美國總統特朗普上任以來，美英“特殊關係”受到一系列嚴重衝擊，特朗普有意忽視美英“特殊關係”已經是公開的祕密。關於美英“特殊關係”的前景問題，再度成為國內外學界、戰略界的熱門話題。有學者針對特朗普上任以來美英關係的新變局提出了兩國“特殊關係”的三種“可能性”：一是 “有可能隨著英國‘脫歐’走向獨立而進一步走強”；二是“下降為一般的國與國關係”；三是“有一定弱化”、被賦予新內涵、“局部出現調整”。更有學者甚至提出了特朗普任內美英“特殊關係”是否會“終結”的命題，並試圖予以回答。本文擬就特朗普政府的對英政策如何衝擊美英“特殊關係”以及美英“特殊關係”的未來變化趨勢等進行探討。
特朗普是否有意漠視美英“特殊關係”？
特朗普上任之初，便下令把英國已故首相、英美“特殊關係”(Special Relationship)這一術語的首創者丘吉爾的半身塑像重新放置在白宮的橢圓形辦公室裡，給世人以他會重視兩國“特殊關係”的印象。時任英國首相特雷莎·梅首訪白宮時，特朗普在與梅舉行的聯合記者招待會上也有過“繼續支持”美英“特殊關係”的公開表態。然而，後來的情勢表明，所有這些都不過是缺乏可持續性的虛招。特朗普上任兩年多來的對英政策表明他對美英“特殊關係”的有意忽視、漠視程度超過了二戰結束以來的歷任美國總統。
第一，在禮儀方面，特朗普我行我素，不按常理出牌，不太給英方“面子”，這對於實力衰落且因“脫歐”問題而處於多事之秋、有求於美國、對禮儀極為敏感的英國刺激很大。2017年1月，特朗普甫一入主白宮，梅就急匆匆飛往華盛頓，成為特朗普就任後首位訪問美國的外國領導人。按戰後以來70餘年的美英關係慣例，梅訪美后，特朗普應儘早回訪英國；此外，美國新當選總統通常都會以英國為其首訪國家。然而，特朗普不但沒有及時回訪英國，而且首訪國家選擇了沙特阿拉伯。此後他先後訪問了以色列、梵蒂岡等國，併到鄰近英國的比利時出席了北約峰會，卻沒有訪問英國。特朗普對困境中的英國“過門而不入”，顯然不是因為“工作忙、抽不出時間”，而是顯示其把英國排在外交日程較為靠後的位置，這在戰後美英“特殊關係”史上是極為罕見的，引起了人們對特朗普是否有意忽視美英“特殊關係”的疑問。
第二，在政策層面，特朗普顯然不是按美英之間存在“特殊關係”的邏輯處理兩國關係。一是沒有在英國陷入“脫歐”困境時向英施以援手。梅之所以在特朗普入主白宮僅僅一週就急如星火地訪美、面見特朗普，是因其陷入“脫歐”談判困境，急於爭取與美國達成英國“脫歐”後的第一份雙邊貿易協議，以提高自身與歐盟的談判地位，安撫國內民眾，併為英國在“脫歐”後與其他國家簽署雙邊貿易協議做示範。然而，特朗普並未積極迴應英方訴求，未與英國達成任何適應其“脫歐”後需求並有利於英國的貿易協議或意向，梅只得兩手空空怏怏而歸。二是特朗普上任兩年多來很少渲染美英之間存在“特殊關係”，也印證了他是有意忽視美英“特殊關係”。2018年7月特朗普遲遲造訪英國，梅政府為“重振”英美“特殊關係”，曾對特朗普這次訪問抱有期待，期望把此次訪問定位為“正式訪問”，並準備安排英國女王接見特朗普，但因當時英國國內存在嚴重的反美、反特朗普氛圍，這次訪問只得降格為“工作訪問”。 2019年6月，特朗普終於正式訪英。儘管英國政府在禮儀上做足了文章，包括安排英國女王接見特朗普等，然而，特朗普並不配合，整個訪問期間對所謂美英“特殊關係”隻字未提。特朗普這次正式訪英不但無助於英方所希望的“重振”美英“特殊關係”，反而向世人證明所謂美英“特殊關係”在他那裡已經變成了英方的“一頭熱”和對美哀求。三是特朗普不但有意忽視美英“特殊關係”，而且喜歡對英國指手畫腳。2017年6月，英國倫敦發生大規模恐怖襲擊事件，特朗普不但未表示同情與理解，反而出言不遜，被認為是故意“疏遠英國人民”；特朗普還指責英國情報機關針對其本人搞間諜活動，又以軍事和情報安全為由，威壓英方不要接受中國華為技術有限公司提供的5G設備、不要讓該公司承接5G項目。除此之外，美國眾議院議長佩洛西出訪英國時也在“北愛爾蘭”問題上對英國吹毛求疵。四是在國際事務方面，美英在有關北約運行、是否維護所謂“以規則為基礎的戰後國際秩序”等一些重大問題上也存在嚴重分歧。
特朗普的一系列無視美英“特殊關係”的表現，在英國激起了強烈的反特朗普和反美民意。在特朗普第一次訪英前，因對2017年特朗普有關倫敦恐襲的負面言論記憶猶新和美國眾議院議長佩洛西在訪英期間對“北愛爾蘭”問題指手畫腳尤其不滿，倫敦近200萬市民簽署請願書，反對特朗普訪英。在特朗普第二次訪英前，民調顯示有70%的英國民眾不認可特朗普，英國國會也表示不接受特朗普到場演說。有鑑於此，有人評論說，所謂美英“特殊關係”已經有名無實，“壞得不能再壞了”。
2019年7月以來，因英國駐美大使發回英國政府關於特朗普政府如何“無能”“不靠譜”“內部管理混亂”等內容的密電曝光，引起特朗普憤怒迴應，英國駐美大使因此而被迫辭職，這無異於給已經岌岌可危的美英“特殊關係”又一次沉重打擊。英國駐美大使的電文反映了英國朝野對於特朗普政府在英國面臨“脫歐”困境的危難之際卻坐視不管甚至幸災樂禍而表現出的憤怒，也反映了英方對挽救英美“特殊關係”已經無可奈何的失望情緒。當然，英國駐美大使負面評價特朗普的密電曝光，也給特朗普政府進一步忽視、漠視、淡化美英“特殊關係”提供了一定的藉口。
特朗普為何有意漠視美英“特殊關係”？
1946年3月，丘吉爾在美國發表“富爾頓演說”，正式提出了英美“特殊關係”這一概念，並認為構成兩國“特殊關係”的基礎有兩點：一是雙方擁有共同的“文化認同”和“價值觀”以及“共同傳承”的“盎格魯-撒克遜”血緣、語言與法律；二是兩國擁有共同的戰略需求、安全需求以及經濟利益需求等。丘吉爾這些表述有虛有實，在一定程度上解析了英美“特殊關係”賴以形成的特定歷史條件和基礎，但其宣傳、鼓動性的一面也不言自明。
綜合分析，二戰後美英之間形成“特殊關係”並得以延續70餘年，是基於兩大特定的歷史條件：一是美英作為冷戰盟友對抗蘇聯戰略需求；二是英國作為二戰後的世界第三強國，尚擁有與美國保持“特殊關係”的實力與資格，對美國貫徹其全球戰略能起到助力作用。對這兩大特定歷史條件的變化進行分析，可作為探討特朗普何以有意忽視、漠視美英“特殊關係”的起點。
第二次世界大戰後的國際戰略形勢有兩大特點：一是美國在英國的堅定支持下，與蘇聯爭奪戰後世界主導權和地緣政治優勢以及爭奪意識形態制高點，並由此引發美蘇冷戰；二是二戰期間亞非拉等大多數處於殖民地、半殖民地狀態的非西方國家在捲入二戰的過程中逐漸覺醒，戰後普遍要求獨立、自主，擺脫歐美殖民統治或霸權控制，其矛頭直接針對美英、直接衝擊著美英等西方國家的殖民統治和霸權需求。這兩大特點決定了美英在戰後世界特定的利益關聯和相互戰略需求。對英國而言，二戰後最大的戰略難題是面對其直接統治的廣大殖民地人民的普遍覺醒和獨立要求，能否守住 “帝國遺產”、維持殖民統治及世界大國地位；對美國而言，當時最大的戰略難題則是能否擋住對自身不利的世界潮流、遏制蘇聯、實現戰後“領導”世界的夢想。因此，美英迫切需要進行全方位戰略合作、抱團取暖。也正因為如此，丘吉爾在“富爾頓演說”中明確提出：“從波羅的海邊的什切青到亞得里亞海邊的的裡雅斯特，已拉下了橫貫歐洲的鐵幕”，主張“講英語的民族結成聯盟，用聯合起來的資源和‘遍佈全世界的’海空軍基地為鐵幕這一邊的各國提供一個具有壓倒性優勢的安全保證”。簡言之，丘吉爾1946年提出並渲染英美之間“特殊關係”的特定戰略基礎源自英美兩國反蘇反共以及反對戰後民族解放運動及維護各自世界地位的共同戰略需求。
冷戰結束後，美英等西方國家一度堅持認為冷戰結束是西方“民主制度”對社會主義制度和意識形態的勝利，是“歷史的終結”，因而彈冠相慶，並謀求向非西方國家移植西方民主制度。美國在追求單極霸權的同時，更是急於在全球推進西方化、民主化和美式全球化。從老布什到克林頓時期的《國家安全戰略》報告都以“擴展民主”和“塑造”非西方國家為主旨。儘管因蘇聯解體而失去全方位的“體系性對手”，美英兩國打造“特殊關係”的戰略需求有一定降格，但在冷戰後美國打造以自身為首的西方國家總聯盟，助力其“擴展”與“塑造”的戰略過程中仍有一定的價值。冷戰後接踵而至的海灣戰爭、科索沃戰爭、阿富汗戰爭、伊拉克戰爭以及“9·11”事件後的全球反恐戰爭更為美英“特殊關係”的延續提供了一定機會。不論是虛是實，冷戰後歷任美國總統都或多或少會強調美英“特殊關係”對美仍有重要戰略價值，而冷戰後的歷任英國首相更是經常強調美英“特殊關係”的重要性。
當前，國際戰略形勢有了新變化，正處於百年未有之大變局，其中最大的變化是美國“一超”地位相對衰落、中國崛起為世界第二大經濟體，中美關係進入所謂“新常態”。另一大變化是以亞太為主的非西方國家“群體性崛起”，非西方國家的經濟總量已經超過美歐日等西方國家的經濟總量，亞太經濟、貿易總量也超過歐洲，並取代歐洲—大西洋地區成為世界地緣政治中心。正是在這種新變局中，特朗普被推上了歷史舞臺。與二戰後以謀求“領導世界”為首要任務的歷任美國總統不同，特朗普認識到美國實力的相對衰落、難以為其西方小兄弟們“包打天下”，因而提出了“美國優先”“經濟優先”等旨在維護美國霸權地位的施政綱領，大幅縮減對西方國家及在全球範圍內所承擔的“義務”和干預政策的力度。這些舉措主要包括：力主從伊拉克、阿富汗、敘利亞撤軍；對朝核採取以談為主的對策並與金正恩舉行三次會晤；對冷戰後美國一直堅持的所謂“民主擴展”和人權戰略採取消極立場；縮減外交經費及外交活動規模；在其掀起的“貿易戰”中對包括英國在內的西方夥伴照樣加徵關稅、在經貿利益上與其盟友們錙銖必較，等等。如此一來，以冷戰軍事同盟為主要特徵的美英“特殊關係”開始失去其主要價值。
特朗普的“美國優先”“經濟優先”戰略，導致美國對英國的戰略倚重大為削弱，使得維持美英“特殊關係”不再是其迫切的戰略需求。這是特朗普公開漠視、淡化美英“特殊關係”的首要根源。換言之，特朗普有意漠視美英“特殊關係”是美國利益需求與戰略定位變化所致，是美國政府的對英政策調整和國家行為，特朗普個人喜好並非關鍵影響因素。此外，特朗普漠視、淡化美英“特殊關係”的另一個重要根源與英國的實力下降有關，亦即美英“特殊關係”因英國實力下降而對美國的助力作用大不如前。
從實力方面觀察，戰後美國是世界頭號強國，而英國國力在二戰後雖然一直呈衰落趨勢，但20世紀50—60年代在經濟、金融、科技、情報、軍事及海外基地等方面依然優於除美國以外的其他資本主義國家，是資本主義陣營中僅次於美國的第二號綜合性強國。此後英國的GDP總量雖然在20世紀60—70年代後相繼被日本和德國超越，但其軍事力量尤其是遠程投送能力和全球影響力仍然超過除美國以外的其他西方國家，是美國開展對蘇冷戰的主要軍事幫手。因此，面對戰後複雜的國際局勢，尤其是對蘇冷戰，不但美國願與英國保持“特殊關係”，而且英國也有維持與美國“特殊關係”的相應實力。然而，冷戰結束後，英國綜合實力及其對美國貫徹其全球戰略的“有用性”呈現“斷崖式”下滑。儘管冷戰後英國方面一直謀求維持甚至“重振”美英“特殊關係”，因而在一些重大國際問題上緊跟美國，如積極派兵參加海灣戰爭、科索沃戰爭、伊拉克戰爭和阿富汗戰爭等，但因實力和能力有限，英軍在戰場上的表現每每令人大跌眼鏡，其素質與二戰時期的英軍難以相提並論。無論是在海灣戰爭、科索沃戰爭還是在伊拉克戰爭、阿富汗戰爭中，英軍都高度依賴美軍提供後勤和火力支持。在伊拉克，如無美軍及時到場支援，英軍就可能在巴士拉大潰退；在阿富汗赫爾姆省的作戰行動中，也是依靠美軍提供的直接支援，英軍才免於戰場失敗。英國軍隊在這些戰爭中的拙劣表現，令美方大失所望。美國也因此更加懷疑美英“特殊關係”對於其貫徹自身全球戰略是否還有“特殊”價值？
到特朗普上任的2017年，英國GDP的世界排名已由丘吉爾提出英美“特殊關係”時的世界第三和西方國家中的“第二”降為世界第九和西方國家中的“第七”；在軍力方面，2017年英國軍費開支的世界排名由二戰後初期的全球第三降為第七，排在沙特、印度等國之後。
總之，冷戰結束以來的20多年間，英國實力和英美相互戰略需求均一直下滑，但美英“特殊關係”卻延續至今，只是在特朗普上任後才出現“斷崖式”轉變。特朗普較其前任更加漠視、忽視美英“特殊關係”，除兩國共同的戰略需求下降以及由於英國實力繼續下降導致其對美戰略“有用性”下降這兩大因素影響外，也與特朗普個人的領導風格及其“美國優先”“經濟優先”的執政理念密切相關。
特朗普任內美英“特殊關係”會“終結”嗎？
關於特朗普任內美英“特殊關係”是否會“終結”的命題，其答案取決於“終結”的標準是什麼？如果衡量是否“終結”的標準是美英在國際舞臺上是否還會繼續進行戰略合作的話，則答案是否定的，因為今後美英仍會在國際事務中的某些領域進行戰略合作，例如當前兩國在打壓伊朗石油出口問題上的默契與合作。當然，是否還進行戰略合作並不能作為衡量美英是否繼續維持兩國“特殊關係”的充分條件，因為與美國並無“特殊關係”的法國就積極參與了美國對敘利亞軍事打擊行動。
如果衡量美英“特殊關係”是否“終結”的標準是美英兩國會否像冷戰時期那樣在全球各類反蘇行動中密切配合、相互支持、亦步亦趨，如兩國在1950年共同出兵朝鮮、1979年共同反對蘇聯入侵阿富汗，1982年美國不惜開罪阿根廷和拉美國家而支持英國打贏馬島戰爭，以及冷戰後英國無條件出兵支持美國打伊拉克、南聯盟和阿富汗，則可以說美英“特殊關係”正在走向“終結”，即美英“特殊關係”將“下降為一般的國與國關係”。這種情形下，美英關係將如美國與法、德等國關係一樣，兩國在國際事務中雖然不一定會亦步亦趨，但也不排除在某些議題、某些場合進行戰略合作，但這種合作不過是“一般的國與國”合作，無涉所謂的“特殊關係”。
值得注意的是，2018年以分析各國文化關係為宗旨的英國“不列顛協會”(British Council)發佈了一份研究報告，對英美兩國如何擁有“共同的關切”“共同的價值”以及兩國間經濟、社會與文化聯繫如何廣泛深刻、兩國民眾間如何“相互有吸引力”等進行了分析，並認為這些構成了維護英美“特殊關係”的文化與社會基礎。同一時期，美國駐英使館發佈的一份文件也強調“共同的語言、價值、民主體制”及經濟政治聯繫與人員往來等是美英“特殊關係”的基礎，與前述“不列顛協會”報告的邏輯完全一致。所不同的是，英方報告特別強調英美之間的“特殊關係”，而美國駐英使館文件只提美英“特殊關係史”。 2019年5月，美國國務院發佈另一份題為《美國與英國：雙邊關係數據》的文件，也宣稱“共同的語言、價值、民主體制”及經濟政治聯繫與人員往來等是兩國關係的基礎，但同樣不再提及所謂美英“特殊關係”這一特定術語。
對照美英兩國對美英“特殊關係”及其文化、社會基礎的不同表述方式和不同側重點，並聯繫到當前美英關係現狀以及特朗普在2019年6月訪英時隻字不提美英“特殊關係”，不難看出，英國方面特別強調英美關係的文化、社會和價值基礎等，是對英美“特殊關係”岌岌可危、企圖挽救又無力為之的一種哀鳴；而美方作類似表述時，則表現出其對所謂美英“特殊關係”只是敷衍了事。因此，在判斷美英“特殊關係”在特朗普任內是否會“終結”時，有以下三大因素須特別強調。
第一，美英兩國確實存在共有的“文化認同”“歷史與價值觀”以及“共同傳承”的“盎格魯-撒克遜”血緣、語言與法律，這些正是丘吉爾提出英美“特殊關係”概念的重要依據。還要看到，從一戰、二戰期間的戰略合作到二戰後70餘年的長期合作，美英已經積澱了長達百餘年的合作資產、合作經驗和合作“慣性”，也積澱了廣泛的經濟、社會聯繫。目前，美國依然是英國最大的出口市場、也是英國最大的進口來源地之一，兩國年貿易額超過1600億英鎊；兩國互為最大直接投資夥伴，相互投資額超過1萬億美元；兩國間有90天免簽證協議，每年各有近380萬以上的國民互訪；兩國間還有廣泛的軍事、戰略與情報合作等。此外，兩國在聯合國、北約、歐洲—大西洋夥伴關係、歐洲安全與合作組織、七國集團(G7)、經濟合作與發展組織、國際貨幣基金組織(IMF)、世界銀行、二十國集團(G20)等國際機構中也有合作基礎，並且這種合作關係也會繼續維持下去。因此，即使美英“特殊關係”走向“終結”，兩國間仍然會維持“正常”狀態下的友好與合作關係，甚至還能保持一定範圍內的戰略合作。短期內，人們很難區分這種合作是“一般的國與國合作”還是“特殊關係”條件下的特殊合作。這一點確實會增加判斷美英“特殊關係”是否“終結”的複雜程度和難度，並會引起諸多複雜爭論。
第二，美英“特殊關係”是二戰時兩國戰時同盟關係的延續和發展，其重心是戰略與安全關係、軍事安全合作關係，因而使兩國和平時期的合作關係具有戰時軍事同盟關係的特點，是一種英國學者巴里·布贊所批評的“超常安全化”現象。冷戰時期，這種所謂“超常安全化”是一種蔓延全球的普遍性國際政治現象，當時國際社會以美蘇劃線，幾乎所有的國際政治、經濟生活都被納入美蘇冷戰框架，用冷戰對抗思維去思考和解決問題，這正是美英保持“特殊關係”、在和平時期長期保持戰時同盟關係的另一特定背景。但在蘇聯解體、冷戰結束後，美英等西方國家仍然奉行“超常安全化”這種過時的國際安全思維與安全政策。美國在蘇聯解體後不但沒有裁減軍費和軍力，反而不斷擴軍備戰，其軍費開支一度超過排名前14位的其他大國的軍費之和，達世界軍費開支的一半。正是這種“超常安全化”思維和政策導致美國在冷戰後不斷髮動戰爭，把“9·11”事件這樣一場“刑事犯罪案”當一場全球戰爭來打，為此打了一場歷時10多年、耗費數萬億美元的全球反恐戰爭。可見，這種“超常安全化”思維與政策正是美英“特殊關係”在冷戰後延續的重要背景。特朗普上臺後奉行“美國優先”“經濟優先”戰略，減少對國際事務的參與和干預力度，包括大範圍“退群”，與朝鮮談判並訪問板門店，主張從敘利亞、伊拉克、阿富汗撤軍甚至有意與俄羅斯和解等，集中力量拓展美國的經貿利益，在一定程度上區隔經貿關係與安全關係，打“貿易戰”時六親不認，甚至對其盟友英歐日韓加印等也不額外關照，開始有一種去“超常安全化”的國際思維。在很大程度上，正是這種去“超常安全化”思維使特朗普對於在和平時期維持美英之間帶有戰時同盟性質的“特殊關係”不會特別感興趣，因而才會有意忽視、漠視美英“特殊關係”等種種舉措。對於特朗普而言，“美國只與一個國家保持‘特殊關係’，這個國家就是美國!”
第三，特朗普有意忽視、漠視美英“特殊關係”有沒有可持續性？這不僅取決於特朗普能否成功連任，而且取決於特朗普的“美國優先”“經濟優先”戰略及其去“超常安全化”戰略是其個人的心血來潮還是代表美國的長遠利益，在美國有沒有廣泛的社會和民意基礎。關於這個問題的討論會引起更多的爭議。如果特朗普實現連任，那麼對於英國企圖“重振”英美“特殊關係”的努力恐怕不是福音。
結 語
2005年，時任英國自由民主黨外交發言人威廉·華萊士(William Wallace)針對當時美英關係中麻煩不斷的情況曾撰文指出，與美國有“特殊關係”的國家有以色列、澳大利亞、墨西哥、意大利、波蘭甚至沙特阿拉伯等，英國不過是其中之一，他由此認為美英“特殊關係”“已經死亡”。特朗普入主白宮後，較之冷戰結束以來歷任美國總統都更不在意美英間曾經存在過的所謂“特殊關係”。如果威廉·華萊士再寫文章討論美英“特殊關係”，他應較2005年更加肯定地確認美英“特殊關係”“已經死亡”。本文雖然不完全認同美英“特殊關係”“已經死亡”的說法，但贊同有關美英“特殊關係”正在向“一般國與國關係”過渡的看法，即認為美英“特殊關係”正在走向“終結”。顯然，美英“特殊關係”的前景已經不是在“終結”或“重振”二者間擇其一的問題，而是在“死而不僵”還是“僵而不死”之間做選擇的問題。
(作者系國際關係學院教授)
文章選自《當代世界》雜誌2019年第8期
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