北宋自仁宗朝起，西夏擾邊，北遼增幣，“三冗”經費拖累國家財政。嘉佑三年，王安石創作長達萬言的《上仁宗皇帝言事書》，提出了改革變法的思想，他認為國家財政困難的根本原因是“患在不知法度”和“治財無其道”，只有實行變法，選拔新式人才，依靠國家主導經濟的政策，才能實現富國強兵。

宋神宗熙寧二年，朝廷設立制置三司條例司，青苗、募役、均輸、市易、保甲等政策相繼推出，歐陽修、司馬光、韓琦、富弼等變法的反對派相繼退隱。兩年之後，目睹變法諸多不便的蘇軾憂心忡忡地寫了《上皇帝書》，提出自己的治國理念，反對王安石的變法邏輯。蘇軾認為王安石與商鞅、桑弘羊一樣，本質上就是主張與民爭利的“言利之臣”，他認為治國的關鍵在於“結人心”、“厚風俗”和“存紀綱”，強調清淨、不去折騰，《鹽鐵論》裡黃老儒法之爭在蘇軾與王安石之間若隱若現。

蘇軾（1037—1101）在《上皇帝書》中闡述自己的政治學思想

兩種治國的邏輯

封建小農經濟具有分散型、個體戶的生產特點，因而孔門理財和黃老的“無為而治”很適應這種經濟基礎。只要朝廷清心寡慾、清淨無為，百姓就可以通過耕種提供源源不斷的賦稅，保持財政平衡；如果朝廷厚斂於民，好大喜功，百姓就會陷入貧困，最終導致財政危機。此所謂“百姓足，君孰與不足?百姓不足，君孰與足?”西漢的歷史檢驗了這個經濟規律。

《漢書·食貨志》記載漢文帝在位期間，免除田稅，勸課農桑，輕徭薄賦，大減刑罰，鼓勵生產。國家清淨無事，開創文景之治，積累了一定的國力。到武帝時，意欲南平百越、北擊匈奴、連通西域，他放棄韜光養晦的政策，實行對外擴張，軍士戰馬耗盡、兵甲轉運枯竭。為了應對鉅額財政赤字，武帝重用桑弘羊，“興鹽鐵，設酒榷，置均輸”，官與民爭利，賤買而貴賣。導致商賈不行，盜賊滋熾。朝廷又實施買爵贖罪的政策，造成了官僚機構臃腫、腐敗盛行等諸多問題。於是武帝大興吏治之風，歷任丞相竇嬰、公孫賀、劉屈犛等皆不得好死。董仲舒生前就曾告誡武帝“薄賦斂，省徭役，以寬民力。”奈何不聽。

最終，在“漢武盛世”的華麗外表背後，卻付出了“海內虛耗”、“天下戶口減半”的沉重代價。武帝末年，頗悔征伐之事，明白藏富於民才是治國的根本，所以他封丞相為“富民候”。下罪己詔說：“當今務在禁苛暴，止擅賦，力本農”，末期又重啟孔門黃老之術，重歸清淨。

武帝末期的無為政策與之前的有為不同，在《鹽鐵論·本議》中，傾向於末期無為的是“賢良文學”是儒、道，傾向前期無為的就是“大夫”，是法家。前者主張進本退末，廣利農業，不要與民爭利，對於發展的問題，要立足長遠、修道德而厚風俗，逐漸去解決。治國貴在百姓安定，貴在得人心；後者則認為國用不足在於理財不當，朝廷應主導經濟，立平淮、行均輸，積極進取，開疆擴土，以便實現富國強兵。

蘇軾與王安石的根本分歧，正在於此。

漢武帝從背離黃老到最終迴歸

以其富國強兵，不如厚結人心

對於老百姓來說，能夠保障豐衣足食、安定無事的國家，就是在行“王道”，這與國家的大小無關，因此孟子說小國也能行“王道”；“大夫”則不同，他們追求的是財用充足、開疆拓土和威加四夷，以便自己能名垂竹帛。因此只有行“霸道”的大國才能滿足他們的抱負，他們理想中的國家首先要“富強”，其次才考慮百姓的“安定”。

蘇軾在《上皇帝書》中指出，皇帝與“大夫”們不一樣，“大夫”最需要的是功名，而皇帝需要的則是“人心”。富國強兵能給“大夫”們帶來功名，卻也會使皇帝喪失人心。以其去爭論變法的對錯，不如直接看看人心之向背。人心之所欲，行之必有利；人心之所棄，行之必遺後患。此所謂：

“是以君子未論行事之是非，先觀眾心之向背。”

宋襄公講仁義，卻因不得人心而亡；田常雖不義，得眾力而不敗。變法到底對不對，這不是重要的，重要的在於變法之後人心的向背如何。王莽的改制有許多內容是利好於民的，結果卻被人憎恨，最終亡國；商鞅在變法的初期，曾說“民不可與慮始，而可與樂成。”可是直到他敗亡，秦國人都沒有原諒他。惠王為了止息毀謗，轉移矛盾，才讓商鞅來做替罪羊，這是言利之臣不得人心的悲劇。秦國一直崇尚富國強兵，卻不懂得厚結人心。所以上黨之民寧肯入趙也不入秦，魯仲連恥於尊秦王為帝，想要逃亡海上。秦國雖然以暴力彈壓天下，結果三十餘年後百姓就揭竿而起，究其原因，不得人心而已。

蘇軾指出，宋神宗實行變法，擾民太甚。變法壞常平而言青苗，虧商稅而取均輸，官府在經濟領域無孔不入，與民爭利，弄得舉國折騰，百姓不悅，民心盡失。他說：

“臣傾在陝西，見刺義勇提舉諸縣，臣嘗親行，愁怨之民，哭聲振野。”

這說明新法的各種形式主義已經嚴重影響到了百姓的日常生活，侵害了百姓的利益。如果繼續實行下去，即使能有限的緩解財政困難，代價卻是民心盡失，可謂捨本趨末。此外，自變法施行起來，朝中老成的賢臣盡去，執政的是六七個急功近利的年輕官員。他們之間互相敵視、拉幫結派，打擊舊黨，開了黨爭的先例，實在後患無窮。

宋神宗支持新法

“國之長短在風俗”

蘇軾認為國祚的長短在於風俗，而不是富強。風俗就是國家的元氣，就如身體一樣，只有清淨無為，按時起居，導引關節，吐故納新，才能保持健康。變法則是一劑猛藥，雖然能緩解一時之痛，卻遺患無窮。

歷史也檢驗了這個道理，齊桓公、秦穆公稱霸過後，兩國便陷入長久的萎靡不振；吳王破楚平越，會諸侯於黃池，循即滅亡；秦皇、晉武、隋文一統天下，卻兩代而國亂。這說明霸者未必久，國強反倒會加速了滅亡，這是因為“無敵國外患”的緣故。

財政困難未必會導致國破家亡，風俗毀敗，則必將積重難返。漢武帝行亡國之政卻未受亡國之禍，因為風俗尚在，昭宣時期又修補了過來。趙武靈王胡服騎射、魏孝文帝漢化改革，皆是變易舊俗，自傷元氣，趙國和北魏雖然短暫崛起，卻都因迷失自我，難振雄風，最終滅亡。

蘇軾明白，宋神宗支持變法的目的是想要有所作為，渴望平定西夏、剿滅遼國，但這只是一廂情願罷了。蘇軾說：

“臣願陛下務崇道德而厚風俗，不願陛下急於有功而貪富強。使陛下富如隋，強如秦，西取靈武，北取燕、薊，謂之有功可也，而國之長短則不在此。夫國之長短，如人之壽夭，人之壽夭在元氣，國之長短在風俗。”

變法之後，朝廷確實取得了熙河開邊的功績，宋徽宗時甚至還收復青唐、北取幽雲，版圖擴大到空前。可是北宋卻像前代霸主一樣，無法阻擋亡國的迅速到來。這是因為功業跟國祚並無必然聯繫，在金兵南下之前，北宋內部早已因變法而風俗朽敗，彼時朝廷奸臣當道、黨爭不斷、起義不休，往日的安定局面已經不復存在了。

蘇軾認為變法就是一劑猛藥，神宗應當目光長遠，不能操之過急。寧肯清貧而長壽，也不可富貴而夭亡。老子說“治大國若烹小鮮”，講究：

“我無事而民自富，我無慾而民自樸。”

蘇軾的治國理念受老子的“清淨無為”影響

朝廷清淨無為，不瞎折騰，百姓就自然能夠生產富足。而百姓富足了，財政也才得到充足。朝廷不好大喜功、不與民爭利、不謀求爭霸，民風也就會變得淳樸，風俗得以教化萬民，推動國家進步。老子說這就是“善行無轍跡”，蘇軾則稱為“智者所圖，貴於無跡”。他認為文景之治使國家富足，史書上卻少有記載，這是因為當時大家都過得很安定，無事可書；房玄齡與杜如晦善於治國，可是史家對他們的治國方式也少著筆墨，因為他們“無為”，所以也無字可記。

王安石的變法卻捨棄了這種清淨簡政的作風，整日發一堆命令，紙上空文雖多，最終落地的卻極少。而且常常朝令夕改，不過是折騰自己而已。故蘇軾主張：

“以簡易為法，以清淨為心，使奸無所緣，而民德歸厚。”

治理國家要重視公議

宋朝設有臺諫，用以提供不同意見，廣納聖聽。臺諫之官未必皆賢，他們的意見也未必都對，之所以允許臺諫陳述不同意見且不追求後果，目的是為了避免獨斷。獨斷之害，古人早已知曉。

《韓非子》說惠施與張儀爭論討伐齊楚兩國是否有益，群臣都附和張儀。魏王對惠施說：“先生毋言矣。攻齊、荊之事果利矣，一國盡以為然。”惠施則反駁說，如果舉國意見統一，認為攻打齊、楚有利益，而現實確實是有利益，那麼全國的聰明人怎麼會這麼多？如果攻打確實沒有利益，難道一國之人盡是蠢豬？正常情況下應是“以為可者半，以為不可者半”。現在大家一致的都說“可”，這說明大王被人矇蔽了。

蘇軾認為，自從宋英宗濮議之爭後，臺諫就已經失去“公議”的意義了，從那以後，流行的是“稱親之議”。凡是不同意見的，都被鉗制、被忽略；只有那些阿諛、附和、順耳的觀點才能傳到皇帝的耳朵裡。這樣，從宋太祖開始建立的臺諫綱紀也就被敗壞，皇帝再也聽不到公議，不瞭解民情，不知道人心向背，這又談何厚結人心呢？

所謂“君子和而不同，小人同而不和”，君子間雖然會因不同意見而爭得面紅耳赤，但大家都是為集體著想，為著國家利益；小人則隨聲附和，看似意見統一，實則各懷鬼胎。打壓不同意見，結果只會助長小人的“同而不和”。

王安石與蘇軾政見不和，互相排擠，私交卻甚好，此所謂“和而不同”

蘇軾不無擔憂的說：

“若使言無不同，意無不合，更唱迭和，何者非賢？萬一有小人居其間，則人主何緣得以知覺？”

這是強行統一意見的危害，它所造成的只是貌合神離的表象，終究無法實現真正的統一。

蘇軾從厚結人心、重視風俗以及尊重公議三個方面來表述了自己對變法的看法。他在《上皇帝書》中抨擊了獨斷專任的官僚作風，矛頭指向的是王安石。這讓王安石很不高興，他命御史謝景溫挖蘇軾的黑料，以便上奏皇帝。結果一無所得，為此，蘇軾只得請求出外，遠離朝廷，改判杭州，變法也未受影響，繼續推行雲雲。