目前，眾多房地產開發企業或者其他實體進入養老行業，或開辦養老機構，或開發養老地產。就養老地產而言，其投資大，資金回收比較慢，因此，如何降低土地成本是使養老地產能夠持續經營的重要因素之一。

集體建設用地與國有建設用地相比，其取得成本相對較低，近年來這種土地快速進入開發商視野中，於是越來越多的開發商開始利用農村集體建設用地從事養老項目的建設與開發。本文就利用集體建設用地開發養老地產的相關問題進行探討。

集體建設用地建設養老項目的有關政策

集體建設用地，又叫鄉（鎮）村建設用地或農村集體土地建設用地，是指鄉（鎮）村集體經濟組織和農村個人投資或集資，進行各項非農業建設所使用的土地。集體建設用地分為三大類：宅基地、公益性公共設施用地和經營性用地。

我國法律對集體建設用地的使用權有較為嚴格的限制，一般只能由本集體及其所屬成員擁有使用權。依照《土地管理法》等法律法規規定，當前養老服務設施用地使用集體土地主要分為以下兩種情形：

第一種情形：興建非營利性鄉（鎮）村養老服務設施可以依法使用集體建設用地。

《土地管理法》第四十三條規定：“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地；但是，興辦鄉鎮企業和村民建設住宅經依法批准使用本集體經濟組織農民集體所有的土地的，或者鄉（鎮）村公共設施和公益事業建設經依法批准使用農民集體所有的土地的除外”。

依照此規定，集體建設用地有四類用途：一是宅基地，二是鄉鎮企業用地，三是鄉（鎮）村公共設施建設用地，四是鄉（鎮）村公益事業建設用地。非營利性鄉（鎮）村養老服務設施用地當然屬於公益事業建設用地的範疇，所以，如果興建為本集體經濟組織內部成員使用的非營利性鄉（鎮）村養老服務設施，當然可以使用集體建設用地。

2013年，《國務院關於加快發展養老服務業的若干意見》（國發〔2013〕35號）進一步明確，要“切實加強農村養老服務”，要求“依託行政村、較大自然村，充分利用農家大院等，建設日間照料中心、託老所、老年活動站等互助性養老服務設施”。

2014年原國土資源部下發的《養老服務設施用地指導意見》第九條再次明確規定：“農村集體經濟組織可依法使用本集體所有土地，為本集體經濟組織內部成員興辦非營利性養老服務設施。”《土地管理法》第六十一條對包括養老服務設施在內的鄉（鎮）村公益事業建設需要使用土地的情況，明確了土地的申請、審核、批准主體、程序、權限和條件。

2019年4月，國務院辦公廳發佈關於推進養老服務發展的意見其中提到，鼓勵各地探索利用集體建設用地發展養老服務設施。

根據以上規定，在集體土地上開發養老地產，就其開發主體而言，可為政府、集體經濟組織或者企業（民間資本）；在性質上，國家不禁止在集體土地上開發營利性的養老地產，但是鼓勵開發非營利性的養老地產。

第二種情形：其他興建非營利性養老服務設施需要集體建設用地的，需要有集體建設用地流轉政策和相應的養老政策支持。

全民所有制單位、城市集體所有制單位和其他經濟組織進行建設，需要使用集體土地，必須經過徵用，使之轉為國有土地後才能取得使用權，即國有土地使用權。一般不允許全民所有制單位或城市集體所有制單位以及其他經濟組織擁有集體土地建設用地使用權。

全國人大常委會於2015年2月27日審議通過關於授權國務院在北京市大興區等33個試點縣（市、區）行政區域暫時調整實施有關法律規定的決定，即在這33個試點縣（市、區）暫時調整實施土地管理法、城市房地產管理法關於農村土地徵收、集體經營性建設用地入市、宅基地管理制度的有關規定。這一決定的作出為這些地區非營利性養老服務設施使用集體建設用地掃清了法律上的障礙。

2018年12月，《土地管理法修正案（草案）》刪去了現行土地管理法關於從事非農業建設使用土地的，必須使用國有土地或者徵為國有的原集體土地的規定；對土地利用總體規劃確定為工業、商業等經營性用途，並經依法登記的集體建設用地，允許土地所有權人通過出讓、出租等方式交由單位或者個人使用。這也意味著我國非農建設用地將不再“必須國有”。也就是說符合規定的集體經營性建設用地可以不用經過徵收為國家所有，直接進入建設用地市場。這項修改將有利於集體建設用地開展養老項目。

目前國家關於集體建設用地使用權的流轉限制在逐步放鬆、集體土地入市的節奏不斷加快，但根據實踐經驗來看，在目前來說從實操層面上仍具有一定的難度，各地區實踐中對此推動力度不大，大多處於試行階段。

集體建設用地開發建設養老項目的靠譜模式

由上可見，利用集體產業用地投資養老項目，若按慣常模式進行養老項目的投資及開發建設，其較高的投資代價及實際操作難度，都會影響投資人對養老地產的投資熱情。

在現行法律體系下，受限於集體建設用地的土地性質，以下幾種投資開發模式是目前較為常見的投資開發與運營策略。

（一）開發企業自主開發模式

在此模式下，開發企業需按照國家和當地有關集體土地流轉的規定，從集體經濟組織處取得集體建設用地使用權後，方可進行養老機構的開發建設。在這種開發模式下，集體經濟組織並不參與養老地產的開發建設，但會向開發企業讓渡集體建設用地使用權。至於具體的讓渡方式，則需視當地政策而定。

如根據《廣東省集體建設用地使用權流轉管理辦法》，可通過出讓、轉讓和出租等方式取得集體建設用地使用權。據此，開發企業與集體經濟組織之間將產生集體建設用地使用權出讓、轉讓或者出租等法律關係。

（二）集體經濟組織自主開發模式

如前述《養老服務設施用地指導意見》第9條規定，集體經濟組織可依法使用本集體建設用地為本集體經濟組織內部成員興辦非營利性養老服務設施。據此，集體經濟組織也可以選擇自主開發養老地產。

（三）開發企業與集體經濟組織合作開發模式

一般來講，在該模式下，由集體經濟組織提供項目用地，開發企業提供開發資金，合作進行養老地產的開發建設。以廣東為例，根據《廣東省集體建設用地使用權流轉管理辦法》，集體經濟組織可以集體土地作價出資等方式與開發企業進行合作開發。

就具體的合作方式而言，有以下兩類方式：

1.定向出讓基礎上的委託開發建設+委託運營管理模式

所謂定向出讓基礎上的委託開發建設和運營管理模式，即首先由土地管理部門對集體產業用地進行收儲後，將項目地塊性質變更為國有建設用地，然後再將土地使用權定向出讓給集體產業用地的原土地所有權人，即村集體經濟組織或村集體經濟組織興辦的企業（下稱“項目公司”）。

在村集體經濟組織或項目公司繳清項目地塊的土地出讓金、契稅等相關費用後，村集體經濟組織或項目公司將持有項目地塊的國有建設用地土地使用權及開發建設權益。

而在村集體經濟組織或項目公司持有項目地塊土地使用權的基礎上，投資人將與村集體經濟組織或項目公司進行合作，通過委託代建及運營管理的方式，共同合作開發建設及運營養老項目。

（1）投資人受託代建項目

總體而言，投資人與集體經濟組織進行合作的項目，投資人所看中的是集體經濟組織所持有的土地權益，而集體經濟組織所依賴的是投資人雄厚的資金實力以及開發建設及運營管理項目的能力。

因此，投資人受村集體經濟組織或項目公司的委託，代為建設養老項目，所提供的不僅僅是代建服務，更重要的是提供項目建設資金。而投資人所需提供的建設資金可由投資人以委託貸款、信託貸款或其他合法方式（統稱為“委託貸款”）提供和投入。

在投資人作為受託人提供代建服務中，由投資人全權負責養老項目的開發建設，並由投資人以村集體經濟組織或項目公司的名義辦理養老項目開發建設的全部建設手續，包括但不限於項目公司的前期建設手續、規劃設計、施工、竣工驗收等全部內容。這樣一方面解決了集體經濟組織缺乏人力、物力建設養老項目的困境，另一方面也實現了投資人對養老項目從前期設計階段開始即可以全面掌控養老項目的全部開發建設節奏。

（2）投資人受託經營管理項目

一般來說，為保護村集體的利益，限制變相的土地流轉，定向出讓的土地使用權一般是被限制再對外轉讓或抵押，也不允許持有定向出讓土地的村集體經濟組織或項目公司的股權進行轉讓或質押，導致第三方很難直接或間接享有項目地塊的土地使用權和地上建築物的所有權。

因此，在獲得項目地塊的開發建設權並通過委託代建的方式由投資人完成對養老項目建設的同時，投資人可與村集體經濟組織或項目公司簽署合作開發運營管理協議，由村集體經濟組織全權委託投資人（或投資人指定的第三方）負責建成後的養老項目運營管理，投資人可通過受村集體經濟組織/項目公司委託經營管理的方式，享有養老項目的經營管理權並獲取經營收益。

而就經營所獲收益，投資人可根據協議的約定向村集體經濟組織或項目公司支付相應的合作收益，村集體經濟組織或項目公司則以所獲的部分合作收益，清償投資人為了養老項目的前期開發建設而向其提供的委託貸款。

該種投資模式下，就投資人而言，最大的優勢是項目公司通過合法途徑取得項目地塊的土地使用權及開發建設權益，且項目地塊的土地性質及用途可以符合投資人開發建設及運營養老項目的商業目的。

而投資人通過委託建設獲得養老項目的開發建設權，通過委託經營管理獲得養老項目的經營管理權，並因為通過委託貸款提供建設資金而獲得對村集體經濟組織或項目公司的債權，使得村集體經濟組織或項目公司必須依靠投資人支付合作收益清償負債，利益緊密捆綁，投資人與村集體經濟組織或項目公司之間法律關係清晰。

但是，如上所述，受限於集體產業用地定向出讓的相關政策限制，在該種投資模式下，項目地塊的土地使用權及養老項目的所有權均歸項目公司所有，投資人僅可通過與項目公司簽署的合作/委託經營管理協議而對養老項目享有相應的合同權利，無法獲得實質性的股東或資產權益，也無法獲得有效擔保，投資保障力度不夠，這也是需要投資人重點予以關注的風險點。

2.委託建設+長期租賃的投資模式

所謂委託建設+長期租賃的投資模式，實際是上述定向出讓模式的簡化，即在不進行定向出讓、保持集體產業用地的集體所有性質不變的情況下，直接由投資人作為受託人對養老項目進行委託建設，並在建成後由投資人作為承租人租賃項目的全部物業進行養老運營。

與上一種模式相比，這種投資模式的優勢在於無需將項目地塊經政府收儲後再定向出讓給集體經濟組織，減少了項目地塊定向出讓這一環節的審批流程及可能無法通過審批的不確定性，同時也節省了就項目地塊所需繳納的土地出讓金。

該種投資模式下，包括委託代建及長期租賃兩個關鍵的要素，委託代建的相關內容與上一種模式基本類似，共同之處不再贅述。差別之處在於在委託代建中投資人所提供的用於建設養老項目的委託貸款，項目公司不再以委託經營管理模式下的所獲得的合作收益進行償還，而是以項目公司作為出租人向投資人作為承租人所收取的租金來償還。

根據2017年8月21日國土資源部、住房城鄉建設部頒發的《利用集體建設用地建設租賃住房試點方案》（下稱“《試點方案》”），利用集體建設用地建設租賃住房，也將成為拓展集體土地用途的一種有效途徑，村鎮集體經濟組織可以自行開發運營，也可以通過聯營、入股等方式建設運營集體租賃住房。

在“構建購租並舉的住房體系”的大背景下，委託代建+長期租賃的投資模式也將得到投資人越來越多的關注。而且，在長期租賃的模式下，由投資人作為承租人向項目業主長期租賃養老項目，按照合同約定需要支付相應的租金，項目公司則應向投資人開具相應的增值稅專用發票，投資人就支付的租金可以進行稅前抵扣，從而減輕稅負，這也是該種投資模式的優勢之一。

但同樣，在該投資模式下，項目地塊的土地使用權及養老項目的所有權均歸村集體經濟組織所有，投資人同樣面臨相應的風險。此外，在該投資模式中，與投資人直接進行合作的對象為村集體經濟組織，為確保相關事項符合法定程序，很多需要村集體經濟組織決策的事項或簽署的文件，均需經過股東村民大會/村民代表大會的決議，這可能會造成相關事項進度緩慢。

並且，養老項目長期持有運營的特點，使得租賃期限一般較長（一個租賃週期至少為20年），在如此長的租賃期限內，雙方的管理人員將會不止一次的發生更迭，如果利益分配不平衡，也將影響租賃合同的穩定性。

集體建設用地報批程序

（一）辦理條件

1.項目用地申請單位具有申請集體建設用地資格

2.符合土地利用總體規劃和城鎮規劃

3.佔用耕地的，已落實耕地補充措施

4.符合國家的土地供應政策

5.土地界址、地類、面積清楚，權屬無爭議

6.申請用地面積符合建設用地標準和集約用地的要求

7.建設項目已經發改委等部門審核同意

8.佔用林地已經林業主管部門審核同意

9.存在違法用地的，已依法查處

（二）應提交的材料

1.用地申請書；

2.建設項目立項備案證明文件、可行性研究報告批覆、初步設計批覆、年度投資計劃；

3.規劃部門提供的規劃設計條件及附圖或建設用地規劃許可證及附圖；

4.土地權屬來源資料；

5.地籍調查表複印件；

6.營業執照、法人資格證書、身份證複印件；

7.圖件：界址點座標成果表、勘測定界圖、土地利用現狀圖、位置圖、建設項目總平面圖。

（三）集體建設用地審批程序

1.項目立項。用地單位到區、縣發改部門辦理建設項目立項手續，取得項目審批（核准、備案）文件。

2.規劃審批。用地單位到區、縣規劃建設部門辦理項目規劃批准文件，取得建設用地規劃許可證、規劃設計要點、規劃部門審定的建設項目規劃平面佈置圖。

3.簽訂用地協議。用地單位與集體土地所有者和原使用者簽訂使用集體建設用地的協議，或取得集體土地所有者和原使用者書面同意。

4.用地申請。用地單位攜相關材料，向所在區、縣的國土資源分（縣）局提出用地申請。

5.勘測定界。分（縣）局開具勘測定界聯繫單，並根據規劃批准用地範圍勘測定界。

6.審核報批。分（縣）局對是否符合土地利用規劃和用地條件進行審核，審核同意後報所在區縣人民政府審批。

7.核發證書。區縣人民政府批准後，國土資源分（縣）局核發用地批准通知書，用地單位憑用地批准通知書等相關資料，申請集體建設用地土地登記，辦理《集體建設用地使用權證》。

8.上報備案。供地完成後，各分（縣）局應上報市局備案，並在江蘇省建設用地全程跟蹤管理系統《集體建設土地使用》中錄入有關供地情況。

寫在最後

如果將養老地產定位於準市場的性質，是否可以利用集體建設用地開發這樣的項目？

在集體建設用地上建設養老項目，並配套養老的服務設施是完全可以的。但從開發商和投資人的角度出發，他可能會擔心地上物的權屬是否明晰的問題?

答案就是：地上物的權屬是明晰的，遵循“誰投資，誰擁有”的原則，這就好比將財產儲存起來，只不過是存放在銀行還是土地上而已。

開發商要在集體建設用地上開發養老項目，應當注意以下幾個問題：

集體建設用地產權的穩定性可能是個問題，開發這樣的項目類似小產權房的開發，可能存在政策風險。如果要探索在集體建設用地上開發養老項目，必須是在一線城市。如果是在三、四線城市，由於出讓用地的溢價不高，意義不太大。

此外，利用集體建設用地開發養老項目，融資可能會有困難。我倒覺得探索利用集體建設用地開發養老項目，可以借鑑公租房的模式，但要對養老地產進行定義，必須明確滿足哪些要素才是養老地產、項目面向的人群有哪些。如果說市場化的養老項目面向的是高端人群，可能準市場化的養老項目面向的就是普通的退休人員。這樣，養老基金和社保基金也可以介入。