性有待進一步增強，這就要求我們更加註重發現規律、破解難題、補齊短板，全面提升規範化水平。今年四月以來，我們深入貫徹落實全國檢察機關學習貫徹全國兩會精神電視電話會議工作部署和張軍檢察長指示精神，以“回頭看”為重要抓手，強規範提質效調結構。通過對訴前程序、提起訴訟及判決執行全流程的“回頭看”，全面梳理掌握各辦案環節突出問題，直面問題、精準施策、邊查邊改。嚴把立案關，正確把握“同批同類違法行為”標準，督導各地按照九部委文件要求制發檢察建議；嚴把證據關，規範調查取證工作；嚴把文書關，提升事實認定和法律適用水平，增強建議內容針對性、可操作性；嚴把整改落實關，通過整改期間座談交流、走訪協調、幫助解決實際困難等方式加強跟進力度、提升建議剛性，並積極引進第三方評估及公眾參與，提升認定結果公信力；嚴把起訴關，加大單獨提起行政和民事公益訴訟力度，優化訴訟結構。
檢察公益訴訟作為一項依然在探索和發展中的制度，只有具備不斷自我更新、自我淨化的內生動力，才擁有真正的生命力和旺盛活力。工作制度機制的形成往往是成熟實踐的總結和提煉，同時也體現對實踐未來發展的預見性與引領性；而其與時俱進地優化與完善又為實踐的進一步發展提供保障、注入動力。實踐發展與制度完善的良性互動構成了檢察公益訴訟可持續發展的動能源泉。基於此，我們還將大力推進制度化建設，健全完善體現“既授權又限權”立法精神的常態化線索發現機制、科學的線索管理與風險評估機制。深化一體化辦案機制建設，繼續強化檢察機關內部縱向聯動、橫向配合，推動形成上下一體、指揮有力、協作密切、運轉高效的辦案機制。貫徹落實好最高檢和生態環境部等九部委協作意見，推進解決信息共享、線索移送、管轄、調查取證、司法鑑定、提起訴訟等各個環節的突出問題，指導各地與相關行政機關形成具有本地特色的務實具體、可操作性強的協作配合機制。繼續推進跨行政區劃公益保護協作機制，強化典型案例指引作用，鼓勵探索此類案件的集中管轄，完善規範調查取證、委託送達、同步反饋、報批備案等工作機制。積極推動建立線索大數據分析平臺、法規庫、案例庫、行政機關職能庫等智能辦案輔助系統；配合檢察技術部門推動全面落實先不預交鑑定費，待法院判決後由敗訴方承擔機制，加快推動檢驗檢測實驗室建設，形成全國公益訴訟技術專家庫；積極推進形成環境公益訴訟委託評估鑑定工作指引。
隨著檢察機關內設機構重塑性改革的圓滿成功，公益訴訟成為四大檢察佈局中的重要組成部分。作為新時代創設的新型制度，傳統的訴訟理論已經無法涵蓋當前的公益訴訟實踐，構建新的理論體系並解決若干基礎性理論問題亟須提上日程。
檢察公益訴訟理論：亟待確立的新理論體系
編者按檢察公益訴訟制度在檢察改革新時期應運而生，作為依然在探索和發展中的一項新制度，公益訴訟制度尚需要解決大框架層面上的佈局。發展中的公益訴訟亟待解決的三方面問題包括：一是需要解決當前實踐中出現的新問題；二是亟待確立一個新的整體性理論體系；三是以問題為導向，在制度落實中實現機制創新。制度勢能、實踐動能和理論賦能實現三向互動、良性循環，是檢察公益訴訟制度高質量、可持續發展的關鍵。本期“觀點·專題”邀請最高人民檢察院第八廳負責人、公益訴訟領域研究專家和機制創新的領軍者共同探討，敬請關注。
我國檢察公益訴訟制度實踐凸顯了中國特色社會主義公益訴訟制度優勢，充分發揮制度勢能與實踐動能，可以創設性地激活制度內生動力，導入制度可持續發展的“續航力”。
激活檢察公益訴訟制度勢能與實踐動力
最高人民檢察院第八檢察廳廳長
胡衛列
檢察公益訴訟在新時代應運而生、蓬勃發展。從兩年試點到全面實施近兩年時間，為世界提供了最大規模的公益訴訟制度實踐，也提出了一系列需要面對和解決的新問題。我們需要以更有成效的制度實踐凝聚更廣泛更充分的共識，以實踐中發現的問題為導向推動制度機制建設與完善，並以優化制度機制為實踐的進一步發展注入新的動能，逐漸形成檢察公益訴訟可持續發展的內生動力和良性循環。
一、充分發揮制度勢能推動實踐發展
我國檢察公益訴訟的實踐呈現快速發展態勢，從辦案數量、運行模式機理、價值追求和實際效果等諸多方面都表現出不同於域外公益訴訟的發展特點，這主要歸因於制度自身優勢，這種優勢在實踐中蓄積為強大發展勢能，具體體現在：
一是黨的堅強領導。黨中央部署推動，地方各級黨委人大政府高度重視。22省區黨委主要負責同志作出批示，25個省區市黨委、政府或“兩辦”聯合下發支持檢察公益訴訟工作的文件。黑龍江省人大常委會作出支持檢察公益訴訟的專項決議。
二是多部門多職能協同配合形成合力。與行政機關形成了既依法督促又協同履職的新型監督關係，加強與法院、監委等機關的協調協作，實現雙贏多贏共贏。
三是社會各界和廣大人民群眾的共同參與。在線索提供、參與和監督案件辦理、推動問題整改等各個實踐環節，人民群眾都積極發揮作用。更充分的公眾參與，更加凸顯了我國檢察公益訴訟的人民性特點，不光是為了人民、代表人民，而且依靠人民實現更好的制度效果。四是賦權法律監督機關專門履職。授權專門的國家機關作為法定職責承擔公益訴訟工作，不光為解決“公地悲劇”的治理難題提供了一種全新方案，而且為更好發揮法律監督制度的職能作用，豐富和發展中國特色社會主義檢察制度注入了時代的活力。
二、以更豐富優質的實踐
彰顯制度效能
2018年，全國檢察機關辦理公益訴訟案件11萬餘件。今年1至5月份共立案54309件，辦理訴前程序案件42417件，提起訴訟1206件，立案數、起訴數與去年同期相比，分別增長了2.45倍和1.51倍。
公益訴訟的快速發展凸顯了我國公益訴訟的制度優勢，是從中央到地方各級領導各部門和社會各界共同關心支持的結果，也是最高檢黨組高度重視和檢察機關全系統上下共同努力的結晶。我們力求以更加紮實、更有成效、更豐富優質的實踐彰顯制度效能。聚焦聚力重點領域，以專項活動帶動全局。在各沿海省份部署開展“守護海洋”專項監督活動，持續服務打好汙染防治攻堅戰；深化推進“保障千家萬戶舌尖上的安全”專項監督，貫徹“四個最嚴”要求；指導各地開展特色小專項，因地制宜將檢察公益訴訟主動融入當地中心工作謀劃和推進，形成可複製的經驗模板。打造標本兼治亮點，積極延伸辦案職能。注重通過典型個案和類案辦理，引導協同行政機關開展領域、區域或行業整治，從源頭上推動問題解決。浙江溫州鹿城區院辦案中發現相關實驗室廢物存放處置普遍存在安全隱患，及時上報情況得到省委車俊書記等領導的高度重視，在全省層面全面排查、消除隱患。注重以案件辦理推動地方立法，形成問題長效解決機制。黑龍江伊春市院和七臺河市院分別在開展相關專項監督中提出立法建議，促進地方人大制定《伊春市廢棄食用菌包汙染環境防治條例》以及《七臺河市醫療廢物管理條例》等。
三、完善制度機制
形成推動可持續發展的巨大動能
檢察公益訴訟在中國特色社會主義事業發展的新時代孕育而生，具有鮮明的時代印記和獨特的時代內涵，作為一項年輕的制度，目前正面臨從粗放型增長向高質量發展的轉型，監督精準性、規範性和實效性有待進一步增強，這就要求我們更加註重發現規律、破解難題、補齊短板，全面提升規範化水平。今年四月以來，我們深入貫徹落實全國檢察機關學習貫徹全國兩會精神電視電話會議工作部署和張軍檢察長指示精神，以“回頭看”為重要抓手，強規範提質效調結構。通過對訴前程序、提起訴訟及判決執行全流程的“回頭看”，全面梳理掌握各辦案環節突出問題，直面問題、精準施策、邊查邊改。嚴把立案關，正確把握“同批同類違法行為”標準，督導各地按照九部委文件要求制發檢察建議；嚴把證據關，規範調查取證工作；嚴把文書關，提升事實認定和法律適用水平，增強建議內容針對性、可操作性；嚴把整改落實關，通過整改期間座談交流、走訪協調、幫助解決實際困難等方式加強跟進力度、提升建議剛性，並積極引進第三方評估及公眾參與，提升認定結果公信力；嚴把起訴關，加大單獨提起行政和民事公益訴訟力度，優化訴訟結構。
檢察公益訴訟作為一項依然在探索和發展中的制度，只有具備不斷自我更新、自我淨化的內生動力，才擁有真正的生命力和旺盛活力。工作制度機制的形成往往是成熟實踐的總結和提煉，同時也體現對實踐未來發展的預見性與引領性；而其與時俱進地優化與完善又為實踐的進一步發展提供保障、注入動力。實踐發展與制度完善的良性互動構成了檢察公益訴訟可持續發展的動能源泉。基於此，我們還將大力推進制度化建設，健全完善體現“既授權又限權”立法精神的常態化線索發現機制、科學的線索管理與風險評估機制。深化一體化辦案機制建設，繼續強化檢察機關內部縱向聯動、橫向配合，推動形成上下一體、指揮有力、協作密切、運轉高效的辦案機制。貫徹落實好最高檢和生態環境部等九部委協作意見，推進解決信息共享、線索移送、管轄、調查取證、司法鑑定、提起訴訟等各個環節的突出問題，指導各地與相關行政機關形成具有本地特色的務實具體、可操作性強的協作配合機制。繼續推進跨行政區劃公益保護協作機制，強化典型案例指引作用，鼓勵探索此類案件的集中管轄，完善規範調查取證、委託送達、同步反饋、報批備案等工作機制。積極推動建立線索大數據分析平臺、法規庫、案例庫、行政機關職能庫等智能辦案輔助系統；配合檢察技術部門推動全面落實先不預交鑑定費，待法院判決後由敗訴方承擔機制，加快推動檢驗檢測實驗室建設，形成全國公益訴訟技術專家庫；積極推進形成環境公益訴訟委託評估鑑定工作指引。
隨著檢察機關內設機構重塑性改革的圓滿成功，公益訴訟成為四大檢察佈局中的重要組成部分。作為新時代創設的新型制度，傳統的訴訟理論已經無法涵蓋當前的公益訴訟實踐，構建新的理論體系並解決若干基礎性理論問題亟須提上日程。
檢察公益訴訟理論：亟待確立的新理論體系
國家檢察官學院河南分院黨委書記、法學教授
田凱
2019年年初以來，通過檢察機關內設機構系統性、整體性、重塑性改革，檢察機關法律監督總體佈局實現刑事、民事、行政、公益訴訟檢察並行，檢察機關法律監督職能行使進一步優化。按照四大檢察的總體佈局，公益訴訟成為檢察機關的一項重要業務。從2015年7月開始試點，到2017年7月1日在全國正式推開，檢察公益訴訟的司法實踐正在深入推進。理論是實踐的先導，以保護私人利益為基礎構架的訴訟基本理論已不能完全涵蓋當前的檢察公益訴訟實踐，構建一個什麼樣的公益訴訟檢察理論體系才足以支撐公益訴訟檢察制度和工作的全面發展、協調發展和科學發展？如何搭建這個體系？這個體系的框架結構是什麼？這已經成為目前檢察公益訴訟發展的一個亟待解決的問題。
一、檢察公益訴訟理論
是一個全新的理論體系
傳統的訴訟理論認為“訴權是一種救濟權，是一種向法院的請求權，是國民平等享有的一種憲法基本權利，包含著程序內涵和實體內涵。”傳統訴訟側重於解決私益糾紛，是對訴訟主體私人權益的保護。但是公益訴訟擺脫了基於利害關係而形成的訴訟基本理論，公益訴訟是通過個案實現對國家利益和社會公共利益的保護，儘管在某些案件中也包含有保護私益的訴訟請求，但保護國家利益和社會公共利益是整個訴訟的側重點。
首先，二者理論基礎不同。傳統的訴訟理論以利害關係人的意思自治、權利本位為其理論基礎，要求法律給予當事人在訴訟中擁有財產權利的處分自由。我國檢察公益訴訟制度中，檢察機關作為公共利益代表人啟動訴訟，其並非訴訟的權利人，其理論基礎紮根在人民主權理論、法律監督理論、公益保護理論以及近現代在西方興起的客觀訴訟理論。理論基礎的不同決定了兩種訴訟的屬性、原則、程序等一系列的不同，均需單獨構建相應制度。
其次，二者訴訟地位不同。普通訴訟的訴權取得一般認為是一種基本的人權，具有來源的天然屬性。利害關係人在訴訟中處於主導地位，具有完全的訴訟處分權。當利害關係人權利受到侵害時，可以原告的身份依法向法院提起訴訟由此啟動訴訟，可以就訴訟的繼續、訴訟的推進、訴訟的終結等進行具有意思自治性的表達。我國檢察機關開展公益訴訟，來自於法律的授權，是國家行使職權的一種形式，檢察機關作為公共利益代表人啟動訴訟，並非訴訟的權利人。因而它的訴訟地位並非原告，而是一種公共利益代表人的身份，在處分權上要受到一些限制，比如對於撤案、調解等。
其三，二者訴訟原則不同。以保護私益而創立的訴訟要求當事人相互間地位平等，充分享有處分權和辯論權，處分原則和辯論原則貫穿始終。而檢察公益訴訟訴訟原則，除了辯論原則外，自身還具有公益性原則、職權性原則、有限性原則和協同性原則。公益性原則是基礎性原則。職權性原則體現出檢察機關公力介入保護公益的依據。有限性原則包括公益保護的案件範圍、在具體訴訟中處分權和在啟動程序上均是有限的。在有適格主體的情況下，一般不啟動檢察民事公益訴訟，而檢察行政公益訴訟，必須要有訴前建議的程序。協同性原則則是指檢察機關開展公益訴訟時，要注意和方方面面力量的配合，實現雙贏多贏共贏的客觀效果。
二、檢察公益訴訟理論體系的
基本框架
檢察公益訴訟理論體系框架的構建應圍繞著檢察公益訴訟是什麼、幹什麼、怎麼幹這三大問題展開討論。
一是檢察公益訴訟是什麼。這是檢察公益訴訟的本體論部分，包括是什麼、為什麼存在、開展公益訴訟正當性。回答檢察公益訴訟是什麼，需要研究檢察公益訴訟的概念、基本特徵、分類和性質，以及檢察公益訴訟成為一個新理論體系的必然性，這是奠定公益訴訟理論架構的一個基本問題。回答公益訴訟為什麼存在的問題，要研究檢察公益訴訟的法理基礎、現實基礎和憲法基礎。回答我國檢察機關開展公益訴訟的正當性問題，需要認真研究中國檢察機關的法律監督屬性與公益代表人屬性二者的統一性和高度和諧性問題，在民事公益訴訟領域，檢察機關和社會團體提起公益訴訟的異同等。
二是檢察公益訴訟幹什麼。這一問題主要解決檢察公益訴訟在哪些領域和範圍更為適宜。當前法律規定民事公益訴訟範圍主要是環境資源和食品藥品安全等領域，行政公益訴訟在環境資源、食品藥品安全，國有財產和國有土地使用權出讓等四個領域。除此之外，涉及到保護國家利益和社會公共利益，是否還有一些應當納入，而且檢察機關也能夠有效發揮職能作用的領域，比如公共安全、安全生產、個人信息保護、文物保護等領域。並非所有的領域都能進行公益訴訟，很多領域通過傳統訴訟的救濟完全能夠解決問題，公益訴訟的邊界在哪裡？上述問題勾勒了日後需要深入研究論證的領域，解決公益訴訟現實範圍和未來擴張範圍的邊界。
三是公益訴訟怎麼幹。由於檢察公益訴訟實踐不久，目前是在傳統的行政訴訟法和民事訴訟法中單獨對檢察公益訴訟予以規定，並通過兩高聯合出臺司法解釋，對一些程序性問題進行了規定。但是檢察公益訴訟不同於傳統的民事訴訟和行政訴訟，需要進一步明確的程序性問題還有很多，均需在法律層面解決。在審判機關和檢察機關的工作程序方面，需要著力解決檢察公益訴訟的辦案規則問題。當前作為絕大多數公益訴訟案件的訴前程序辦案規範化方面、法院必須構建的檢察公益訴訟裁判規則等，都是未來檢察公益訴訟程序論建構的主要內容。
三、檢察公益訴訟的理論基礎
作為一個新的訴訟理論體系，檢察公益訴訟理論基礎所涉較多，在此僅就三個理論基礎進行初步的探討。
法律監督理論。該理論指我國檢察制度是一項具有中國特色的政治和司法制度，檢察機關是國家的法律監督機關，它淵源於人民代表大會的監督權，是由國家權力機關的監督職能派生的專門監督職能。
公益代表理論。檢察制度從起初的“國王代理人”身份，維護王權利益到代表國家行使追訴權，維護社會公益。不少國家對檢察官的定義為“公益代表人”。我國檢察機關開展公益訴訟，顯然也是基於公益代表人的身份和定位
客觀訴訟理論。該理論由法國學者萊昂·狄驥創立，在德國等大陸法國家廣為傳播，成為大陸法系行政訴訟法學的重要理論。從法國的司法實踐看，客觀訴訟以維護公共利益為目的，可以作為我國檢察機關提起公益訴訟的基礎性理論之一。事實上，2018年出臺的《最高人民法院、最高人民檢察院關於檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》就已經體現了客觀訴訟理論，確立了行政公益訴訟兼具救濟和監督兩項客觀訴訟特徵。
以“巡迴工作站、快速檢測實驗室、快速檢測地圖”為特色的蘇州模式，在主動發現案件線索、落實調查核實權、提高公益訴訟效率等方面具有機制優勢。
快速檢測蘇州模式開拓公益訴訟新機制
編者按檢察公益訴訟制度在檢察改革新時期應運而生，作為依然在探索和發展中的一項新制度，公益訴訟制度尚需要解決大框架層面上的佈局。發展中的公益訴訟亟待解決的三方面問題包括：一是需要解決當前實踐中出現的新問題；二是亟待確立一個新的整體性理論體系；三是以問題為導向，在制度落實中實現機制創新。制度勢能、實踐動能和理論賦能實現三向互動、良性循環，是檢察公益訴訟制度高質量、可持續發展的關鍵。本期“觀點·專題”邀請最高人民檢察院第八廳負責人、公益訴訟領域研究專家和機制創新的領軍者共同探討，敬請關注。
我國檢察公益訴訟制度實踐凸顯了中國特色社會主義公益訴訟制度優勢，充分發揮制度勢能與實踐動能，可以創設性地激活制度內生動力，導入制度可持續發展的“續航力”。
激活檢察公益訴訟制度勢能與實踐動力
最高人民檢察院第八檢察廳廳長
胡衛列
檢察公益訴訟在新時代應運而生、蓬勃發展。從兩年試點到全面實施近兩年時間，為世界提供了最大規模的公益訴訟制度實踐，也提出了一系列需要面對和解決的新問題。我們需要以更有成效的制度實踐凝聚更廣泛更充分的共識，以實踐中發現的問題為導向推動制度機制建設與完善，並以優化制度機制為實踐的進一步發展注入新的動能，逐漸形成檢察公益訴訟可持續發展的內生動力和良性循環。
一、充分發揮制度勢能推動實踐發展
我國檢察公益訴訟的實踐呈現快速發展態勢，從辦案數量、運行模式機理、價值追求和實際效果等諸多方面都表現出不同於域外公益訴訟的發展特點，這主要歸因於制度自身優勢，這種優勢在實踐中蓄積為強大發展勢能，具體體現在：
一是黨的堅強領導。黨中央部署推動，地方各級黨委人大政府高度重視。22省區黨委主要負責同志作出批示，25個省區市黨委、政府或“兩辦”聯合下發支持檢察公益訴訟工作的文件。黑龍江省人大常委會作出支持檢察公益訴訟的專項決議。
二是多部門多職能協同配合形成合力。與行政機關形成了既依法督促又協同履職的新型監督關係，加強與法院、監委等機關的協調協作，實現雙贏多贏共贏。
三是社會各界和廣大人民群眾的共同參與。在線索提供、參與和監督案件辦理、推動問題整改等各個實踐環節，人民群眾都積極發揮作用。更充分的公眾參與，更加凸顯了我國檢察公益訴訟的人民性特點，不光是為了人民、代表人民，而且依靠人民實現更好的制度效果。四是賦權法律監督機關專門履職。授權專門的國家機關作為法定職責承擔公益訴訟工作，不光為解決“公地悲劇”的治理難題提供了一種全新方案，而且為更好發揮法律監督制度的職能作用，豐富和發展中國特色社會主義檢察制度注入了時代的活力。
二、以更豐富優質的實踐
彰顯制度效能
2018年，全國檢察機關辦理公益訴訟案件11萬餘件。今年1至5月份共立案54309件，辦理訴前程序案件42417件，提起訴訟1206件，立案數、起訴數與去年同期相比，分別增長了2.45倍和1.51倍。
公益訴訟的快速發展凸顯了我國公益訴訟的制度優勢，是從中央到地方各級領導各部門和社會各界共同關心支持的結果，也是最高檢黨組高度重視和檢察機關全系統上下共同努力的結晶。我們力求以更加紮實、更有成效、更豐富優質的實踐彰顯制度效能。聚焦聚力重點領域，以專項活動帶動全局。在各沿海省份部署開展“守護海洋”專項監督活動，持續服務打好汙染防治攻堅戰；深化推進“保障千家萬戶舌尖上的安全”專項監督，貫徹“四個最嚴”要求；指導各地開展特色小專項，因地制宜將檢察公益訴訟主動融入當地中心工作謀劃和推進，形成可複製的經驗模板。打造標本兼治亮點，積極延伸辦案職能。注重通過典型個案和類案辦理，引導協同行政機關開展領域、區域或行業整治，從源頭上推動問題解決。浙江溫州鹿城區院辦案中發現相關實驗室廢物存放處置普遍存在安全隱患，及時上報情況得到省委車俊書記等領導的高度重視，在全省層面全面排查、消除隱患。注重以案件辦理推動地方立法，形成問題長效解決機制。黑龍江伊春市院和七臺河市院分別在開展相關專項監督中提出立法建議，促進地方人大制定《伊春市廢棄食用菌包汙染環境防治條例》以及《七臺河市醫療廢物管理條例》等。
三、完善制度機制
形成推動可持續發展的巨大動能
檢察公益訴訟在中國特色社會主義事業發展的新時代孕育而生，具有鮮明的時代印記和獨特的時代內涵，作為一項年輕的制度，目前正面臨從粗放型增長向高質量發展的轉型，監督精準性、規範性和實效性有待進一步增強，這就要求我們更加註重發現規律、破解難題、補齊短板，全面提升規範化水平。今年四月以來，我們深入貫徹落實全國檢察機關學習貫徹全國兩會精神電視電話會議工作部署和張軍檢察長指示精神，以“回頭看”為重要抓手，強規範提質效調結構。通過對訴前程序、提起訴訟及判決執行全流程的“回頭看”，全面梳理掌握各辦案環節突出問題，直面問題、精準施策、邊查邊改。嚴把立案關，正確把握“同批同類違法行為”標準，督導各地按照九部委文件要求制發檢察建議；嚴把證據關，規範調查取證工作；嚴把文書關，提升事實認定和法律適用水平，增強建議內容針對性、可操作性；嚴把整改落實關，通過整改期間座談交流、走訪協調、幫助解決實際困難等方式加強跟進力度、提升建議剛性，並積極引進第三方評估及公眾參與，提升認定結果公信力；嚴把起訴關，加大單獨提起行政和民事公益訴訟力度，優化訴訟結構。
檢察公益訴訟作為一項依然在探索和發展中的制度，只有具備不斷自我更新、自我淨化的內生動力，才擁有真正的生命力和旺盛活力。工作制度機制的形成往往是成熟實踐的總結和提煉，同時也體現對實踐未來發展的預見性與引領性；而其與時俱進地優化與完善又為實踐的進一步發展提供保障、注入動力。實踐發展與制度完善的良性互動構成了檢察公益訴訟可持續發展的動能源泉。基於此，我們還將大力推進制度化建設，健全完善體現“既授權又限權”立法精神的常態化線索發現機制、科學的線索管理與風險評估機制。深化一體化辦案機制建設，繼續強化檢察機關內部縱向聯動、橫向配合，推動形成上下一體、指揮有力、協作密切、運轉高效的辦案機制。貫徹落實好最高檢和生態環境部等九部委協作意見，推進解決信息共享、線索移送、管轄、調查取證、司法鑑定、提起訴訟等各個環節的突出問題，指導各地與相關行政機關形成具有本地特色的務實具體、可操作性強的協作配合機制。繼續推進跨行政區劃公益保護協作機制，強化典型案例指引作用，鼓勵探索此類案件的集中管轄，完善規範調查取證、委託送達、同步反饋、報批備案等工作機制。積極推動建立線索大數據分析平臺、法規庫、案例庫、行政機關職能庫等智能辦案輔助系統；配合檢察技術部門推動全面落實先不預交鑑定費，待法院判決後由敗訴方承擔機制，加快推動檢驗檢測實驗室建設，形成全國公益訴訟技術專家庫；積極推進形成環境公益訴訟委託評估鑑定工作指引。
隨著檢察機關內設機構重塑性改革的圓滿成功，公益訴訟成為四大檢察佈局中的重要組成部分。作為新時代創設的新型制度，傳統的訴訟理論已經無法涵蓋當前的公益訴訟實踐，構建新的理論體系並解決若干基礎性理論問題亟須提上日程。
檢察公益訴訟理論：亟待確立的新理論體系
國家檢察官學院河南分院黨委書記、法學教授
田凱
2019年年初以來，通過檢察機關內設機構系統性、整體性、重塑性改革，檢察機關法律監督總體佈局實現刑事、民事、行政、公益訴訟檢察並行，檢察機關法律監督職能行使進一步優化。按照四大檢察的總體佈局，公益訴訟成為檢察機關的一項重要業務。從2015年7月開始試點，到2017年7月1日在全國正式推開，檢察公益訴訟的司法實踐正在深入推進。理論是實踐的先導，以保護私人利益為基礎構架的訴訟基本理論已不能完全涵蓋當前的檢察公益訴訟實踐，構建一個什麼樣的公益訴訟檢察理論體系才足以支撐公益訴訟檢察制度和工作的全面發展、協調發展和科學發展？如何搭建這個體系？這個體系的框架結構是什麼？這已經成為目前檢察公益訴訟發展的一個亟待解決的問題。
一、檢察公益訴訟理論
是一個全新的理論體系
傳統的訴訟理論認為“訴權是一種救濟權，是一種向法院的請求權，是國民平等享有的一種憲法基本權利，包含著程序內涵和實體內涵。”傳統訴訟側重於解決私益糾紛，是對訴訟主體私人權益的保護。但是公益訴訟擺脫了基於利害關係而形成的訴訟基本理論，公益訴訟是通過個案實現對國家利益和社會公共利益的保護，儘管在某些案件中也包含有保護私益的訴訟請求，但保護國家利益和社會公共利益是整個訴訟的側重點。
首先，二者理論基礎不同。傳統的訴訟理論以利害關係人的意思自治、權利本位為其理論基礎，要求法律給予當事人在訴訟中擁有財產權利的處分自由。我國檢察公益訴訟制度中，檢察機關作為公共利益代表人啟動訴訟，其並非訴訟的權利人，其理論基礎紮根在人民主權理論、法律監督理論、公益保護理論以及近現代在西方興起的客觀訴訟理論。理論基礎的不同決定了兩種訴訟的屬性、原則、程序等一系列的不同，均需單獨構建相應制度。
其次，二者訴訟地位不同。普通訴訟的訴權取得一般認為是一種基本的人權，具有來源的天然屬性。利害關係人在訴訟中處於主導地位，具有完全的訴訟處分權。當利害關係人權利受到侵害時，可以原告的身份依法向法院提起訴訟由此啟動訴訟，可以就訴訟的繼續、訴訟的推進、訴訟的終結等進行具有意思自治性的表達。我國檢察機關開展公益訴訟，來自於法律的授權，是國家行使職權的一種形式，檢察機關作為公共利益代表人啟動訴訟，並非訴訟的權利人。因而它的訴訟地位並非原告，而是一種公共利益代表人的身份，在處分權上要受到一些限制，比如對於撤案、調解等。
其三，二者訴訟原則不同。以保護私益而創立的訴訟要求當事人相互間地位平等，充分享有處分權和辯論權，處分原則和辯論原則貫穿始終。而檢察公益訴訟訴訟原則，除了辯論原則外，自身還具有公益性原則、職權性原則、有限性原則和協同性原則。公益性原則是基礎性原則。職權性原則體現出檢察機關公力介入保護公益的依據。有限性原則包括公益保護的案件範圍、在具體訴訟中處分權和在啟動程序上均是有限的。在有適格主體的情況下，一般不啟動檢察民事公益訴訟，而檢察行政公益訴訟，必須要有訴前建議的程序。協同性原則則是指檢察機關開展公益訴訟時，要注意和方方面面力量的配合，實現雙贏多贏共贏的客觀效果。
二、檢察公益訴訟理論體系的
基本框架
檢察公益訴訟理論體系框架的構建應圍繞著檢察公益訴訟是什麼、幹什麼、怎麼幹這三大問題展開討論。
一是檢察公益訴訟是什麼。這是檢察公益訴訟的本體論部分，包括是什麼、為什麼存在、開展公益訴訟正當性。回答檢察公益訴訟是什麼，需要研究檢察公益訴訟的概念、基本特徵、分類和性質，以及檢察公益訴訟成為一個新理論體系的必然性，這是奠定公益訴訟理論架構的一個基本問題。回答公益訴訟為什麼存在的問題，要研究檢察公益訴訟的法理基礎、現實基礎和憲法基礎。回答我國檢察機關開展公益訴訟的正當性問題，需要認真研究中國檢察機關的法律監督屬性與公益代表人屬性二者的統一性和高度和諧性問題，在民事公益訴訟領域，檢察機關和社會團體提起公益訴訟的異同等。
二是檢察公益訴訟幹什麼。這一問題主要解決檢察公益訴訟在哪些領域和範圍更為適宜。當前法律規定民事公益訴訟範圍主要是環境資源和食品藥品安全等領域，行政公益訴訟在環境資源、食品藥品安全，國有財產和國有土地使用權出讓等四個領域。除此之外，涉及到保護國家利益和社會公共利益，是否還有一些應當納入，而且檢察機關也能夠有效發揮職能作用的領域，比如公共安全、安全生產、個人信息保護、文物保護等領域。並非所有的領域都能進行公益訴訟，很多領域通過傳統訴訟的救濟完全能夠解決問題，公益訴訟的邊界在哪裡？上述問題勾勒了日後需要深入研究論證的領域，解決公益訴訟現實範圍和未來擴張範圍的邊界。
三是公益訴訟怎麼幹。由於檢察公益訴訟實踐不久，目前是在傳統的行政訴訟法和民事訴訟法中單獨對檢察公益訴訟予以規定，並通過兩高聯合出臺司法解釋，對一些程序性問題進行了規定。但是檢察公益訴訟不同於傳統的民事訴訟和行政訴訟，需要進一步明確的程序性問題還有很多，均需在法律層面解決。在審判機關和檢察機關的工作程序方面，需要著力解決檢察公益訴訟的辦案規則問題。當前作為絕大多數公益訴訟案件的訴前程序辦案規範化方面、法院必須構建的檢察公益訴訟裁判規則等，都是未來檢察公益訴訟程序論建構的主要內容。
三、檢察公益訴訟的理論基礎
作為一個新的訴訟理論體系，檢察公益訴訟理論基礎所涉較多，在此僅就三個理論基礎進行初步的探討。
法律監督理論。該理論指我國檢察制度是一項具有中國特色的政治和司法制度，檢察機關是國家的法律監督機關，它淵源於人民代表大會的監督權，是由國家權力機關的監督職能派生的專門監督職能。
公益代表理論。檢察制度從起初的“國王代理人”身份，維護王權利益到代表國家行使追訴權，維護社會公益。不少國家對檢察官的定義為“公益代表人”。我國檢察機關開展公益訴訟，顯然也是基於公益代表人的身份和定位
客觀訴訟理論。該理論由法國學者萊昂·狄驥創立，在德國等大陸法國家廣為傳播，成為大陸法系行政訴訟法學的重要理論。從法國的司法實踐看，客觀訴訟以維護公共利益為目的，可以作為我國檢察機關提起公益訴訟的基礎性理論之一。事實上，2018年出臺的《最高人民法院、最高人民檢察院關於檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》就已經體現了客觀訴訟理論，確立了行政公益訴訟兼具救濟和監督兩項客觀訴訟特徵。
以“巡迴工作站、快速檢測實驗室、快速檢測地圖”為特色的蘇州模式，在主動發現案件線索、落實調查核實權、提高公益訴訟效率等方面具有機制優勢。
快速檢測蘇州模式開拓公益訴訟新機制
江蘇省蘇州市人民檢察院常務副檢察長
薛國駿
近年來，江蘇省蘇州市檢察機關在生態環境、食品安全公益訴訟領域，率先探索以巡迴工作站、快速檢測實驗室、快速檢測地圖為支撐載體，以常態分區主動巡查、目標線索精準排查為工作方式，以一系列現場勘查規範為制度保障的公益訴訟技術支持“321市級院”模式，為切實履行公益訴訟職能提供可借鑑的參考範本。
蘇州模式蘊含的價值：
主要表現在以下三個方面
一是具有主動發現線索、啟動公益訴訟程序的價值。對於群眾安全需求與檢察公益訴訟供給現狀之間的突出矛盾，充分藉助快速檢測利用其技術優勢，將檢測設備以移動式、便攜式、車載式前移，進入違法現場直接進行快速檢測，實現公益訴訟工作由等待舉報等“被動司法”向利用技術手段主動發現線索、深挖案源等“主動辦案”模式轉變。
二是具有落實調查核實權、做實證據體系的價值。在以確認公益損害事實為中心的證據體系下，檢察公益訴訟辦案離不開調查核實。新修訂的人民檢察院組織法第21條對公益訴訟調查核實權作了原則規定，技術支撐為該項權力落實落地提供了實現路徑，並且逐漸成為決定公益訴訟成案不可缺少的基礎環節。因此，快速檢測作為主動發現線索後啟動調查的基礎方法，拓展了公益訴訟案源空間，並且根據快速檢測初核情況開展檢驗，檢驗結果就可成為公益訴訟辦案的司法依據。
三是具有提高公益訴訟效率的價值。快速檢測是辦案部門實行現場核查的重要技術輔助手段，不僅具有機動靈活、檢測快速、方法簡便、篩查面廣等特點，而且能夠彌補現場檢查、平臺查看等日常監督的不足，為提高公益訴訟工作效率插上科技“翅膀”，在有效保障群眾安全需求方面發揮著越來越重要的作用。如針對一起人大代表反映的某河道汙染問題，巡迴工作站僅用3小時即完成河道水質檢測，並根據檢測結果通過訴前檢察建議督促相關部門在10天內完成河道周邊企業排汙排查、河道清淤疏浚。
蘇州模式中的創新機制：
堅持把問題當命題“求突破”
探索公益訴訟技術支持新模式
一是打造巡迴工作站、快速檢測實驗室、快檢地圖“三個載體”。
（1）巡迴工作站是技術支持公益訴訟最前線的作戰平臺，根據辦案條件要求選用具有較強地形適應能力的皮卡車，配備空氣、流體、食藥、土壤、噪音等五大類快速檢測設備和無人機、採樣器材、樣本保管箱等設備，對常見的環境、食品案件線索進行檢測和初篩，並快速準確地得出鑑定意見。如通過無人機搭載檢測設備，可以開展不受距離和空間限制的水樣提取、氣體檢測、熱成像等。
（2）快速檢測實驗室作為巡迴工作站的後臺支撐，主要用於工作站儀器設備的保養、試劑和樣本存放、危廢處理、週期長的檢測等。實驗室目前面積28平方米，配備18臺儀器設備，編制了實驗室管理辦法和各類作業指導書49份，可開展水中氨氮、總磷、化學需氧量、土壤重金屬、大氣粉塵、可揮發有機物、食藥品非法添加物等項目的檢測。
（3）快檢地圖是記錄巡迴工作站、快速檢測實驗室工作狀態和數據的有效載體，地圖記錄的信息分為案件基本信息、根據監測結果的後續處置、檢測標準及線索摘要、工作中形成的文書等，用來跟蹤、分析違法情況和變化趨勢，為檢察公益訴訟提供決策參考，如將辦理環境類案件的相關情況標劃在蘇州地圖上，構建“生態環境汙染地圖”。
二是探索“常態分區主動巡查”“目標線索精準排查”兩種工作方式。“常態分區主動巡查”，就是定期對特定區域或領域開展線索篩查，主動發掘公益訴訟案件線索，同時通過常態化、流動式的巡查，對違法行為產生震懾，對群眾進行公益訴訟宣傳和法治教育；而“目標線索精準排查”，則是對於業務部門要求介入具體個案，開展檢驗鑑定，同步記錄、提取、固定證據，為訴訟活動提供技術支持。自2018年下半年以來，在開展快速檢測162次中，主動巡查檢測47次，應要求精準排查檢測115次。
三是出臺一套現場勘查規範制度。出臺《在辦理公益訴訟案件中加強技術支持保障的工作意見》《關於加強公益訴訟巡迴工作站支持公益訴訟案件辦理的工作協作辦法》等，對調查取證、實地勘查、樣品採集和快速檢測等工作內容進行規範，探索確立公益訴訟現場勘查和檢測的證據屬性，使之能夠在庭審等訴訟過程中發揮效用。如為規範生態環境領域案件的現場勘查工作，查明現場環境空氣、水質、土壤、噪聲、固體廢棄物等汙染情況，制定《蘇州市檢察機關生態環境現場勘查規範》，從前期準備、現場調查、現場採樣及檢測、現場走訪等方面進行了詳細規定，為案件辦理提供明確規範依據。
來源：檢察日報
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