專題研究：農村土地承包法的修改與農地“三權分置”改革（一）

農村農村改革農民經濟農業法律合作社金融農業規劃科學研究所 2019-04-30

農村土地承包法修改後的地權結構與權利關係

農地“三權分置”改革，是繼家庭聯產承包責任制後農村改革的又一重大制度創新，是在堅持農村土地農民集體所有制、堅持家庭經營基礎性地位和堅持穩定土地承包關係的基礎上，對農村基本經營制度——集體所有制之下的以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制的進一步完善，以“落實集體所有權、穩定農戶承包權、放活土地經營權”為基本方向，在保障農戶土地承包經營權的同時推動經營權有序流轉，旨在實現土地資源配置的優化，促進實現多種形式適度規模經營和新型農業經營體系的構建，促進實現農業現代化。修改後的農村土地承包法落實了“三權分置”的政策要求，農村土地法權結構正式由“兩權分離”走向“三權分置”。

新中國成立以來，經過土地改革→互助組→初級社→高級社→人民公社的制度變遷，集體所有制被確立為社會主義公有制在中國鄉村的實現形式。改革開放以來，又在集體所有制下逐漸確立了以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制。集體土地所有權、土地承包經營權“兩權分離”作為集體土地所有制實現方式的探索成果，由2002年頒佈的農村土地承包法加以明確。在“兩權分離”模式下，農村土地歸農民集體所有，集體經濟組織成員以戶為單位取得土地承包經營權，享有佔有、使用、收益和受限制的處分權能。基於當時的社會歷史背景和立法基礎，農村土地承包法以保護土地公有制為宗旨，為家庭聯產承包責任制提供法制基礎和法權保障。土地承包經營權的構造以保障承包者權利穩定為主要目標，流轉受到較多限制。例如，承包方轉讓土地承包經營權，須“有穩定的非農職業或者有穩定的收入來源”；以家庭承包方式取得的土地承包經營權不得進行擔保融資；土地承包經營權的入股限於合作生產，等等。

自20世紀80年代中期起，土地流轉與規模經營便自發發生並持續至今，各類專業大戶、合作社、農業產業化龍頭企業等新型經營主體大量湧現，土地流轉面積不斷擴大，規模化、集約化經營水平不斷提升，呈現“家庭承包、多元經營”的格局。隨著“農二代”成為人口遷移主力軍，他們與鄉村的經濟社會行為關係發生變化，農民對土地承包經營權的依賴程度逐漸降低，土地的生活保障功能減弱，農民對土地利用的精心程度降低，部分地區甚至大量出現棄耕拋荒的現象，實踐當中亟待健全土地流轉機制，實現資源的有效利用。本次修法，就是對農村土地經營方式變革與流轉現實的迴應。修改後的農村土地承包法構造了“三權分置”的地權結構，在集體土地所有權、土地承包經營權的“兩權”安排基礎上，從土地承包經營權中派生出土地經營權，形成土地集體所有權、成員承包權、耕作者經營權的權利框架。農村集體經濟組織成員承包土地後，享有土地承包經營權，可以自己經營，也可以保留土地承包權，流轉其承包地的土地經營權，由他人經營。土地經營權從承包經營權派生出來後，在法律上賦予經營者平等的、受法律保護的耕作權利。

集體土地所有權是農民集體對於集體土地的所有權，是農村土地集體所有制的實現形式。其權利內容包括：對集體土地依法享有佔有、使用、收益和處分的權利；依法發包集體土地；因自然災害嚴重毀損等特殊情形依法調整承包地；對承包農戶和經營主體使用承包地進行監督，並採取措施防止和糾正長期拋荒、毀損土地、非法改變土地用途等行為；依法對土地經營權的流轉進行監督；集體土地被徵收的，農民集體有權就徵地補償安置方案等提出意見並依法獲得補償，等等。要強調的是，修改後的農村土地承包法未對土地所有權的規定進行調整和變動，僅在第69條通過轉致條款規定了集體經濟組織成員資格確認的原則和程序由法律法規規定，意在穩定集體土地所有權，目的並不是通過強化所有權來壯大集體經濟。中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關於完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》要求農地“三權分置”須始終堅持農村土地集體所有權的根本地位，是為了避免虛置和動搖集體所有權。“三權分置”的權利塑造重在放活經營權，賦予經營主體更有保障的土地經營權，這是“完善農村基本經營制度的關鍵”。

土地承包經營權為農戶享有，修改後的農村土地承包法進一步為土地承包經營權強權賦能。一是明確耕地承包期屆滿後再延長30年，草地、林地承包期屆滿後依照規定相應延長，從而使得土地承包經營權更加穩定。二是完善土地承包經營權權能。經發包方同意，承包方可以將全部或者部分的土地承包經營權轉讓給本集體經濟組織的其他農戶，刪去了承包方須“有穩定的非農職業或者有穩定的收入來源”的條件限制。承包方可以將土地承包經營權向金融機構融資擔保，入股權能也得到擴充，不再限於合作生產。承包方還可以在土地承包經營權基礎上派生土地經營權，交由他人經營土地。三是進一步保障進城農戶和婦女的土地承包經營權。明確了承包期內農民進城落戶，無論是部分成員或舉家遷入，都不得以退出土地承包經營權作為進城落戶的條件，農民不因進城落戶納入城鎮住房和社會保障體系而喪失土地承包經營權。

土地經營權是指土地經營權人依法對農村土地享有從事種植業、林業、畜牧業等農業生產並取得收益的權利。土地經營權人對流轉土地依法享有在一定期限內佔有、耕作並取得相應收益的權利，可以通過多種方式處分土地經營權，例如土地經營權的融資擔保、入股和再流轉等。修改後的農村土地承包法以放活土地經營權為價值導向，賦予了土地經營權靈活的流轉方式。其一，經營權主體沒有身份限制，各類專業大戶、合作社、農業產業化龍頭企業等新型經營主體均可以取得土地經營權。其二，經承包方書面同意，並向本集體經濟組織備案，受讓方可以再流轉土地經營權。其三，土地經營權具有出租、入股、融資擔保等權能。

“三權”分別具有各自的制度功能，形成了一個完整的權利體系。集體土地所有權在所有權層面實現了土地公有制的目標，確保農村土地集體所有不動搖。土地承包經營權是“兩權分離”和“三權分置”並存時的一類用益物權，兼具財產屬性和身份屬性，對集體經濟組織成員而言是最主要的集體成員權利。在“三權分置”中，土地承包經營權具有核心地位和樞紐功能，前後聯結土地所有權和土地經營權。土地經營權直接反映出促進土地資源市場化配置、發展適度規模經營、推進農業供給側結構性改革的政策目標，旨在賦權承包農戶將土地經營權依法自願配置給有經營意願和經營能力的主體，以發展多種形式的適度規模經營。

集體土地所有權為“三權”中的母權利，派生出土地承包經營權。土地承包經營權是集體土地所有權的具體實現形式，由本集體經濟組織成員承包取得。承包方轉讓、互換土地承包經營權，不產生“三權分置”的效果。承包方通過出租（轉包）、入股或其他方式向他人流轉土地經營權，則會產生“三權分置”的效果，此時土地承包經營權派生出土地經營權。派生土地經營權是對土地承包經營權的財產功能的激活與分割，農戶的土地承包經營權本身不因此發生改變，承包農戶與發包方的承包關係不變。受讓人改良土壤，建設農業生產附屬、配套設施，或對經營權進行融資擔保、再流轉的，須經承包方同意。土地經營權派生自土地承包經營權，與集體土地所有權沒有直接的關係。但是，按照修改後的農村土地承包法，受讓人行使土地經營權從事生產經營活動時，需要接受發包方在用途、土地利用方式等各方面的監督。

作者系中國人民大學經濟學院教授

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