新中國成立以來易地扶貧搬遷工作的成效與經驗
作者：國家發展改革委地區振興司司長 童章舜
我國是世界上最大的發展中國家，地域廣闊、自然環境差異大，一些生活在資源貧乏、生態脆弱、災害易發頻發、基礎設施和公共服務難以覆蓋等地區的貧困群眾，通過傳統扶貧手段難以實現就地脫貧，只能通過易地扶貧搬遷，從根本上解決其脫貧發展的問題。新中國成立以來，易地扶貧搬遷工作經過不斷探索，各項工作穩步推進，成效顯著，為我國扶貧開發事業作出了重要貢獻。
一、易地扶貧搬遷工作的歷史演進
易地扶貧搬遷是主要針對生活在“一方水土養不起一方人”地區貧困人口實施的專項工程，目的是通過“挪窮窩”“換窮業”，從根本上解決搬遷群眾的脫貧發展問題。作為一項中國開發式扶貧的重要舉措，易地扶貧搬遷經歷了地方探索、試點推廣、有計劃實施等三個階段。
第一階段，建國以來至20世紀末，以各地自行探索為主。我國一直是世界減貧事業的積極倡導者和有力推動者。建國後，我國始終堅持從基本國情出發，向減貧脫貧宣戰，在扶貧開發方式方面進行積極探索。1983年，我國針對“三西”地區嚴重乾旱缺水和當地群眾生存困難的情況，探索實施了“三西吊莊移民”扶貧，幫助當地群眾擺脫貧困，取得了良好的經濟、社會和生態效益，開啟了搬遷扶貧的先河。隨後，易地扶貧搬遷成為我國扶貧開發的一項重要措施，受到重視並逐步推廣。
第二階段，21世紀初至2015年，以國家層面試點推廣為主。2001年，在內蒙古、貴州、雲南、寧夏4省（自治區）開展易地扶貧搬遷試點，隨後又陸續擴大到全國17個省（自治區、直轄市）。國家發改委設立了中央預算內投資專項支持易地扶貧搬遷，並逐步增加資金支持總量和人均補助標準，形成了穩定的資金投入渠道。多年實踐證明，易地扶貧搬遷成為“一方水土養不起一方人”地區擺脫貧困的最有效途徑。在易地扶貧搬遷工程的示範帶動下，陝西、重慶等省市結合當地實際，統籌各方資源，實施生態移民、避災搬遷等搬遷工程。2001年至2015年，國家發改委累計安排易地扶貧搬遷中央補助投資363億元，支持680多萬貧困群眾完成搬遷。
第三階段，打響脫貧攻堅戰以來，以大規模有計劃推進為主。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央，站在實現中國夢的戰略高度，把握全局、運籌帷幄，推動我國扶貧開發事業進入了精準扶貧精準脫貧的新階段。易地扶貧搬遷作為“五個一批”精準扶貧工程的重要組成部分，被擺到了更加突出重要的位置。按照精準扶貧精準脫貧基本方略，各地組織開展了大規模的扶貧對象精準識別工作。根據全國扶貧開發信息系統數據，2015年全國還有約1000萬建檔立卡貧困人口仍生活在“一方水土養不起一方人”地區。基於這一現實情況，黨中央、國務院決定用5年時間，把這1000萬貧困群眾搬遷出來，徹底擺脫惡劣的生存環境和艱苦的生產生活條件，增加就業機會，實現穩定脫貧。2015年12月，國務院召開全國易地扶貧搬遷電視電話會議，李克強總理作出重要批示，時任國務院副總理汪洋同志主持會議並講話，對易地扶貧搬遷工作進行動員部署，拉開了新時期易地扶貧搬遷工作的序幕。
二、新時期易地扶貧搬遷工作的主要做法與成效
新時期易地扶貧搬遷要在5年內搬遷近1000萬人，搬遷規模之大、搬遷對象貧困程度之深、工作鏈條之長、實施難度之大，前所未有。國家發改委堅決貫徹落實黨中央、國務院決策部署，始終把易地扶貧搬遷作為脫貧攻堅的“頭號工程”和標誌性工程來打造，堅守“搬遷是手段、脫貧是目的”理念，堅持“中央統籌、省負總責、市縣抓落實”的工作機制，牢牢把握搬遷對象精準的“界線”、住房面積的“標線”、搬遷不舉債的“底線”和資金項目規範管理的“紅線”，突出搬遷對象精準識別、安置方式選擇和安置區選址、項目建設和工程管理、後續脫貧、拆舊復墾複綠、社區管理和融入“六個環節”，統籌解決人往哪裡搬、錢從哪裡籌、地在哪裡劃、房屋如何建、收入如何增、生態如何護、新村（區）如何管等具體問題，推動新時期易地扶貧搬遷有序實施並取得明顯成效。
（一）強化政策供給，搭建“四樑八柱”政策制度體系
通過三年多的探索實踐，易地扶貧搬遷初步形成了一套行之有效的政策制度體系。國家發改委聯合有關部門印發實施《“十三五”時期易地扶貧搬遷工作方案》，編制印發《全國“十三五”易地扶貧搬遷規劃》《新時期易地扶貧搬遷工作百問百答》，出臺《關於進一步加大易地扶貧搬遷後續扶持工作力度的指導意見》；及時制定工作成效考核和中央預算內投資管理辦法，協調有關部門出臺住房建設面積控制、長期低息貸款籌措、土地增減掛鉤、住房安全質量管理等支持政策，建立起新時期易地扶貧搬遷“四樑八柱”政策制度體系。指導有關省和市縣陸續出臺本地區“十三五”易地扶貧搬遷規劃，形成了自上而下的規劃體系。
（二）強化資金保障，滿足工程建設資金需求
國家發改委加大中央預算內投資支持力度，累計下達中央預算內投資765億元。創新資金籌措方式，充分發揮中央預算內投資撬動作用，引入地方政府債務資金和開發性、政策性金融資金等共同支持易地扶貧搬遷工程建設。人民銀行下達中央財政貼息貸款控制規模2014億元（其中2017年7月14日之前承接的全部到位，7月14日之後承接的轉成地方政府債下達），國家發改委一次性切塊下達“十三五”專項建設基金500億元，財政部安排地方政府債務規模約3200億元。針對部分地區地方政府存在的隱性債務問題隱患，在確保易地扶貧搬遷人均籌資標準不變的前提下，國家發改委配合財政部將貸款融資統一規範調整為地方政府發債融資，確保資金不斷檔、工程項目有序推進。
（三）強化工作指導，提升搬遷脫貧實效
先後召開4次全國易地扶貧搬遷現場會、1次全國電視電話會議和1次工作推進會，交流經驗，推廣典型，查擺問題，部署工作。組織開展政策宣講，縣、鄉、村三級直接聽取宣講的基層幹部群眾超過10萬人。編髮52期易地扶貧搬遷政策指引，發佈《中國的易地扶貧搬遷政策》白皮書，印發全國易地扶貧搬遷典型戶型圖集，2016、2017、2018年連續三年舉辦全國扶貧日易地扶貧搬遷論壇。
（四）強化督導監管，壓實各級脫貧責任
圍繞易地扶貧搬遷關鍵環節和政策“紅線”，2017年建立每兩個月一次的易地扶貧搬遷常態化稽察機制，2018年進一步建立常態化事中事後監管巡查機制，通過常規性監管巡查和機動式監管巡查等方式，實現對22個有搬遷任務的省份監管巡查全覆蓋。及時印發整改通知，較真碰硬督促各地深入排查、舉一反三、全面整改。對審計、巡視、信訪等途徑反映的問題進行核查，確保陽光搬遷、廉潔搬遷。建立工作進展定期調度機制，及時調度和通報各省項目推進、資金承接、脫貧措施落實等進展情況，督促加快工程項目建設。2016年以來，國家發改委下達易地扶貧搬遷整改通知數十份，約談部分省份易地扶貧搬遷主管部門負責同志，起到了糾錯糾偏作用。
三年多來，按照黨中央、國務院的統一部署，國家發改委會同國務院扶貧辦、財政部、自然資源部、中國人民銀行等部門和22個有易地扶貧搬遷任務的省份全力推進、合力攻堅，新時期易地扶貧搬遷工作取得了巨大成效。一是建設任務取得決定性進展。2018年底，全國已完成約870萬貧困人口的搬遷建設任務，到2019年底，“十三五”易地扶貧搬遷規劃建設任務將基本完成。二是政策供給和資金保障充足有力。形成了工作方案、搬遷規劃和政策問答、配套支持政策、資金管理辦法、後續扶持工作指導意見等完善的政策制度體系。各類資金下達總額近6000億元。三是取得良好的經濟、社會和生態效益。各地立足安置區資源優勢，因戶因人施策，促進搬遷群眾增收，大部分搬遷群眾實現了脫貧。實施遷出區生態修復與宅基地復墾，遷出區的生態環境得到明顯改善。
三、工作推進過程中積累形成的寶貴經驗
易地扶貧搬遷工作從地方探索、試點推廣到有計劃實施，逐漸成為我國開發式扶貧的重要措施，積累了寶貴的經驗。
（一）抓住關鍵環節，帶動搬遷工作全面推進。堅持“抓兩頭、促中間”，一手抓政策供給和資金保障，建立“四樑八柱”政策制度體系，加大中央預算內投資、創新資金籌集方式，定規矩、劃紅線，籌足建設資金；一手抓監督檢查和考核評估，建立事中事後監管巡查工作機制，不斷加大監管巡查力度。2016—2018年，每年對22個省份易地扶貧搬遷工作成效進行綜合評價，對主動作為、成效明顯的省份給予通報激勵，通過督促落後、激勵先進，推動各地易地扶貧搬遷工作有序推進。
（二）敢於較真碰硬，促進搬遷成效全面提升。一方面，建立監管巡查機制。僅2019年以來，已經實現對22個有搬遷任務省份監管巡查全覆蓋；對個別發現問題較多的地方，還有針對性的開展機動式監管巡查；針對各類監督檢查和媒體曝光的相關問題，派出工作組進行實地核查，並根據核查情況及時向地方下發整改通知，糾錯糾偏。另一方面，深化問題整改，通過通報、約談等手段，對各類發現問題緊抓不放、一抓到底，督促指導地方深化問題整改，確保政策執行不走偏、工作落實不走樣。
（三）凝聚各方合力，構建齊抓共管的工作格局。注重部門協同，發改、扶貧、財政、自然資源、人民銀行等部門按照分工，各司其職，分別做好規劃編制、任務下達、對象識別、資金落實、土地金融支持政策落實等工作，聯合制定易地扶貧搬遷重要政策及配套文件，形成工作合力。加強上下聯動，通過召開電視電話會議、現場推進會等方式加強對各地工作指導，層層壓實地方各級黨委、政府主體責任，通過調動各有關部門和地方各級工作力量，共同抓好易地扶貧搬遷這件大事。
（四）創新籌資方式，有力保障工程項目建設。充分發揮中央預算內投資的撬動作用，“十三五”時期，大幅增加中央預算內資金對易地扶貧搬遷的支持力度，提高中央預算內人均建房補助標準，易地扶貧搬遷中央預算內年均投資額達到“十二五”同期的4.3倍。拓寬籌資渠道，引入開發性、政策性金融資金等投入項目建設，帶動專項建設基金、中長期低息貸款、地方政府債、群眾自籌資金等各類資金投入工程建設，有力地保障了工程項目建設。
（五）突出問題導向，使搬遷政策更精準。把解決問題作為改進和完善工作的契機，通過及時發現、準確研判和有效應對各類新情況、新問題、新挑戰，不斷推動易地扶貧搬遷工作持續深入實施。2019年，國家發改委結合三年來的工作積累和地方訴求，印發《新時期易地扶貧搬遷工作百問百答》，明確政策邊界，細化操作細則，提升了政策可操作度，使政策更接地氣。隨著各地建設任務相繼完成，為指導各地有效應對實現“穩得住”“能脫貧”的挑戰，國家發改委牽頭制定了《關於進一步加大易地扶貧搬遷後續扶持工作力度的指導意見》，督促指導各地及時把工作重心轉向後續扶持工作。
（六）強化正面宣傳，營造良好工作氛圍。積極主動開展正面宣傳引導，全面客觀展現我國易地扶貧搬遷工作成效，講好中國易地扶貧搬遷故事。近年來，通過發佈《中國的易地扶貧搬遷政策》白皮書和全國易地扶貧搬遷年度報告、舉辦全國扶貧日易地扶貧搬遷論壇等多種形式，在全社會營造出關心、理解、支持易地扶貧搬遷工作良好氛圍。
當前，易地扶貧搬遷進入到以做好後續扶持工作為重點的新階段。今後一個時期，我們將以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中全會精神，深入貫徹落實習近平總書記關於扶貧工作的重要論述，堅持新發展理念，堅持精準扶貧精準脫貧基本方略，堅持因地制宜、分類施策，督促指導有關省份如期完成“十三五”易地扶貧搬遷規劃建設任務，針對不同安置方式，立足不同類型安置區資源稟賦，推動工作重心由搬遷安置向後續脫貧轉移，推動易地扶貧搬遷後續扶持工作與推進新型城鎮化、壓茬推進鄉村振興戰略有機銜接，確保搬遷貧困人口“穩得住”“能脫貧”，有效提升搬遷群眾的獲得感、幸福感、安全感。