摘 要：梳理農村人居環境治理的基本概念及治理要素, 分析農村人居環境治理主體自身缺陷、治理的艱鉅性和複雜性等特徵, 形成網絡化治理的模式。政府不應再被視為治理農村人居環境的唯一主體, 應發揮社會公眾參與治理的積極性與主動性, 形成政府、村民、村委會、企業、社會組織多元主體共同治理的格局;提高村民對農村人居環境治理的認知水平;加大投入力度, 最終實現垃圾妥善處理、汙水有效治理、村容村貌大幅提升的良好治理效果。
隨著我國城鎮化建設的不斷推進, 農民的生活方式逐漸轉向新城鎮化模式, 農村人居環境也隨之發生變化。2017年十九屆中央全面深化改革領導小組第一次會議通過《農村人居環境整治三年行動方案》, 指出開展農村人居環境整治行動, 要統籌城鄉發展、生產生活生態, 以建設美麗宜居村莊為導向, 以垃圾處理、汙水治理和村容村貌提升為主攻方向, 動員各方力量, 整合各種資源, 強化各項舉措, 加快補齊農村人居環境突出短板。鄉村建設正處於重要的戰略機遇期, 不斷縮小城鄉差距, 將新農村建設得更加美麗、宜居是我國基層環境工作的重要議題。
農村人居環境治理是統籌推進鄉村振興、建設新農村的基礎性工作;是提高農民健康生活水平和生活質量的需要;也是縮小城鄉差別、推進城鎮化進程的必由之路。黨的十九大報告提出“鄉村振興戰略”“建設美麗中國, 為人民創造良好的生產生活環境”“開展農村人居環境整治行動”及“構建政府為主導、企業為主體、社會組織和公眾共同參與的環境治理體系”等論斷, 更加增強了農村人居環境治理的信念。各級政府大力推進農村人居環境整頓治理, 高度重視農村人居環境的社會功能。農村人居環境治理問題越來越受到重視, 成為環境治理領域的熱點研究問題。然而, 要做好農村人居環境治理研究, 首先要釐清與之相關的幾個基本問題。
農村人居環境治理的構念
內涵解析
1995年, 國家自然科學基金會召開“人居環境與建築創作理論青年學者學術研討會”, “人居環境”被首次提出。此後, 吳良鏞先生創立人居環境科學, 將人居環境定義為“人類聚居生活的地方, 人類利用自然改造自然的主要場所, 是人類在大自然中賴以生存的基礎”。他認為人居環境包括城鎮人居環境和鄉村人居環境, 並擬定其領域有居住系統、支持系統、人類系統、社會系統和自然系統五大系統[1], 而支持系統是當前應大力推動以改進農村居民生活水平的主要方面, 包括村莊道路、汙水與垃圾的處理等。
農村人居環境是人居環境在農村區域的延伸。由於農村人居環境尚未形成一定規模的研究, 學術界對其概念的界定也是眾說紛紜, 莫衷一是。李伯華等 (2010) 認為, 農村人居環境是農村人文環境、地理空間環境和自然生態環境間的邏輯關聯[2]。彭震偉等 (2009) 認為農村人居環境由農村的社會環境、自然環境和人工環境構成, 能綜合反映農村的生態、社會等方面[3]。不難看出, 農村人居環境既包括氣候條件、自然資源、區位特徵的生態環境和不同經濟發展水平創造的宏觀經濟環境, 也包括住宅、基礎設施等硬環境, 以及信息交流等軟環境, 反映出農村的地理空間、生活狀況和社會之間的關係, 是一個相互依存和相互影響的有機整體。其規劃對於農村經濟、環境、社會協調發展以及區域協調發展具有重要意義。
本文認為, 農村人居環境治理是政府、村民、社會組織、企業等利益相關者為實現農村人居環境的可持續發展, 運用資源、權力, 互相協調, 實現農村人居環境的整潔美好, 最終實現人類社會和諧的管理過程。農村環境和農村人居環境既緊密聯繫又有一定區別, 前者包括農村生產生活的整體環境, 後者則主要指與農民生活相關的部分居住環境。本文的研究在狹義層面進行, 因而不直接涉及與農業生產相關的問題, 主要包括與農村生活聯繫較大的生活垃圾處理、汙水處理、村容村貌等內容, 其範圍包括以村民居住為中心的自然環境和人為環境, 它是村民基本生活和發展的前提因素, 是村民與環境依賴的關係[4]。目前, 農村人居環境治理的核心應探索建立和完善農村環境決策主體結構, 實現決策主體多元化、專業化;建立與優化決策實現機制, 完善調控與引導機制、實施組織機制以及環境改善的長效機制。以達到促進農村主體——村民與自然社會的和諧發展, 實現農村人居環境特定績效的目的。以獨特的村居風貌、傳統的風土人情和地方特色助推綠色的農業現代化。
治理要素
第一, 治理主體。善治是“良好的治理”, 是政府與公民對社會公共生活的共同管理[5], 要求治理主體多元化。黨的十九大提出構建以政府為主導、企業為主體、社會組織和公眾共同參與的環境治理體系。善治以責任、有效、參與等為基本要素[6], 也是農村人居環境治理的要求。只有堅持善治理念, 才能更好地實現農村人居環境治理, 促進村民幸福、社會和諧。
一是政府。在環境治理體制上, 下級要接受上級的領導和監督。鄉鎮政府在農村環境治理活動決策、實施、監督、評估等方面發揮著不可或缺的作用:明確鄉鎮政府在治理中的職責, 使責任劃分清晰化、問責法制化;健全農村人居環境治理的獎懲機制。善治理念認為政府不是合法權利的唯一源泉, 公民社會也是合法權利的來源[7]。但就目前而言, 由於農村的特殊性, 仍需政府作為主要主體引導治理。
二是公民。善治離不開公民的參與。公民必須有足夠的政治權利參與選舉、決策、管理和監督才能與政府共同形成公共權威和公共秩序。本文公民特指在農村中從事生產生活的村民。村民是農村人居環境治理數量最多的主體, 是宣傳的受眾和最根本的執行者、最終受益者。因此, 村民參與決策與監督的作用應被充分發掘。其不應被動支持領導者的權威。
三是村委會。村委會既是農村基層民主的自治組織, 也在農村承擔“準政府”的政治職能。作為治理主體之一, 村委會的職能有:調動村民參與環境治理的積極性與主動性;運用村裡的文化價值、社會紐帶、民間權威等非權力資源以平等協商的形式組織村民參與政策制定。善治有賴於公民自願的合作和對權威的自覺認同, 村委會恰好利用其優勢聯絡村民。將村委會納入主體, 有利於增強環境政策的公正性, 降低環境治理的風險。
四是企業。一類是農村周邊的鄉鎮企業, 給附近農村提供大量就業機會, 給其帶來的環境汙染也是顯而易見的。這類企業大多隻關注短期利益, 注重企業效益的提高。基於企業的社會責任要求, 應承擔環保責任, 進行可持續發展;另一類企業是作為治理的第三方通過簽訂合同加入, 認真履約並獲取一定利潤。企業基於自身的實力為農村提供充足的資金以及現代監測技術, 隨時監測和掌握農村的公共環境狀況, 防止本地區的公共環境資源被過度消耗和浪費。
五是環保組織。與政府的行政性傾向和企業的利益性傾向不同, 環保組織具有服務性和公益性傾向, 是在維持現行政府管理秩序的框架下, 發動知識分子、志願者、黨員群眾等作為成員, 以維護和改善農村的環境狀況為共同目標的自治性組織。善治實際上是國家權力向社會的迴歸, 強調管理就是合作。而環保組織作為社會的重要力量, 具有信息傳遞的優勢;定期舉辦環保公益活動, 提高農民的環保意識;引導農民改變汙染性大、對環境破壞性強的傳統生產和生活方式。
第二, 治理客體。農村人居環境是複雜的系統。《農村人居環境整治三年行動方案》提出, 以農村垃圾、汙水治理和村容村貌提升為主攻方向。改善農村人居環境故筆者將治理客體主要分為三部分:垃圾處理、汙水治理、提升村容村貌。
一是垃圾處理。垃圾處理是改善農村人居環境的重要舉措。2015年, “農村垃圾處理”首次被寫入中央1號文件。伴隨農村經濟發展的速度增長, 垃圾汙染源和種類都不斷增多, 垃圾中的不可降解物越發普遍、垃圾數量明顯增多。農村垃圾除小部分用作肥料外, 大多數被直接扔到就近的河道、公路旁、農田裡, 垃圾桶的作用未充分發揮。桶內垃圾不能及時清理、露天堆放, 夏天蚊蟲肆虐, 嚴重影響村民生活, 也給村民的身體健康帶來不良影響。
二是汙水治理。近年來, 農村經濟快速發展, 農民生活水平逐漸提高, 生活汙水明顯增多, 汙水直接排入河道的現象時有發生, 加之地下排水管道淤堵, 導致農村汙水亂排現象叢生。
三是提升村容村貌。村莊是農民賴以生存的家園, 村容村貌是農村人居環境最直觀的表現。隨著城鎮化進程推進, 村容村貌問題凸顯。有些地方盲目撤併村莊建設集中居住區, 忽視農業生產特性、庭院經濟和特色景觀旅遊資源保護, 大拆大建。另有一些村莊照搬城市辦法編制規劃, 脫離農村實際, 導致村莊整體規劃混亂失調, 產生村容村貌不整潔的現象。因此, 重視村容規劃、科學制定村容規劃必不可少。
農村人居環境治理的主要特徵
我國正處於農村環境治理的戰略機遇期。然而與良好機遇並存的是依然突出的農村人居環境治理的挑戰, 這也構成現階段農村人居環境治理的主要特徵。
治理主體自身缺陷
一是農村人口結構失調。農村大部分年輕人外出打工或求學, 留下的大多為老人、兒童, 且農村65歲以上的老人佔比超過全國平均水平, 中青年人口較少, 老年及幼年人口較多, 導致農村人口年齡結構失衡;且由於外出打工謀生者多為成年男性, 婦女留守家中, 導致農村人口性別結構失衡, 農村人居環境治理失去了最為堅強的主力軍。人口結構失調導致的空心化、老齡化在客觀上加劇了農村人居環境治理的難度。
二是農村人口文化素質低, 環保意識弱。2000年的人口普查顯示, 高中以上學歷的農村流動人口比例為23.6%, 而留守人口中大專以上學歷的只有0.5%。留守者大多環保意識弱, 對環境問題的產生及其危害缺乏基本的理解和認知, 在面對環境問題時反饋能力較弱。其次, 農民對環境問題的利害關係認識不足, 不夠了解汙染物對空氣、水、土壤及生態系統的危害及其通過循環對人體產生的不利影響[8]。最終導致農村人居環境治理公眾參與效果不佳, 表現出明顯的單向性與強制性, 阻礙治理的現實進程。
治理過程艱鉅化
農村人居環境治理由於種種原因進程緩慢, 其治理成果的呈現需要幾年或幾十年甚至幾代人的持續努力。
一是城鄉二元結構體制的束縛。一直以來, 我國實行重城市輕農村的二元環境治理政策, 環保工作的重點在城市和工業上, 對農村和農業的關注較少, 造成農村環境治理和城市環境治理形成兩個獨立的體系, 在城鄉環境權益的分配上存在嚴重偏差。這導致農村在環境治理方面缺乏政策支持, 在改善農村環境最基本的基礎設施建設方面無能為力, 農村人居環境治理的宣傳和制度建設更是無從談起。因此, 無論是在治理速度還是治理質量上都比城市的難度大得多。
二是治理投入不足。據調查, 一個3000人左右的村, 至少需要3名保潔員, 1名清運員, 年運行費用至少4萬元以上。充足的資金為治理提供了直接保障, 但我國農村人居環境治理資金嚴重匱乏, 來源渠道單一, 主要來自地方各級政府財政撥款及地方企業即環境汙染者的環保投入。而且不僅需要支付保潔員和清運員的工資, 還需承擔垃圾桶和垃圾站等硬件設施的購買運維費用, 資金的匱乏加劇了治理過程的艱鉅性。環保新型技術投入可促進治理效果的提升。促進農村生態平衡、生產發展、環境條件三者的有機結合, 實時監測環境的變化、建立良性生態環境, 減少農村自身的環境汙染, 都需要加強環保技術的推廣, 推進農村清潔能源利用。但技術的缺乏導致農村人居環境治理難以產生實質效果。人才是農村人居環境治理的關鍵, 其數量也是衡量治理工作開展是否有效的標準之一, 環境治理的知識和技術都需要有人來傳授。但在農村中, 大多數年輕人選擇外出打工或學習, 環保組織中的人才也對農村缺乏歸屬感, 造成農村人居環境治理缺乏大量專門從事該項工作的人才, 阻礙了治理工作的開展。
農村特徵複雜化, 加劇治理難度
一是農村個體差異大。我國農村類型多種多樣。首先是集中分佈在城市郊區, 受城市文化影響較強的城郊型農村。農民身份具有半農民半市民的特徵;其次是靠近廠礦企業的農村, 遠離城市, 受城市文化影響較小;再次是孤立分散在丘陵上規模較小的農村, 此類村落在全國分佈較廣但人口規模不大;最後是傳統型普通農村, 以農業生產活動為主, 村落面貌基本不變, 物質生活水平普遍偏低, 農民身份典型。
二是農村汙染源點多面廣。農村汙染來源主要有點源汙染和麵源汙染, 汙染類型包括生產汙染和生活汙染。由於農村環境的管理工作往往缺乏專門負責人員, 未設立環保機構或專門的環保執法隊伍[9], 現有的環境監測技術難以在農村展開, 不能及時準確定位汙染點, 在監管方面造成一定難度, 無法及時追責。農村汙染源點多面廣的現狀對處理汙染的手段和技術提出更高的要求, 使農村人居環境的治理更為複雜化。
農村人居環境治理的路徑選擇
構建網絡化治理模式
現行的環境管理方式過於陳舊, 管理手段較為單一, 要實現農村人居環境的良好治理, 應從環境管理方式和管理手段的創新入手, 構建網絡化治理模式, 形成共享式決策機制。搭建合作平臺, 從根本上改變農村環境管理自上而下的傳統模式[10]。政府、村民、企業、村委會、社會組織等多個治理主體以協商、合作的方式組成公共行動體系, 強調各主體互動過程中的信任合作, 打破鄉鎮各級環保機構部門的條塊分割, 進而有助於各級環保部門相互協作, 明確農村人居環境治理的目標, 統一行動。網絡化治理模式採用多元環境治理工具, 例如, 合同外包、內部市場、政策社區、產權交易等, 更能夠提高農村人居環境管理的績效和效率, 更有助於充分調動各方積極性, 並且彌補農村環保監管機構的空白。促進農村生態平衡、農村生產發展、農村環境條件三者的有機結合, 建立良性農村生態環境, 減少農村自身的環境汙染。最終實現農村資源環境效益的最大化, 進而改善農村環境的治理現狀。
提高村民認知水平
認知水平即村民對農村人居環境治理的認知程度。由於個體認知、個體行為和社會環境三者動態交互, 且村民認知水平取決於受教育水平, 若村民普遍受教育水平低, 則村民對農村人居環境治理的認知有較大的提升空間。因此提高村民認知水平對農村人居環境治理有直接的效果。
目前, 農民環境保護的意識還不高, 對農村環保知識和環保的農業生產技術的認知相當匱乏, 嚴重阻礙了農村人居環境治理的進程。首先, 應加強宣傳教育, 提高村民對農村環保重要性和緊迫性的認識。宣傳農村環保知識, 強化村民環保意識, 通過定期開環保主題會議、開展培訓班和參觀考察的形式對其進行宣傳教育, 促進村民形成治理的基本意識。其次, 引進農業生產先進技術, 加強環保技術推廣, 鼓勵綠色農業生產。通過技術推廣講座、實地參觀講解等形式增強村民對農業生產技術的認知。使得村民掌握先進的環保技術並且樹立起環境與發展相互平衡和協調的觀念。最後, 建立農村環境利益協會, 推進農村社會組織的健康發展, 有助於村民表達環境利益與訴求, 樹立公眾的主人翁意識與歸屬感, 拓展公眾參與治理渠道。
加大投入力度
農村人居環境治理的能力高低直接關係到治理水平和效果。如今我國大多數農村治理能力不足, 缺乏相應的資金、技術, 吸引不到人才, 在環境治理方面捉襟見肘, 影響治理能力的提升, 最終影響治理效果。應加大財力、技術和人力的投入, 為治理提供基本保障。
首先, 加大資金投入力度。提高農村人居環境治理專用資金的比例, 為設備、技術人員及清潔人員提供日常運營資金保障;拓寬融資渠道, 最大限度吸納多元主體形成網絡化系統激發各主體融資的主動性與積極性, 避免資金斷裂產生風險。其次, 引入先進技術, 綠色生產、綠色治理。把發展農業清潔生產技術作為重點工作領域。大力推進農村清潔能源利用和秸稈綜合利用, 加大作物秸稈再利用技術的推廣力度, 建立秸稈粉碎還田、秸稈氣化綜合利用、秸稈青貯氨化示範區。同時發展無公害、綠色、有機食品, 大力扶持生產並推廣使用高效、低毒、低殘留農藥、生物農藥和有機肥。最後, 引進專業技術人才, 為村民講授相關技術的使用方法, 定期進行技術培訓與指導;配備區域專業清潔人員及清運人員。實現農村垃圾處理的專門化, 分工明確、責任具體, 保證垃圾處理正常運轉。在保證資金、技術、人員充足的前提下, 開展以下主攻方向的治理:
關於垃圾處理。啟動農村垃圾專項治理, 繼續實施“三化” (垃圾減量化、無害化、資源化) 方案, 建立科學合理的垃圾處理運行機制。以縣為單位, 制定農村垃圾治理專項規劃, 合理確定垃圾收集、運送、處理的具體途徑和模式, 明確各類設施佈局、建設標準和技術要求;加快垃圾處理設施建設, 重點抓好區域性垃圾處理場、鄉鎮垃圾轉運站、垃圾收集點及農村廢舊物品回收站等基礎設施建設, 配備垃圾收集運輸車輛;建立長效運行機制, 完善考核推進、經費分擔、村莊保潔制度, 實現生活垃圾收集率達到45%, 轉運處理率達到60%, 35%的村 (屯) 建立專人設施維護制度和農村環境衛生長效保潔機制的目標。
關於汙水治理。首先, 全面解決農村生活汙水治理設施建設標準低的問題, 加快推進城鎮汙水處理廠服務範圍內的農村區域汙水管網建設進程, 實現生活汙水處理全覆蓋;對服務範圍外的生活汙水, 在村落興建小型汙水處理站, 建設村域生活汙水收集治汙網絡;因地制宜選擇技術可靠、經濟實用、維護簡便、循環利用的生活汙水治理技術工藝, 提出切實可行的治理模式。其次, 緊抓治水重點, 重拳開展河道治理。清理淤泥, 拆除壩埂, 注重對河坡、河岸的整治、綠化, 確保疏浚河道達到清澈、通暢的效果。同時全面落實長效管理機制, 採用市場化運作方式, 建立河道專業管理隊伍, 使河道長效管理走上制度化、規範化的軌道。
關於提升村容村貌。首先, 抓好村莊規劃編制。編制生態環境建設和保護規劃, 合理劃分生態功能區, 為全面促進農村生態環境建設和保護提供法治和科學依據;大力開展生態村、環境優美鄉鎮、生態經濟示範區的建設[11]。合理確定村莊整治的對象, 在科學預測村莊演化基礎上, 大致確定未來二十年內的村莊佈局。發揮農民的主體地位, 尊重村民的真實需求, 恰當把握規劃深度, 明確基礎設施、公共服務設施以及農房建設管理要求[12]。其次, 推進村莊美化工程。打通鄉村連通道路、硬化村內主幹道, 清理閒置宅基地和私搭亂建房屋, 使房屋、倉房、圈舍建設有序, 柴草堆放科學合理, 菜園景觀化。整治人畜混雜居住環境, 建設村莊防災設施與公共消防設施等方面。在農戶房前屋後、農村公路兩側進行綠化, 帶動農村人居環境整治和提升農民自我管理農村環境的自覺性;科學規劃、合理佈局養殖業的發展, 所有規模化畜禽養殖場都要建設汙染治理設施, 開展畜禽養殖汙染防治示範工程建設, 推廣養殖模式和養殖小區汙染集中治理模式, 努力減少農業面源汙染。
結語
隨著經濟的發展、農民生活方式的改變, 農村人居環境問題突出。農村人居環境治理事關廣大農民的切身利益, 事關全國人民的福祉和整個國家的可持續發展。本文梳理了農村人居環境治理的概念及治理要素, 分析了現行農村人居環境治理的特點, 最後提出基本路徑選擇, 認為應構建合作化治理模式, 提高村民認知水平, 加強資金、技術、人才的投入, 保證垃圾妥善處理、汙水有效治理、村容村貌的大幅提升。當前需進一步提高對農村環保重要性和緊迫性的認識, 創新和完善農村環境治理機制。治理的關鍵在於深入研究農村人居環境治理的模式, 搭建合作平臺促進各治理主體相互協作, 構建完善的協調機制, 在政府的引導下調動村民對農村人居環境治理的主動性。
總之, 農村人居環境治理是一項系統工程, 在短時間內無法徹底完成, 要促進農村人居環境的可持續發展, 必須從經濟、文化觀念、城鄉協調發展等多個層面下功夫。營造整潔優美的農村社區、城鄉一體化的公共服務、文明健康的生活方式、豐富的精神文化生活、奮發向上的精神風貌的新農村人居環境。
農村人居環境治理是統籌推進鄉村振興、建設新農村的基礎性工作;是提高農民健康生活水平和生活質量的需要;也是縮小城鄉差別、推進城鎮化進程的必由之路。
作者：呂建華 林琪 中國海洋大學國際事務與公共管理學院
基金： 山東省社會科學規劃 (服務決策諮詢專項) “‘鄉村振興’戰略下山東省農村公共環境治理研究” (19BJCJ29) 的階段性成果;
來源：環境保護2019年09期