'深圳市土地使用權收回新條例：完善補償機制，置換安置用地可協議'

昨日（8月26日），為促進土地資源的集約利用和城市規劃的順利實施，規範收回土地使用權行為，保障公共利益和土地權利人的合法權益，市規劃和自然資源局根據有關法律法規的規定，結合實際情況，擬對《深圳市土地徵用與收回條例》進行修訂，起草了《深圳經濟特區土地使用權收回條例》（草案公開徵求意見稿），現予以公開徵求意見。

昨日（8月26日），為促進土地資源的集約利用和城市規劃的順利實施，規範收回土地使用權行為，保障公共利益和土地權利人的合法權益，市規劃和自然資源局根據有關法律法規的規定，結合實際情況，擬對《深圳市土地徵用與收回條例》進行修訂，起草了《深圳經濟特區土地使用權收回條例》（草案公開徵求意見稿），現予以公開徵求意見。

01修訂背景

隨著國家上位法的變革及深圳市城市化和工業化快速發展，土地收回工作遇到了新的難題，《深圳市土地徵用與收回條例》早已無法適應實踐發展的需要，為此進行修訂和完善。

1、與國家上位法相銜接的需要。2004年以來，《憲法》、《土地管理法》相繼修改，2007年《物權法》出臺，國家上位法中關於“徵用”的概念已被更改為“徵收”。《條例》中關於“土地徵用”的概念與國家上位法不符。

此外，深圳市自特區內外兩輪農村城市化後已不存在農村集體土地，全部土地實現國有化，土地徵收的情形理論上在深圳市已不存在。鑑於此，《條例》關於土地徵用的相關規定與上位法及我市實際情況存在差距。

2、理順強區放權後體制機制改革的需要。為實現精簡行政職權、提高審批效率，規劃國土行政管理職能的重心下放到各區。而《條例》規定因公共利益等情形收回土地使用權的主體限於市土地主管部門，難以為推動深圳市“強區放權”改革提供立法支撐。

3、加強土地二次開發利用制度銜接的需要。《條例》關於收回土地使用權的補償方式和標準與深圳市其他土地二次開發利用制度存在差距，導致補償標準之間不銜接。

一方面，按照國家及深圳市相關規定，收回土地使用權可參照房屋徵收的標準進行補償。但《條例》規定的補償標準與徵收補償標準不一致，有待於進一步優化。另一方面，《條例》對於產權調換的情形缺乏詳細規定。雖然深圳市已就土地置換出臺了相關規範性文件，但效力層級偏低，缺乏法規層面的依據。政策文件到期后土地置換可能面臨法律依據缺失的問題，有待於在《條例》中完善土地置換的相關規定。

02修訂內容說明

《條例》（草案公開徵求意見稿）包括五章，分別為總則、收回土地使用權決定、補償安置、法律責任、附則，共四十二條。重點內容說明如下：

01繼續延用經濟特區立法

深圳市實現經濟特區一體化後，特區法規的適用範圍已含蓋全市行政區域。鑑於《條例》結合深圳市實際情況在收回土地使用權的主體、收回土地使用權情形及安置補償標準等方面對上位法進行了變通，《條例》修訂後繼續保留特區法規的立法形式。

02進一步理清收回土地使用權與房屋徵收的關係

收回土地使用權與房屋徵收是並行的兩套制度，在國家上位法層面均有依據。根據《土地管理法》第五十八條規定， 有下列情形之一的，有關人民政府土地行政主管部門可以收回國有土地使用權：

①為公共利益需要使用土地的；

②為實施城市規劃進行舊城區改建，需要調整使用土地的；

③土地出讓等有償使用合同約定的使用期限屆滿，土地使用者未申請續期或者申請續期未獲批准的；

④因單位撤銷、遷移等原因，停止使用原劃撥的國有土地的；

⑤公路、鐵路、機場、礦場等經核准報廢的。

值得注意的是，收回土地使用權與房屋徵收雖然都適用於公共利益情形，但兩者仍屬於獨立的制度路徑，因此在適用情形、實施主體、實施程序上有所差異，應當根據具體的實施情形和工作需要選擇適用。

鑑於兩者在上位法上均有依據且屬於不同的實施方式，《條例》按照《土地管理法》的規定，就收回土地使用權進行專門規定；房屋徵收不屬於本《條例》的適用範圍，應由專門立法進行調整。

03刪除土地徵用規定，適用範圍限於收回土地使用權

2004年，《全國人大常委會關於修改的決定》將原“徵用”概念修改為“徵收”。鑑於深圳市完成原特區內外兩輪城市化後，已實現全域土地國有化，不存在法律層面的集體土地徵收，《條例》（草案公開徵求意見稿）刪除了土地徵用的相關內容，並更名為《深圳經濟特區土地使用權收回條例》。

04刪除原《條例》關於收回臨時用地的規定

“強區放權”改革後，臨時用地審批、收回職能已委任放至區級。為承接上述職能，2018年各區相繼出臺了臨時用地和臨時建築管理的實施細則；2019年7月，市規劃和自然資源局出臺了《深圳市臨時用地管理辦法》對臨時用地的收回進行了專門規定，

一是，針對收回產業用地、原農村集體經濟組織繼受單位用地、居住及商業用地的情形，用於安排產權調換的用地可以通過協議出讓方式取得土地使用權。由於臨時用地通過簽訂臨時用地合同進行短期使用，而非通過辦理不動產權登記設定國有建設用地使用權，與劃撥、出讓等物權取得方式存在本質區別。

鑑於臨時用地收回已有專門政策，《條例》(草案公開徵求意見稿)中刪除關於收回臨時用地的規定。

05進一步明確收回土地使用權的適用範圍

為保持與上位法及深市政策的銜接，《條例》（草案公開徵求意見稿）明確收回土地使用權是指根據法律、法規和本條例的規定，以及依據國有建設用地使用權出讓合同、國有建設用地劃撥決定書的規定，收回國有土地使用權的行為(第二條)。國有土地使用權作價出資後，因公共利益和實施城市規劃需要收回土地使用權的，參照本條例相關規定執行（第四十一條）。

此外，鑑於閒置土地處置、臨時用地、土地租賃等涉及收回土地使用權的情形在專門政策法規中有特別規定，上述情形應按照專門規定執行。對於經濟特區高新技術產業園區內因公共利益或規劃實施需要收回土地使用權的，專項政策有特別規定的，從其規定；無特別規定的，按本《條例》（草案公開徵求意見稿）的規定執行(第四十一條)。

06進一步理順收回土地使用權體制機制

①明確市規劃和自然資源部門的職責，負責統籌、協調、指導、監督全市收回土地使用權工作。

②明確區政府的職責，負責批准本轄區的收回土地使用權決定。

③明確區更新整備部門的職責，負責作出收回土地使用權決定及補償安置決定，並報主管部門派出機構備案；負責組織實施收回土地使用權涉及的補償、安置等工作。區土地整備實施單位受區更新整備部門的委託，實施收回土地使用權的具體工作。

07明確土地置換的適用情形和置換用地的取得方式

①關於土地置換的適用情形

為了進一步完善土地置換的相關規定，《條例》（草案公開徵求意見稿）明確產權調換包括土地置換和房屋產權調換，並對五種可以給予土地置換的情形進行了明確規定（第十七條第一款）。實踐中存在符合土地置換情形但因規劃原因無法選定獨立宗地進行落實的情況，為切實保障土地權利人的合法利益，同時實現空間資源的節約集約利用，《條例》（草案公開徵求意見稿）規定，該情形可以通過房屋產權調換的方式進行補償（第十七條第二款）。對於收回已建住宅的出讓或行政劃撥用地，可用房屋產權調換的方式補償（第十八條）。

②關於置換用地的取得方式

《條例》（草案公開徵求意見稿）針對土地置換及拆遷安置用地的不同情形，對涉及的土地供應方式予以明確規定。

一是，針對收回產業用地、原農村集體經濟組織繼受單位用地、居住及商業用地的情形，用於安排產權調換的用地可以通過協議出讓方式取得土地使用權。

二是，針對收回城市基礎設施、公共服務設施和軍事設施用地的情形，置換用地屬於協議出讓情形的，可以通過協議出讓方式取得土地使用權；置換用地屬於劃撥情形的，可以通過劃撥方式取得土地使用權。

三是，政府集中建設的拆遷安置房用地可以通過協議出讓方式取得土地使用權（第二十條）。

08完善收回土地使用權的作價補償標準

為確保不同制度之間補償標準的銜接，《條例》（草案公開徵求意見稿）明確規定收回有償出讓的土地使用權採取貨幣方式補償的，應當對土地及其地上建築物、構築物、其他附著物給予補償。同時區分不同情形設置了相應的補償標準（第二十二條）：

①被收回土地為空地的，貨幣補償金額按照收回土地使用權時剩餘年期部分土地的評估價格計算；減免地價的，減免部分應當在補償金額中先行扣除。

②被收回土地上存在建築物、構築物及其他附著物，產權為商品性質的，補償金額不低於收回土地使用權時類似房地產的市場價格；產權為非商品性質的，補償金額參照房屋徵收相關補償標準計算。

③被收回土地上的建築物、構築物及其他附著物尚未完成開發建設的，土地按照收回土地使用權時剩餘年期部分土地的評估價格計算；地上的建築物及其他附著物按照重置價補償。

此外，原《條例》規定，收回行政劃撥用地只對地上建築物、附著物進行補償。考慮到劃撥用地的權利人往往有實際投資行為，且權利人的投資是完善配套設施、優化經營環境、提升土地價值的重要因素。對劃撥的土地一律不予補償有違公平原則，且我市房屋徵收政策對行政劃撥用地性質的房屋的貨幣補償標準已進行了明確規定。鑑於此，《條例》（草案公開徵求意見稿）規定，採取作價補償方式收回行政劃撥用地的，對土地及其地上建築物、附著物可以給予適當補償（第二十三條）。

09完善了收回土地使用權中違法建築的處理

為了與深圳市違法建築處理政策及徵收補償標準保持銜接，《條例》（草案公開徵求意見稿）區分情形規定了違法建築的處理規則：

① 違法建築屬於《深圳經濟特區處理歷史遺留違法私房若干規定》、《深圳經濟特區處理歷史遺留生產經營性違法建築若干規定》（以下簡稱“兩規”）、《深圳市人民代表大會常務委員會關於農村城市化歷史遺留違法建築的處理決定》（以下簡稱《決定》）及其配套政策處理範圍的歷史遺留違法建築，且尚未進行處理的，可以按照房屋徵收相關規定給予補償。

② 違法建築經區規劃土地監察機構審查屬於依法應當拆除或者沒收情形的，不予補償（第二十四條）。

010完善收回土地使用權的實體和程序性規定

① 完善出讓合同期滿無償收回土地使用權的情形。原《條例》規定，出讓合同規定的年期屆滿的，可以無償收回該宗土地及其地上的建築物、附著物。《物權法》明確規定住宅用地可以自動續期；其他用途的土地使用期滿的，經批准後也可以續期，因此土地使用權出讓年期屆滿並不必然導致收回土地使用權的後果。鑑於此，《條例》（草案公開徵求意見稿）將該情形修改為：“出讓合同規定的年期屆滿且未能依法續期的”（第六條第一款（一））。

② 明確了書面收回決定送達後不予補償的行為。《條例》（草案公開徵求意見稿）明確了收回土地使用權的書面決定送達後，權利人不得就被收回土地實施的七類行為；增加了“不得改變土地及地上建築物、構築物、其他附著物的用途”的情形；並進一步規定因該類行為導致增加收回土地使用權補償費用的，對增加部分不予補償（第十條）。

③ 完善了收回土地使用權的程序性條款。

一是，完善了送達方式，收回土地使用權決定無法直接送達的，增加了留置送達、電子送達、委託及郵寄送達、轉交送達等送達方式（第九條）；

二是，調整了沒收土地後的移交部門。人民法院作出的沒收土地的判決、裁定生效後，應當將被沒收的土地交土地儲備機構管理（第十一條）；

三是，優化了收回土地使用權補償安置的協商時限，將原《條例》規定的在收回土地使用權決定送達之日起六十日內就補償安置事宜與土地權利人進行協商的期限，調整為九十日（第十三條）；

四是，補充了收回土地使用權涉及抵押的處理方式。土地權利人與抵押權人達不成協議的，區更新整備部門應當將補償款向公證機構辦理提存並通知土地權利人；對土地權利人實行產權調換的，抵押權人可以變更抵押物（第三十條）；

五是，完善了權利人在規定期限內未領取補償安置費的處理辦法，區更新整備部門應當將補償安置費向公證機構辦理提存並通知土地權利人（第三十二條）；

六是，根據上位法修訂內容，調整了提起行政複議和行政訴訟的時限（第三十四條）。

④ 確立了政務處分責任追究機制。2018年3月20日，第十三屆人民代表大會第一次會議通過了《中華人民共和國監察法》，首次將“政務處分”以法律形式明確下來，並取代“行政處分”。因此，《條例》（修訂稿）第三十六條、第三十八條進行了相應的調整。

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文章來源:深圳市城市更新網