作者：和君國有資本與國企改革研究中心主任 呂曉暉、和君諮詢諮詢師 賴少宗
當前我國經濟步入“新常態”，尋找經濟中長期增長新動力成為促進經濟成功轉型的關鍵環節。與2008年4萬億投資基礎設施建設來刺激經濟不同，本輪經濟調整更傾向於在供給端深化改革，其中推進戰略性新興產業發展、促進“大眾創業，萬眾創新”發展是重要訴求，而產業投資必將是其中重要一環。在此背景下，政府引導基金被中央及地方政府視為推動產業優化升級、調整經濟結構的有利工具。
和君作為國內專業領先的諮詢與資本機構，有幸參與到一些優秀地方政府引導基金的經營管理和投資運作（如重慶產業引導股權投資基金等），目睹了多支政府引導基金的設立、發展和模式變遷。得益於與業內專家及一線投資者的交流，結合實踐形成了對目前行業現狀、存在問題及未來走向的一些認識與思考。
一、發展現狀
政府引導基金內涵：是由政府設立並與社會資本共同發起設立的政策性基金，用於增加股權投資的政府資金供給，克服單純通過市場配置股權資本的市場失靈問題，促進創新業企業股權融資，發揮財政資金的槓桿放大效應，實現發展戰略新興產業、優化產業結構、加快我國經濟轉型的目的。
從行業發展歷程看，2014年~2016年政府引導基金規模均呈現井噴式增長，到目前全國設立引導基金千餘隻。這兩年新成立政府引導基金442家，目標募集資金共36001億元，而2015年僅有15090億元，同比增長138%。相比來看，過去數年政府引導基金直到2013年基金規模只有730億元，近三年來政府引導基金規模可謂幾何級增長。
政府引導基金聚焦投資於產業，促進供給側改革作用顯著。相比2008年投資基礎設施拉動經濟需求端，政府引導基金更像政府投資的升級版，通過股權投資推進供給側改革，實現供給端產業結構調整及升級，從其更多聚焦在七大戰略新興產業、生產性與生活性服務業可見端倪。
同時，還優化了財政促進產業發展扶持方式。過往財政對產業支持更多通過無償撥款方式，但受限於政府行政審核項目能力，投資項目分散無法達到優質績效，被投資企業也不能形成產業引領作用；同時財政資金通過無償撥款也不能實現資金滾動投資，另有部分企業巧立名目，常出現多報冒領及灰色交易現象。而優秀的政府引導基金多采取母基金股權投資方式帶動社會資本先後跟進投資，緩解創新企業發展初期資金不足問題的同時，充分放大財政資金產業引導作用。另外通過投資項目的IPO退出或者股權轉讓獲取收益，進一步增加政府引導基金規模，推動財政資金良性循環使用。
二、當前主要問題及根源
投資效果：從中央到地方，卻多有呈現政府引導基金資金“沉睡”狀況逐年惡化，本應發揮調節市場失靈作用卻在商業銀行變成了定期存款。如至2015年底，中央財政設立的13項政府投資基金募集資金中，有1082.51億元(佔30%)結存未用。抽查地方6項基金髮現，佔66%轉作銀行定期存款。
產業引導基金結存嚴重，究其原因，主要有以下幾點：
1、有隱情。政府引導基金在2014年開始接連暴增，源於2014年財政部的將清理存量政府財政資金並收回統籌安排以及2015年清理財政補貼的相關規定，相關部門為了保住資金，在財政扶持產業發展資金分配方式改為“撥改投”環境下，一線城市迅速設立引導基金後，二三線城市甚至縣區政府也均迅速跟進，短期形成大規模政府引導基金。從財政政策來看，中央倒逼地方政府資金轉變資金使用方式，而政府引導基金便是給地方政府資金預留的出口。
2、花不完。基金設立規模不應該基於政府意願和財政出資能力，而更多應該視當地經濟發展情況和創業項目儲備而定。
經研究模擬測算：假設當地企業前20%企業屬於優質企業，其中有10%~30%企業有股權融資需求及意願，引導基金下專項基金對母基金進行4倍槓桿放大作用，而專項基金由於參股不控股而投資企業股份低於30%，則母基金總計可以覆蓋相對於自己體量200倍以上的經濟體量。舉例來說，某省份2016年GDP接近2萬億規模，其省級引導基金2000億規模，按以上邏輯測算投資可覆蓋40萬億經濟體量，遠遠超過其可覆蓋範圍。甚至部分縣區級政府甚至設立100億上政府引導基金母基金，大量資金湧入進行股權融資，必然導致資金結餘。
3、不敢花。政府極為重視資金安全性，核心關切的可能並非收益，而是不能出風險，關注國有資產保值增值，嚴防國有資產流失。另外有一大部分原因是引導基金還未有足夠專業能力可以把錢投出去、管得好。
4、可投項目匱乏。目前各地政府引導基金都會對投資地域和行業做出嚴格界定。如有的地方原規定“專項基金投資於本地企業的額度應不低於總規模的80%”，而全國產業投資活躍區域如深圳、蘇州（如蘇州工業園區項目儲備超過1000個）等城市並不多見，這增添尋找優質項目難度，也導致部分優秀市場化投資機構不敢與引導基金合作。
三、運營關鍵問題與解決思路
從政府引導基金運營層面來看，關鍵問題主要包括：管理體制、激勵機制、子（專項）基金招募三個方面。
1、管理體制束縛。部分地區成立引導基金管理公司或委託外部專業化機構負責引導基金管理，但多有政府引導基金協調機制由政府各部門負責人或派出人員組成的，相關人員無法擺脫部門本位考慮，甚至讓其變成新的政府投融資平臺。另外對市場化基金運作缺乏瞭解，形成投資運作干涉；由於無法理解子基金管理人需求及項目企業訴求，不能充分發揮產業基金投資的引導作用並降低了投資效率，扭曲了政府引導基金優化資源配置的初衷，以下是事業法人主體管理體制示例。
2、缺乏有效激勵機制。部分基金管理機構為事業單位編制，按規定不能兌現金錢和物質獎勵；對於公司制管理機構，也不能對政府引導基金管理公司行業屬性準確定位，同時限於缺乏市場化考核目標量化困擾，無法給予市場水平激勵機制。
3、子基金招募和募集難。子基金招募環節不夠規範，母基金管理規模大可能形成尋租空間。目前一些引導基金未形成完整的基金招募管理制度體系，或已有制度但未貫徹實施；此外由於地域、配資比例及分配方式等限制問題，子基金的基金招募也存在一定困難，另外招募後的募資也是一個難題。
和君國有資本與國企改革研究中心通過客觀分析並結合實踐經驗，針對政府引導基金運作模式，也提出了一些建議。
一是搭建市場化管理模式：促進管理體制改變。實現明確主管部門、基金公司和基金管理人的各自職責，處理好政府與市場的關係。通過設立基金理事會形式基金管理決策職能，並設立基金管理公司，其投資業務和日常管理完全由基金管理人按照市場化機制進行專業化管理，包括子基金選擇、投資業務、增值服務、投資決策以及激勵機制等。
引入社會資本。提升基金市場化水平，規避政府之手運營幹預。例如在基金層面或者內部設立二級母基金層面上引入金融資本、產業資本，實現股權多元化，降低政府股權比例。放大基金規模的同時也引入產業判別能力、產業資源及資本運作能力及金融資源。
投資決策市場化。例如：政府引導基金作為LP，參股GP設立的子基金，當地政府及國有資本對項目投資僅保留合規性一票否決權，而對投資決策其他事項不作干預。
二是完善團隊激勵機制：股權投資基金行業為人才密集型行業，實施中長期激勵增強人才引進競爭力，可對公司團隊形成凝聚作用，為公司與長期發展奠定基礎。如深創投、蘇州元禾等均通過不同方式已實現了員工的中長期激勵，如通過採用高管強制跟投、其他員工選擇跟投等方式，將公司員工利益與公司利益進行了深度綁定。激勵方式上也可以考慮採用設立獎金池、員工跟投和股權激勵等多種中長期激勵方式。
三是提升運營能力：政府引導基金在運營上與市場化基金有同樣的運營管理訴求，如考慮如何建立完善篩選GP與管理GP的系統標準，品牌GP合作模式，項目庫建設與推介、投資決策流程、投後管理及風險控制，拓展退出通道等系列問題。
四、趨勢預判
首先，投資限制逐漸放寬。2016年後設立的引導基金放寬了投資當地比例的計算標準。如江蘇省政府投資基金管理辦法規定“江蘇省內企業”包括：與被投資企業生產經營關係緊密的子公司與分公司或者辦事處位於江蘇省範圍內等；
此前設立的政府引導基金也對原管理辦法涉及投資限制逐步放寬。如2017年3月重慶產業引導基金管理辦法修訂中指出，投資於重慶的資金原則上不低於專項基金投資總額的80%；基金管理人註冊於重慶並在重慶納稅的，投資於重慶的資金原則上不低於專項基金投資總額的50%。
並且，行業面臨洗牌：各地經濟水平存有客觀差距，目前設立規模過大面臨資金結餘壓力，將導致其政府基金有以下幾種方向。
1、基金實繳資金遠低於目前傳播認繳規模，並堅持股權投資道路；
2、走向債權投資道路，來釋放巨大資金壓力；
3、基金管理水平存有差距，拓展完善業務模式。部分引導基金市場化水平逐步走高，投資運作能力變強，發育出直投能力乃至託管基金服務能力。而部分政府行政部門管理背景的基金受投資效率及決策影響，收益走低，尋求市場化機構託管母基金。
另外，隨著政策逐步完善、各地投資限制進一步放開及管理水平存有差距等變化，政府引導基金商業模式有望得到進一步延展豐富，例如發育投融資平臺、投資和代持服務、基金託管服務、資管平臺、多種組合增值服務等。
本文來源：和君諮詢（hejungroup）