“807號文”對可再生能源電力最核心的消納問題似乎給出了終極解決方案，但對於牽一髮而動全身的國內電力版圖而言，存量利益與增量市場間的暗流從未停歇。

文 | 李帥

歷經漫長博弈，中國可再生能源電力消納市場與存量利益間的暗戰，似乎終於等來了破局性的頂層決策。

5月10日，國家發改委、國家能源局發佈《關於建立健全可再生能源電力消納保障機制的通知》（發改能源〔2019〕807號，以下簡稱“807號文”），這一紙文件背後，是國內電力能源消費利益方十年來對峙抗衡的縮影。

“807號文”確定了各省級區域的可再生能源電量在電力消費中的佔比目標，即可再生能源電力消納責任權重，明確了政府部門、電網企業、各類市場主體的責任。

在實施路徑上，各省級能源主管部門作為牽頭承擔者落實責任，售電企業和電力用戶則協同承擔消納責任，電網企業承擔經營區消納責任權重實施的組織責任。

“正式頒佈後，目前沒有收到顛覆性的反饋意見。”正式文件發佈後，國家發改委能源研究所、可再生能源發展中心副主任陶冶接受《能源》採訪時長舒一口氣。

作為可再生能源電力配額政策的直接參與者，陶冶說，在過去一年的三次徵求意見稿中，每次收到的反饋意見彙總都超過300頁。

相比去年3月國家能源局下發的“配額制”意見稿，“807號文”的矛頭直指可再生能源電力的消納舊疾。儘管近年棄水、棄風、棄光問題得到很大緩解，但消納問題仍然沒有根本的解決辦法。

按照文件規劃，到2020年和2030年，國內非化石能源實現分別佔一次能源消費比重15%和20%的目標。

公開數據顯示，2018年，我國非化石能源消費佔一次能源消費比重為14.3%，實現2020年的發展目標並非難事。但是從中長期來看，要實現2030年非化石能源實現分別佔一次能源消費比重20%的階段目標仍充滿挑戰。

“可再生能源電力配額制研究延續十多年仍然在不斷地調整和發展有三方面的原因。一是目前可再生能源發展開始從有補貼向無補貼過渡，需要一個更高層次的政策頂層設計；二是解決消納問題仍然是可再生能源發展的核心，如何通過約束性要求增加消費者的購買意願來解決消納問題非常關鍵；三是配額制政策的出臺是法律要求，更是行業內部的自身要求。”陶冶說。

即便國家層面對可再生能源的消納的沉痾祭出新政，但外界對現實困境仍舊疑慮重重，各省間的可再生能源電力消納壁壘能否有效破除？圍繞這一文件大綱，後續的政策如何完善？行政實施與現行電力規劃、運行和體制機制的深層次矛盾如何化解等依然等待著主管部門，以及各利益方的答案。

考核難題

在可再生能源電力的制度設計框架裡，考核始終是平衡各方利益間的核心焦點，十年間，從地方政府到發電企業，再從發電企業到電力用戶，政策設計者不斷嘗試，被考核的主體也相繼變化，但推進過程仍舊阻力重重。

廣義上說，配額制是對有限資源的一種管理和分配手段，是對供需不等或者各方不同利益的平衡。但可再生能源電力配額是指國家根據全國可再生能源開發利用中長期總量目標、能源發展戰略及規劃，對各省級行政區域內的電力消費規定最低可再生能源比重指標。

2009年，可再生能源法第二次修訂，對可再生能源佔比或者總量目標提出了配額的約束性要求，可再生能源法也為配額政策提供了必要的法理要求和依據。

2014年，配額開始進入官方研究視野，以配額文件的形式發佈徵求意見稿。該版文件把省級人民政府作為考核義務主體，要求政府承擔可再生能源消納責任，並與政績考核相掛鉤。

然而，2015年，電改9號文發佈，市場化改革拉開大幕，而以地方政府作為考核主體的配額制最終沒能邁出國務院大門，最終黯然落幕。

事實上，配額政策不僅僅受到來自地方政府的阻力，在發電企業中也有一段波折。

2016年4月22日，國家能源局發佈《關於建立燃煤火電機組非水可再生能源發電配額考核制度有關要求的通知》（徵求意見稿），將煤電權益裝機超過500萬千瓦的企業作為主體來承擔配額制，要求在2020年的全部發電量中非水可再生能源發電的佔比達到15%，以確保2020年全國發電量當中有9%來自於非水可再生能源，即風電、光伏以及生物質等新能源。

然而將煤電作為考核主體面臨著一大難題，除了綠證交易，煤電沒有合理的成本疏導機制，當煤炭價格上漲導致煤電企業成本增加時，煤電在固定上網價格的情況下，成本無法向下疏導。

相比而言，“807號文”文件中則明確承擔消納責任權重的有兩類主體：第一類市場主體為各類直接向電力用戶供/售電的電網企業、獨立售電公司、擁有配電網運營權的售電公司；第二類市場主體為通過電力批發市場購電的電力用戶和擁有自備電廠的企業。

其中，第一類市場主體承擔與其年售電量相對應的消納量，第二類市場主體承擔與其年用電量相對應的消納量。

國網能源研究院新能源研究室主任王彩霞則認為，原來的電力市場化改革中，售電公司主要由電網公司組成，而隨著市場化主體的增加，社會中的售電主體也越來越多。雖然電網公司還是一個主要的售電主體，但是獨立售電公司、增量的配售電公司、參加直接交易的大用戶等售電或用電主體越來越多。

“所以‘807號文’更多的還是想讓大家共同來承擔消納責任。”王彩霞說。

而在中國新能源電力投資聯盟祕書長彭澎看來，可再生能源電力消納責任權重通過售電企業和部分電力用戶，將考核的主體慢慢向終端方向轉，由激勵發電側轉向激勵中間的配售電環節，逐步提升消納清潔能源的意識。而且，更改配額的名稱也有很強的去行政化的色彩。

但沒有了政績考核的壓力，地方政府推行消納責任權重政策是否還有動力？

“雙控考核，也就是對能源消費總量控制和能耗強度的要求，現在作為對地方政府的要求已然非常嚴格。從這個角度來看，雖然‘807號文’本身沒有跟省級政府政績考核相掛鉤，但是充分做到了與現有的生態文明建設考核相銜接，對於地方政府的約束力也很顯著。”陶冶說。

公開資料顯示，黨的十八屆五中全會提出實行能源消耗總量和強度“雙控”行動，習近平總書記在“十三五”規劃《建議》說明中對實行能源和水資源消耗、建設用地等總量和強度“雙控”行動進行了重點說明。

“十三五”時期，國家在“十一五”、“十二五”節能工作基礎上，實施能耗總量和強度“雙控”行動，明確要求到2020年單位GDP能耗比2015年降低15%，能源消費總量控制在50億噸標準煤以內。國務院將全國“雙控”目標分解到了各地區，對“雙控”工作進行了全面部署。

關於地方政府的執行驅動力，“807號文”還明確，在確保完成全國能源消耗總量和強度“雙控”目標條件下，對於實際完成消納量超過本區域激勵性消納責任權重對應消納量的省級行政區域，超出激勵性消納責任權重部分的消納量折算的能源消費量不納入該區域能耗“雙控”考核。

對納入能耗考核的企業，超額完成所在省級行政區域消納實施方案對其確定完成的消納量折算的能源消費量不計入其能耗考核。

國家發改委能源研究所可再生能源中心研究員時璟麗認為，2016年2月29日，國家能源局發佈《關於建立可再生能源開發利用目標引導制度的指導意見》（國能新能〔2016〕54號），明確了各省份需要達到的2020年非水可再生能源電量佔比目標，並且通過向全社會公佈年度監測評價報告的形式加強其實施。

儘管這一政策的定位是引導性的，沒有約束性，並且沒有明確的獎懲措施，不與考核掛鉤，但是地方政府也很重視。因此在現有的機制下，消納保障機制的地方政府執行也應該沒有太大問題。

而作為真正被考核主體，在新出爐的政策框架下，售電公司和電力用戶似乎也有些無從下手，有很多電力用戶甚至對“807號文”鮮有耳聞。

“站在售電公司的立場，我們歡迎並期待這個政策的落地。但是從實施層面，一方面還需要從國家層面去統籌。另一方面，相關的交易規則也需要進行調整。目前全國範圍僅有為數不多的省份允許電力用戶或售電公司通過電力市場購買省內或者跨區可再生能源，大部分省份的交易主體仍為常規燃煤或燃氣機組。我們在為客戶採購可再生能源方面做過許多有益的嘗試，但是目前的規則下可做的依然有限。”北京融和晟源售電有限公司高級經理趙曉東接受《能源》記者採訪時說。

現實之辯

“807號文”中明確，可再生能源電力消納責任權重包括可再生能源電力總量消納責任權重和非水電可再生能源電力消納責任權重，對有無大量水電省份進行了區分。設計有2018年、2019年和2020年的最低消納責任權重和激勵性消納責任權重，後者比前者高出10%。

以湖南省為例，2020年非水電可再生能源電力消納最低消納責任權重和激勵性消納責任權重分別為13.0%和14.3%。最低指標達到非水可再生能源電力消費量在2017年的基礎上將提升127億千瓦時，增幅112%；而當進一步達到激勵性指標時，相應的電量提升則為151億千瓦時，增幅達到133%。

事實上，國家能源局將確定消納責任權重相關技術支撐和研究工作委託給了電力規劃設計總院（下簡稱“電規院”），電規院規劃研究部副主任韓小琪介紹，電規院（全國新能源消納監測預警中心）參與了《可再生能源電力消納責任權重確定和消納量核算方法（試行）》的編寫，開展了2018~2020年各省（區、市）的可再生能源電力消納責任權重指標的測算及論證，以及政策整體實施的影響評估工作。

“其中，各省（區、市）的權重指標是依據國家相關規劃，結合當地可再生能源資源條件、用電需求增長、本地消納能力、跨省跨區送受電等實際情況統籌研究制定的。”韓小琪說。

除了本省可再生能源電力的就地消納利用，跨省跨區的電力消納是主政者不得不面對的另一個現實問題，於此對應的，是輸電通道，尤其是特高壓在其中充當的角色，根據2020年的指標測算，酒泉-湖南、扎魯特-山東、寧夏-山東、上海廟-山東、寧東-浙江等特高壓輸電通道中可再生能源電量比例均不低於30%。

但由於以水電、風電和光伏為主力的可再生能源受自然條件影響大，且各區域分省的分佈差異也較大，地方政府發展可再生能源的積極性也不盡相同。對於四川、雲南、新疆、甘肅等水電和風光大省，發展可再生能源的積極性毋庸置疑，但對於中東部化石能源大省而言，“807號文”能否調動其積極性似乎充滿了現實考量之下的變數。

各省消納責任權重的現實疑慮，中國能源研究會、可再生能源專業委員會主任委員李俊峰直指文件的內在矛盾。

“‘807號文’有一個比較大的缺陷，按照規劃，非化石能源的比例要求在2020年和2030年分別達到15%和20%。如果東部沿海的江蘇、浙江等發達省份能夠達到內蒙古、寧夏、甘肅的水平，我們的非化石能源佔比可能已經超過30%。越發達的地區越責任卻越少，我認為這是新文件最大的一個弊端。發達的有能力消納清潔能源的地區要求不高，比較落後的地區，消納原本就存在困難，現在還要鞭打快牛。”李俊峰說。

但時璟麗表達了不同看法。

“‘807’號文中要求的各省份最低消納責任權重是各省踮一踮腳就能達到水平，但是如果地方政府想不計入雙控考核，那麼就要完成1.1倍的目標任務，這時候想要完成就要做比較大的努力，實際上對於地方政府的激勵作用是足夠的。”時璟麗說。

打破交易壁壘

在明確了考核主體以及各省的消納責任權重之後，“807號文”同樣確定了消納量的核算方式。

文件中指出，各承擔消納責任的市場主體以實際消納可再生能源電量為主要方式完成消納量，並通過兩種補充（替代）方式完成消納量，一種是向超額完成年度消納量的市場主體購買其超額完成的可再生能源電力消納量（以下簡稱“超額消納量”），雙方自主確定轉讓（或交易）價格；第二種是自願認購可再生能源綠色電力證書（以下簡稱“綠證”），綠證對應的可再生能源電量等量記為消納量。

與文件對應的另一個現實是，我國電力長期以來按省域平衡，若無特殊政策規定，發電量也以本省消納為主。特別是在當前經濟增速放緩、產能過剩的情況下，出於對本省發電企業利益保護的需要，各省消納包括新能源在內的外省電力意願普遍不強，省間壁壘日益凸顯，個別省甚至提出了限價限量要求。

對於文件與現狀的組合矛盾，陶冶表示：“可再生能源電力消納責任權重還有最為重要的一點，就是考慮電力市場建設及順應電力體制改革方向。目前參與電力市場主體的主要目的是為了購買廉價電力，降低用電成本。消納責任權重的實施能夠對參與電力市場交易的主體形成購買綠色電力的約束性要求，並加快打通市場主體與綠色電力開發企業間的直接交易通道。”

以北京為例，如果只購買北京的風電，由於風電有限，顯然無法履約，履約壓力下，購買蒙西、張家口或山西等其他地區的風電也無疑將成為北京的不二之選。

除了省間壁壘有望打破之外，另一個被業內人士寄予厚望的介質則是綠證。

所謂綠證，是國家對發電企業每兆瓦時非水可再生能源上網電量頒發的具有獨特標識代碼的電子證書，是非水可再生能源發電量的確認和屬性證明及消費綠色電力的唯一憑證。

2017年7月，以國家能源局《關於召開綠色電力證書自願認購啟動儀式的通知》為開端，綠證政策實施至今已有近兩年的時間，但是自願認購的情況下，綠證的市場反應和效果卻不盡如人意。

綠證認購平臺數據顯示，截至2018年5月28日，風電核發超過2225萬個綠證，光伏核發超過308萬個綠證，但是僅有2136名綠證認購者，共認購33106個綠證，認購率僅為0.13%。

事實上，消納責任權重政策與風電、光伏的發展實際上並沒有太多交集，一個從發電側出發，一個從用電側出發，但綠證讓兩者找到了結合協同的可能。

“當前，綠證的價格較高，主要因為必須是進入到可再生能源發展基金補貼目錄的才能出售綠證且出售綠證後對應電量不拿國家電價補貼，風電0.2元/千瓦時已經是比較便宜的，光伏價格則要更高。但根據風光平價政策，平價項目可出售綠證，其價格就可能會比較低，就會吸引消納保障責任市場主體、用電企業和個人來購買。”時璟麗說。

陶冶也強調，隨著市場環境，以及公民意識的覺醒，會在消費產生主動使用綠色電力的訴求，“比如美國，雖然特朗普宣佈脫離巴黎協定，但是美國的可再生能源發展反而愈發繁榮。谷歌、蘋果、IBM等知名公司正從消費者的角度引領利用綠色電力的趨勢。”

政策懸念

行政手段往往配套著管理機制。

對於未完成考核的主體，“807號文”中要求各省級能源主管部門會同經濟運行管理部門負責督促未履行消納責任的市場主體限期整改，對未按期完成整改的市場主體依法依規予以處理，將其列入不良信用記錄，予以聯合懲戒。

顯然，在目前的框架下，對於未完成考核的主體懲戒措施似乎並不強硬。

“配額只是一個開始，後續還要修訂綠證制度、制定超額消納量交易等等工作，電力交易機構正在配合國家發改委建立電力市場信用體系。此外在行政管理方面，還要指導地方政府制定消納實施方案，並完善相關的政策。”陶冶說。

事實上，在“十三五”期間，“807號文”真正運行的時間只有一年，包括今年試運行的半年，主要目的在於倒逼組織機構將流程捋順。

“個人認為機制出臺以後，相應的配套政策機制全部完善還需要2到3年時間。比如現在的各承擔消納責任的市場主體的售電量和用電量中，只有農業用電和專用計量的供暖電量免於消納責任權重考核，未來這方面可能還要繼續完善。”陶冶說。

作為售電公司，趙曉東認為，相比2018年的第二次和第三次徵求意見稿，現在的正式文件只是明確了一個大的框架，還需要進一步細化的配套文件予以落地。比如綠證交易，是否允許轉賣交易？進行交易後如何核減相應的消納電量以避免重複計量？這些都是需要相關政策予以解釋的。

韓小琪也表示，目前，政策建立了整體框架體系，按照要求，2019年各地區進行試考核，2020年起將全面進行監測評價和正式考核。

“接下來，主要是要儘快完善各項配套辦法與細則，同時在試考核過程中發現和解決可能出現的各類問題。”韓小琪說。

公開資料顯示，截至2018年底，全國可再生能源發電總裝機容量達到7.29億千瓦，佔全國規模以上電廠總髮電裝機容量的38.4%。在國內可再生能演的存量規模已然成型的基礎上，“807號文”對可再生能源電力最核心的消納問題似乎給出了終極解決方案。

但對於牽一髮而動全身的國內電力版圖而言，存量利益與增量市場間的暗流從未停歇。

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