CSBA報告封面
當地時間3月22日下午，英國倫敦市中心議會大廈附近發生恐怖襲擊事件，造成包括一名警員、一名攻擊者在內的5人身亡，超過40人受傷。事後，極端組織“伊斯蘭國”認領此次襲擊。巧合的是，就在當天，來自60個國家的外長和外交部長齊聚華盛頓，在美國國務卿蒂勒森的主持下，商討如何進一步合作打擊“伊斯蘭國”。一時間，國際反恐再次成為各方關注的焦點。
目前，在國際社會的共同努力下，“伊斯蘭國”在敘利亞和伊拉克正節節敗退。在此大背景下，曾誓言要“徹底摧毀”該組織的特朗普政府該如何打一場全球反恐戰爭，值得關注。近日，著名智庫“戰略和預算評估中心”（CSBA）發佈報告，專門就後“伊斯蘭國”時代美國在國際反恐戰爭中的軍政戰略提出建議。
反恐戰爭的悖論
9·11過後15年多，美國如今在全球反恐戰爭中面臨著一個殘酷的悖論。一方面，美國的國家安全機構已變得頗為擅長消滅恐怖分子、挫敗其行動並破壞其組織。例如，華盛頓已發展出經濟制裁等多種手段來限制恐怖分子的財源，並增強了反恐情報能力。通過投資發展國土安全和執法手段，美國已成為更難被襲擊的目標。在對抗恐怖主義威脅方面，美國實現了史無前例的國際外交合作。此外，它還發展、增強並積極利用強大的軍事和準軍事能力，如特種部隊、無人機打擊等，沉重打擊了大量極端組織。可以說，華盛頓已經形成了一整套阻止恐怖襲擊並重創極端組織的手段，並且運用其取得了良好效果。
另一方面，這些非凡的能力卻並未給美國帶來決定性的戰略成功。往往是美國還未取得對某個恐怖組織的軍事勝利，另一個更為邪惡致命的組織便已誕生。全球反恐戰爭迄今為止的演變史便是一個例子。目前，這場戰爭已經升級至第三個版本。在1.0版中，美國重創了阿富汗境內的“基地”組織核心，得到的結果卻是“基地”組織在伊拉克、阿拉伯半島等地分支的崛起。在隨後幾年的2.0版全球反恐戰爭中，美國最終佔據了上風，結果卻是迎來了3.0版全球反恐戰爭。這場戰爭的對象“伊斯蘭國”是迄今最為暴力、意識形態最為極端且軍事能力最強的恐怖組織。因此可以說，全球反恐戰爭的每一波軍事勝利，緊隨其後的都是恐怖主義復甦的逆流。如今，隨著反“伊斯蘭國”戰爭逐漸尾聲，這種困境再次凸顯。
報告認為，在與“聖戰”恐怖組織的鬥爭中，美國正在接近戰略轉折點。目前，在軍事上擊敗“伊斯蘭國”的可能性正日益增大。在伊拉克和敘利亞，該組織將失去對大量領土和人口的控制，其所謂的“哈里發國”的核心將會被摧毀。儘管“伊斯蘭國”仍將繼續反抗，製造大量傷害，但其氣數已盡，來日無多。
然而，在軍事上擊敗“伊斯蘭國”，並不能給美國與“聖戰”恐怖主義的鬥爭帶來決定性的勝利。事實上，這場鬥爭已經進行了數十年，後9·11時代的全球反恐戰爭，也已進行了超過15年。即使在“伊斯蘭國”退出歷史舞臺後，美國的反恐鬥爭仍將繼續。
未來，“伊斯蘭國”在利比亞、埃及等國的一些“行省”可能會延續下去。“基地”組織及其各種分支帶來的威脅也仍將存在。從更宏觀的層面上看，只要“聖戰”意識形態的根源仍存在於大中東及以外地區，恐怖主義威脅就不會消失。美國在過去15年裡反覆進行全球反恐戰爭，這一事實提醒人們，不要期望在短期內取得反恐戰爭的長久勝利。
美國的戰略選擇
在這個新階段中，美國應該採取什麼樣的政治-軍事戰略？報告認為，看似合理的選擇主要有四種。一是脫離戰鬥，即宣佈反恐戰爭取得勝利，然後回家。美國可以利用擊敗“伊斯蘭國”這一機會，從大中東地區撤軍。
這一選擇將近似於迴歸美國在上世紀90年代甚至更早時期的反恐政策。其顯著特徵是大幅減少在中東和阿富汗的軍事存在，除了保護美國大使館所需的最小兵力，幾乎不在該地區部署作戰部隊。同時，打擊恐怖組織的強力行動也將顯著減少。這些行動將只限於迴應恐怖襲擊的懲罰性打擊。只有在美國人員或關鍵利益遭遇真正緊迫的威脅時，才會對恐怖分子發動極少數的先發制人式的攻擊。
因此，脫離戰鬥意味著在軍事上奉行極簡主義，同時尋求主要通過非軍事手段來保衛美國。在國內，美國將通過聚焦於情報、執法和國土安全手段來打擊恐怖主義。在國外，將保持積極的外交態勢，聚焦於情報共享等反恐合作。此外，美國還可能對中東國家提供小規模的人道主義和發展援助，但不會抱有任何重塑地區政治和經濟氣候的野心。
二是承擔有限責任，即保持“輕腳印”。這種選擇將使美國的反恐態勢維持在2011年至2014年的水平。當時，“伊斯蘭國”尚未成為主要威脅，本·拉登的死亡使得美國能夠減少反恐努力。
在實踐中，“輕腳印”戰略將聚焦於奧巴馬所謂的“致命的針對性行動”（lethal, targeted action），即採取持續、預防性的先發制人式軍事打擊，破壞恐怖分子的行動陰謀，並不斷削弱最危險的恐怖組織。同時，這些打擊行動將幾乎完全以遠程和有限責任的方式進行，如無人機打擊、防區外攻擊、特種部隊行動等。
從根本上來說，“輕腳印”戰略的內容將是通過成本效益高的方式，管理而非消除威脅。其優勢在於，利用美國獨一無二的軍事能力，尤其是遠程打擊能力，讓恐怖組織疲於自保，無暇發動攻擊，同時避免過度擴張的危險。
三是“反‘伊斯蘭國’+”戰略，即維持中等水平的軍事存在。這種軍事存在的下限水平，將類似於奧巴馬政府於2016年年底在反“伊斯蘭國”戰爭中採取的舉措。當時，美國向伊拉克和敘利亞派遣了5000多人的部隊，另有數千名美軍從中東其他地區提供支援。其上限水平將是派遣一支1.5至2萬人的部隊。該部隊將針對具體的威脅開展相應行動。
如果採取這種戰略，無人機打擊仍將是一大主要特徵，但只是更為侵略性的空中戰役的一部分，其他手段還包括出動有人駕駛對地攻擊機，前沿部署空中管制員、對更廣泛的目標發動更多的襲擊等。不過，美國仍將保持克制，不會按照布什時期的“自由議程”構想，採取成本高昂的舉措，去改造中東社會。
四是“做大”全球反恐戰爭。在中遠期內向大中東地區部署大量軍隊，其水平很有可能接近2007至2008年期間在伊拉克的美國駐軍規模，即15至20萬人，同時採取類似的外交、情報和經濟舉措。該戰略旨在從軍事上摧毀最為強大的恐怖組織，同時從根本上改造地區政治結構。其背後的邏輯是，恐怖主義是穆斯林世界社會-政治反自由主義這一“更深層次疾病的”症狀。
報告認為，以上四種戰略選擇各有“賣點”，但也有不足。相對而言，“反‘伊斯蘭國’+”戰略最為可行，因為布什政府和奧巴馬政府分別在9·11恐怖襲擊和“伊斯蘭國”崛起之後成功採取過類似戰略。事實表明，如果能夠得到強力運用，該戰略能夠成功應對恐怖主義挑戰的最危險之處，打擊恐怖分子的避風港，並破壞其陰謀。
本報專稿 徐寅
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