過去30多年，京津冀三方有著怎樣的博弈？未來，京津冀合作的前景是否將不同於以往？

（施工人員在京雄城際鐵路（北京段）進行鋪軌作業。圖/IC）

《財經》記者 俞琴/文 朱弢/編輯

京津冀“協同發展”的歷史幾乎和改革開放一樣漫長，幾方的關係也像謎一樣飄蕩。

1981年，原國家計委牽頭編寫制定《京津唐地區國土規劃》，涵蓋範圍包括北京、天津和唐山。在現存可查的資料裡，這是政府部門研究京津冀一體化的開端。這份文件代表著計劃經濟以“工業”為重點帶動城市發展的觀念。

20多年後，繼2002年南京市編制國內第一個“都市圈”規劃，京津冀在2004年幾乎要成為第一個大區域都市圈的樣本。世事難料，這份多方博弈數次的規劃最終沒有公佈。

時移世易，各懷心事難以協同的三方各自發力：北京迅速聚集產業，越來越強卻一家獨大；天津積極進取，終難擺脫“老二”的位置和心態；迷茫的河北，只落得以鋼鐵產業為代表，做些“粗活”艱難脫貧。

十多年過去了，“京津冀”儘管概念嘹亮，終究是夢幻泡影。北京、天津不斷攝取優質資源，導致河北與京津之間出現斷崖式差距，三方的發展也都因此進入瓶頸，北京獨木難支，天津增長乏力，河北的粗放工業負面效果顯現。

2013年，來自環保的壓力卻意外地將三方“團結”在一起。2015年，中央主持的“京津冀協同發展規劃綱要”才正式落地。

過去30多年，京津冀三方有著怎樣的博弈？未來，京津冀合作的前景是否將不同於以往？《財經》記者專訪浙江大學公共管理學院城市發展與管理系教授、雄安發展中心主任石敏俊，講述京津冀協同發展的前世今生。

各方利益難協調

《財經》：京津冀區域協作的起點是什麼？

石敏俊：京津冀一體化的開端是“京津唐”（即北京、天津、唐山），這個概念由中國科學院胡序威、陸大道等人提出。1981年，原國家計委牽頭編寫制定《京津唐地區國土規劃》，涵蓋範圍包括北京、天津和唐山，涉及交通、產業、環保等方面，胡序威、陸大道組織和參與了這份規劃的制定。

《財經》：為什麼發端是京津唐？

石敏俊：北京原來是個工商業城市，工業基礎不好，而唐山工業基礎好、資源條件好。有了唐山，北京就可以把工業放在唐山，所以把三個城市結合起來作為一個整體來佈局，形成一個合理、優化的工業格局，這是當時的出發點。

《財經》：京津唐後來為什麼淡出歷史舞臺？

石敏俊：京津唐也不是完全沒有結果，比如首鋼還是搬到唐山去了。

在計劃經濟體制下，政府提出把京津唐作為整體進行佈局，京津唐的核心是圍繞工業佈局和交通佈局，“佈局”這個詞就反映出計劃經濟的概念。

隨著改革開放、市場化的推進，計劃經濟向市場經濟過渡，原來的設想已經做不下去了。現在，越來越多的經濟聯繫已經不僅僅發生在京津唐這個範圍內，需要慢慢開始考慮更大範圍的京津冀。

京津冀談得比較多，是在2000年後的事。京津冀區域規劃是陸大道、樊傑（現任中國科學院科技戰略諮詢研究院副院長，曾負責完成“京津冀都市圈區域規劃”的研製任務）等人提出來的。2004年發改委召開了首次京津冀區域合作座談會，京津冀都市圈區域規劃編制隨後啟動。但遺憾的是，這份區域規劃最後沒能公佈出來。

真正意義上提出京津冀協同發展是在2014年，習近平在聽取京津冀協同發展工作彙報時強調了京津冀協同發展的重要性。

《財經》：2004年的京津冀都市圈區域規劃為什麼沒有公佈？

石敏俊：這份規劃是由國家發改委發起制訂的，花了兩三年時間。2004年，正式提交國務院審議，沒有公佈的主要原因在於京津冀三方的利益難以協調，各方利益沒有達成一致。京津冀合作是需要由中央政府來推動的，地方各自搞很難推動。

以北京為起點

《財經》：一直以來，京津冀難以實現協同發展的原因是什麼？

石敏俊：區域差距很大，產業競爭力也不一樣。河北明顯產業競爭力差，好的產業項目都被北京、天津拿走了，河北就只能搞鋼鐵這些產業。

三個地方的發展受到行政區劃藩籬的阻隔，各有各的打算。過去，北京要發展，引進了很多產業，從2004年以後，北京落地的許多大項目都不符合現在的首都功能定位，現在反過來不得不疏解。

河北一直沒確定發展思路，在有限的資源下，一會兒搞石家莊、一會兒搞沿海經濟帶，後來終於轉過神，還是圍繞北京來搞，也就是環首都經濟帶。天津可能會說，河北環首都不環我們，說明還是首都力量大。不過，天津自己也沒有放棄沿海（濱海新區）。

地方政府的行為、目標有衝突也很正常，所以需要協調，靠地方政府自發協調是有難度的，所以需要中央政府出來解決這個問題。

《財經》：2014年提出的京津冀協同發展，和以往有何不同嗎？

石敏俊：過去京津唐的提出，主要是圍繞產業佈局，尤其是工業佈局。後來提出京津冀，考慮的主要是區域差異，搞三地產業協作和交通一體化。

2014年提出京津冀協同發展，出發點首先是解決北京的問題，解決好首都發展的問題。這有一個很重要的背景——習近平視察北京。

中央認為北京存在的問題比較突出，首都發展不能適應中華民族偉大復興和強國夢的要求，首都發展要採用新的模式。

這個新模式要在京津冀協同發展的背景下去思考，不能脫離京津冀。因此京津冀協同發展的起點是從北京開始的，這個是與以往不同的。

《財經》：在這一協同發展的思路下，之前的問題會迎刃而解嗎？

石敏俊：相比過去應該說有很大進展。原因一方面是高層的推動，第二個是時勢發生了變化，北京到了不得不疏解的階段了。北京自己也意識到，原來的模式走到盡頭了。第三個是環境的壓力，環境、交通等問題倒逼北京轉型。

按照現在的說法，京津冀協同發展的最終目標是打造以首都為核心的京津冀世界級城市群。但這個世界級城市群是什麼樣的？範圍多大？規模多大？資源環境承載力能不能支撐？還有許多問題我們沒研究清楚。

要建世界級城市群，人口就要增加，用水要增加。有人就要吃喝，吃喝就要花錢，消費就要有就業，就業就要有產業，有產業就會有汙染、有資源消耗。如何保障資源環境承載力，尤其是水資源能否保障，是一個重大問題。

此外，還有京津冀三方的博弈，產業如何分工協作？是否還有衝突？例如雄安新區的定位是北京非首都功能集中承載地，北京不要的產業轉移去那裡。它還有一個定位，要發展高端高新產業，成為河北創新驅動的引領示範區。

雄安新區要承接符合新區定位的非首都功能，但北京也要搞高端高新產業、智能製造，這樣就有可能與雄安新區發生衝突和競爭。

《財經》：怎麼理解2013年以後環境治理對京津冀協同發展的作用？

石敏俊：這個作用還是很明顯的。京津冀協同發展主要是功能上的分工協作，追求的目標是相互配合，避免惡性競爭。

2013年，大氣汙染防治的聯防聯控促進了產業轉型和佈局調整，比如有些地方產業關了，或者轉移了，北京在向河北轉移，河北也在向外轉移。

現在發現，對環境汙染貢獻大的是散亂汙企業，散煤治理成為大問題。但企業關了之後，民生怎麼辦是新的問題。環境治理促成了京津冀的協同發展，反過來也要在經濟上找到新的出路。

河北的發展原來主要靠廉價的要素成本、環境成本，現在這條路走不通了，產業要轉型。從這個意義上講，環境治理和京津冀協同的方向、目標是一致的。

《財經》：京津冀協同發展包括多少個城市？

石敏俊：現在是北京、天津，以及河北的11個城市，一共13個。

《財經》：這13個城市是不是都應該放進來？

石敏俊：我個人不太贊成，範圍過大了。學術界對京津冀範圍的討論很多。京津冀一開始包含的是10個城市，京津冀都市圈區域規劃的範圍是京津加河北8個城市，河北南部是不在京津冀範圍之內的。

有人認為範圍應該更小，8個或9個城市左右，石家莊都不應該划進來。這個問題現在仍然還有討論。我個人認為，京津冀的範圍劃得過大，經濟聯繫不是很緊密。

邢臺、邯鄲、衡水等河北南部的城市，應該發展以石家莊為中心的都市圈經濟，而不是圍繞北京、天津做文章，北京、天津的輻射範圍還是有限的。

天津的角色定位

《財經》：與杭州、蘇錫常之於長三角、深圳和廣州兩強並舉的珠三角相比，天津在京津冀區域扮演的角色似乎沒有達到人們的期待？

石敏俊：目前來說，京津冀的主線在北京和河北之間展開，天津被放在相對次要的地位。京津冀協同發展的牛鼻子就是北京非首都功能疏解，主要是疏解到河北去，而不是天津。

《財經》：按照通常的理解，因為京津冀間的梯次差，北京疏解非首都功能，好點的產業會首先被天津承接，其次過濾掉的再放到河北。

石敏俊：三地發展能力的差距是斷崖式的，所以要加快河北的發展，讓河北跟上來，才能形成協同發展的局面。天津的基礎比河北強，所以非首都功能主要是往河北疏解，而不是往天津疏解，迴旋餘地也是河北更大。

從需求和供給兩個方面來講，都是北京和河北之間的對話比較多，天津可作為的地方相對較少。但這並不意味著沒有天津的事了。從另一方面講，天津的經濟實力有限，主要還是要按照它的定位做它該做的事情。

《財經》：天津有哪些地方是河北不能取代的？

石敏俊：天津有天津的作用，河北有河北的作用。比如天津的港口，已經有了多年的基礎，河北的港口還難以對其構成威脅。

《財經》：河北也有港口。

石敏俊：首先，河北的港口吞吐量沒有天津大：第二，港口是一個系統工程，不光是有港口，還要有相應的產業配套，天津很多產業已經形成基礎了，這是河北所不具備的。港口沒有腹地是發展不起來的，比如舟山港，雖然有港口，但沒有腹地，腹地都被寧波港、上海港搶佔了，舟山港沒有腹地就會制約它的發展。

《財經》：有觀點認為，恰恰因為天津在北京旁邊，所以發展不起來？

石敏俊：京津冀協同發展並沒有要限制天津的發展，而是在過去的條件下，北京攝取了太多的資源，對河北的衝擊又比較大。按照功能定位來講，天津要打造成北方金融中心、北方經濟中心，更多的經濟功能要天津承擔。

光給定位是不夠的，內功沒練好，即使把你擺到老大的位置上你也坐不住。在過去的條件下，天津和北京有一定競爭，但競爭不過北京。在資源配置上，北京更有利，尤其人才的競爭，北京的人才優勢是全國數一數二的，天津和北京不能比。人才不足造成天津整體的發展能力不足，只能說比河北好一些。

從學者的角度來看，我們認為，京津發展軸要加快發展，更多的經濟功能要放到天津去，這是理想的狀態，因為天津畢竟比河北的基礎要好。但是目前，很多產業都在向河北而不是天津轉移，譬如北京現代汽車就轉移到了河北滄州。

《財經》：有觀點認為，如果天津不在北京的旁邊或許發展得更好，你怎麼評價這個說法？

石敏俊：天津的定位沒有北京高，在發展能力、資源配置等方面天津是吃虧的。如果天津不在北京附近，也就沒有天津現在的位置了。但是北京確實也會對天津產生一些影響，優質的項目、優秀的人才都往北京流動。

《財經》：1994年，天津建立濱海新區。2005年，濱海新區被寫入“十一五”規劃並納入國家發展戰略。時至今日，濱海新區距離我們的期望有差距嗎？

石敏俊：現在看來，離我們的期望還是有差距。天津濱海新區和上海浦東新區起到的作用不太一樣，濱海新區沒有起到足夠的輻射帶動作用。這和京津冀的市場環境也有一定的關係，市場化程度不夠高。我認為，應該加快市場化，更多地讓市場來配置資源，爭取使天津濱海新區起到更多的輻射帶動作用。

《財經》：雄安新區的出現，是否會對濱海新區產生衝擊？

石敏俊：從中央的功能定位上看並沒有衝突，各自有各自發展的需要，但是可能會有一定的競爭關係。京津冀協同發展強調一主兩翼，也就是北京主城，加上通州副中心和雄安新區這兩翼，沒有濱海新區多少事，濱海新區有點被淡化、被邊緣化了。

避免空間極化的影響

《財經》：京津冀的情況和珠三角、長三角有何不同？

石敏俊：第一個是政治因素。北京是首都，導致它和天津、河北之間的關係不像長三角、珠三角的城市之間這麼簡單。

第二個是發展能力的差距。北京和河北的落差太大，導致優質資源都去北京了。

第三，京津冀還處於空間極化的階段，向增長極集中。空間極化是一個客觀規律，許多城市和區域都經歷了這樣的階段。過去，北京、天津在發展過程中，不斷攝取優質資源，導致河北和京津之間出現斷崖式差距。

長三角、珠三角的發展要比京津冀更早，發展程度更高。實際上，長三角、珠三角也有空間極化的階段，這是由市場規律決定的。但是在京津冀，市場因素和政治因素疊加在一起，加劇了空間極化的過程，矛盾就更加顯現了。

《財經》：京津冀如何避免空間極化帶來的影響？

石敏俊：北京已經不堪重負，想要避免空間極化帶來的負面作用，現在提出減量發展策略。因此既要尊重空間極化的規律，又要避免產業過於集中在北京中心城區，我個人建議，發展首都圈，以首都圈來承載原來北京的功能，有些功能應當從中心城區向周邊區域分散。當然雄安新區也是首都圈的組成部分。

在這樣的結構下，集聚經濟仍然可以起作用，順應空間極化的趨勢，但空間極化不再是極化到一個點，而是以一個更大的面（首都圈）來承接首都功能，包括產業發展，同時又可以避免空間極化的負面影響。

現在北京總體規劃提出要建五個新城，我認為五個新城是不夠的，五個新城難以承載非首都功能的疏解，應當建設一批新城，作為次中心、微中心。

如何疏解北京？

《財經》：河北也曾規劃過很多“新區”，如曹妃甸新區、北戴河新區、渤海新區、冀南新區、正定新區，為何它們沒有成長為可依賴的區域，反而要重做一個雄安新區？

石敏俊：這個也不可等同而語，因為它們的背景、目的、功能、定位都是不一樣的，沒有多少可比性。比如天津濱海新區，沒有起到預期的龍頭作用，這有各種原因，但並不意味著這個決策是錯誤的。河北的新區也是一樣。河北的一些新區也起到作用了，只是沒有起到足夠的作用，有的遇到了一些困難。

搞新區不一定是錯誤的，也有積極的因素在裡頭，只是有些新區當時條件不夠，後來條件具備後成長起來了，比如黃驊港新區，現在發展得也很好。各個新區把各自的事情做好就行，並不是生了一個兒子沒養好就不能生第二個兒子。

《財經》：北京疏解出來的一些產業並沒有到河北，反而去了其他的一些省份。為什麼會出現這種情況？

石敏俊：比如大紅門批發市場疏散，政府讓他們搬去白溝，但是沒生意啊，有些商戶又回到了北京。批發市場是有空間規律的，它可以搬走，但不應該搬到白溝。我覺得關鍵是要把背後的邏輯和道理找出來，發現規律、尊重規律。

《財經》：應該按照什麼原則疏解北京的非首都功能？

石敏俊：政府現在疏解北京非首都功能，方向是對的。但是就像大紅門批發市場不一定要去白溝，白溝太遠，沒有足夠的腹地和市場。總的來說就是要尊重客觀規律，包括空間極化的規律，在尊重規律基礎上去發揮政策引導作用。

比如保定的蠡縣很早以前也有批發市場，但為什麼義烏的小商品市場越來越繁榮，蠡縣的批發市場卻沒有發展起來呢？

形勢是會變化的，這也是市場的規律。大紅門批發市場疏解也是一樣的道理，政府不一定要指定一個地方給那些疏解的商戶。地方商戶自己會找的，批發市場會自然形成的。

《財經》：你如何評價目前京津冀地區出現的諸如固安之類的“產業新城”，北京周邊是否會出現諸如上海周邊的蘇錫常，廣州附近的佛山、東莞之類的支點城市嗎？

石敏俊：有可能，但目前來說還沒有出現，最後哪個能成我們也不能確定。這個不是規劃出來的，而是發展中形成的。比如在長三角，蘇州原來發展沒有南京好，現在超過南京了，這是因為蘇州靠近上海，利用了這個區位優勢。

將來京津冀的某個城市發展好了，肯定是有類似的因素。如果說非要跳過某個地方，把距離北京最遠的河北南部發展起來，恐怕是不現實的。

（本文首刊於2019年5月6日出版的《財經》雜誌）