時代財經APP記者 柳軍
圖片來源：視覺中國
集體經營性建設用地入市的立法過程又邁進一步。
日前舉行的十三屆全國人大常委會第十一次會議審議了《土地管理法修正案（草案）》二審稿（以下簡稱為“草案”）。按照其中規定，對土地利用總體規劃確定為工業、商業等經營性用途，並經依法登記的集體建設用地，允許土地所有權人通過出讓、出租等方式交由單位或者個人使用。
草案提出，為了公共利益的需要可以依法實施徵地；需徵地的建設活動應當符合國民經濟和社會發展規劃、土地利用總體規劃、城鄉規劃和專項規劃，扶貧搬遷、保障性安居工程以及成片開發建設還應當納入國民經濟和社會發展年度計劃。
草案還規定，集體經營性建設用地出讓、出租等，應當經本集體經濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意。
“這是一項非常大的國家政策。一直以來，政策（的推出）比較慎重，且進展相對緩慢。”暨南大學公共管理學院教授胡剛在接受時代財經採訪時表示，若考慮到土地財政問題，政策不會一下子放開集體建設用地入市，因此絕大多數集體土地仍然不能用來發展房地產。
漫長的探索
實際上，集體建設用地入市在中國早已廣泛存在，只是國家法律層面尚未正式許可。
據中國土地學會副理事長黃小虎撰文披露，中國在1978年約有建制鎮3000個，到1998年時，建制鎮數量達到1.9萬個，這些新增的建制鎮是在鄉鎮企業基礎上上形成的，而鄉鎮企業就建立在集體建設用地上。
這其中，東莞是集體建設用地入市的典型案例。在不到四十年的時間裡，隨著“三來一補”和鄉鎮企業的大量崛起，東莞的縣城建成區面積從5平方公里，發展至600多平方公里，其中，目前仍然有超過70%的土地歸集體所有。
和東莞一樣，自上世紀八十年代以來，各地都曾圍繞集體建設用地入市展開過各種探索。例如，原國家土地管理局曾在南通、德州試點推廣集體建設用地有償使用制度；1995年，原國家土地管理局在蘇州、古田、湖州、蕪湖、安陽、青島、佛山等地開展了集體建設用地進入市場的試點。
而集體建設用地入市被納入省級試點是在2005年。當時廣東省政府發佈《廣東省集體建設用地使用權流轉管理辦法》，提出“農村集體建設用地具有出讓、出租、轉讓、轉租和抵押等權利”，“可以利用集體建設用地興辦各類工商企業，包括國有、集體、私營企業，個體工商戶，外資投資企業”等。
在中央層面，2008年的十七屆三中全會為集體建設用地指明瞭改革方向。當時提出，逐步建立城鄉統一的建設用地市場，要求對依法取得的農村集體經營性建設用地，必須通過統一的土地市場、以公開規範的方式轉讓土地使用權，並與國有土地享有平等權益。在十八屆三中全會上，更進一步提出“建立城鄉統一的建設用地市場”，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，與國有土地同地同權同價。
隨後，中央加快了集體建設用地入市的探索步伐，並於2015年在北京大興區等33個試點縣(市、區)，推進農村土地徵收、宅基地管理制度、集體經營性建設用地入市的三項改革試點。當時進行集體經營性建設用地改革試點的只有15個縣(市、區)，允許存量農村集體經營性建設用地使用權出讓、入股、租賃，實行與國有建設用地使用權同等入市、同權同價。試點截至時間為2018年底。
不過，到了2016年，集體經營性建設用地入市的試點已擴大到33個縣(市、區)，並且，全國人大常委會於2018年12月做出決定，試點期限延長至2019年底。
那麼，這33個縣(市、區)的試點結果如何呢？
據中國社科院發佈的《中國房地產發展報告No.16（2019）》藍皮書指出，截至2018年3月，33個試點地區共查明農村集體經營性建設用地約11.9萬宗，總面積1.6萬畝，總金額為183億元。從成交價款來看，位居前三的廣東南海、北京大興和廣西北流，分別為53億元、40億元和4.3億元。
上述藍皮書認為，33個試點地區也已形成部分可複製、可推廣的經驗，而土地管理法修正案草案也已將試點中有共識的部分收入其中。
可以確定的是，在試點基礎上，通過國家法律來保障集體建設用地進入市場，有助於城鄉統一的建設用地市場的加速形成。
土地財政成阻力
儘管集體建設用地入市的立法將打破國有土地的壟斷地位，但草案規定，集體建設用地入市僅限於工業、商業等經營性用途，非經營性集體建設用地不得入市。這意味著，目前國內除了包括北京、上海在內的13個利用集體建設用地建租賃住房的試點地區外，政策還不允許其他地區利用集體建設用地從事房地產開發。
為何集體建設用地不能大面積進入房地產市場？
“按照過去政策，地方政府通過徵收集體土地，轉換成國有土地並出讓，能獲得很大的財政收入。”胡剛向時代財經分析說，目前財政的運行狀況來看，許多地方的土地財政仍然佔很大比例，如果允許集體土地全面進入房地產市場，將導致土地供給增多，地方財政收入減少，甚至房價也會受到較大沖擊。
中南財經政法大學教授喬新生也向時代財經表示：“集體建設用地若要進一步推廣可能會遇到阻力，部分政府部門以及絕大多數房地產開發商都將反對集體建設用地入市。如果集體經濟組織可以讓自己的土地入市，並建設商品房對外出售，那麼房地產開發商要通過土地增值獲取高額利潤？地方政府如何通過土地出讓來獲得財政收入？”
安徽省國土資源廳規劃處處長黃髮儒此前撰文，證實了上述觀點。他指出，安徽省雖然規定市、縣政府可以收取集體土地出讓價款10%的土地增值收益作為“土地出讓金”的替代，但政府方面普遍認為這一比例太低，沒有體現出政府對基礎設施、公共設施投入所帶來的增值價值。
這種情況下，喬新生指出，如果大量集體用地進入市場，許多城市的房價則會應聲下跌，這是地方政府所無法承受、商業銀行不願意看到，且房地產開發商堅決反對的。他認為，為了穩定社會，只能採取在試點地區允許集體土地入市、允許建設住房這種漸進、折中的方案。
在土地財政的利益權衡下，業內普遍認為，衡量集體建設用地入市成功與否的關鍵，是探索兼顧地方政府、集體和個人利益的分配機制。
據《中國房地產發展報告No.16（2019）》指出，到目前為止，全國並未建立統一的收益分配體系，集體建設用地收益的繳納比例、分配比例、分配方式以及分配主體等許多方面仍靠地方政府來制定。
從試點情況來看，在收益繳納比例方面，廣西北流根據不同的入市方式收取不同比例的調節金，就地入市、調整入市和城中村整治入市分別按成交價款的15%、20%和10%收取調節金；河南長垣縣則根據土地用途和級別按成交額的5%～30%收取調節金。
在收益分配方面，北流將70%作為集體資產，30%分給集體經濟組織成員；山西澤州將70%支付給集體經濟組織成員，30%留給村集體；貴州湄潭確定的則是建立入市收益國家、集體、個人“三定一議”的分配機制。
多位專家指出，如果不能有效改變地方政府的收入結構，在中國式的行政分權和財政集權體制下，地方政府就有足夠的動力利用徵地制度追求地方利益最大化，因此，集體建設用地市場化就很難真正建立起來。
“如果以後房地產稅全面推行了，在地方政府財政收入得到較大保證的情況下，集體建設用地入市的各種限制才可能會慢慢取消。”胡剛認為，“在地方財力難以平衡的前提下，集體用地入市只是一個方向，不太可能一下子放開限制。”